goloskokov_lv_stanovich_ium_shagieva_rv_i_dr_treugolnik_sete

11. Станович Ю.М. Усовершенствование организационно-правовых основ обеспечение доступа к информации как фактор повышения эффективности государственного управления в России и Украине в условиях развития информационного общества // Материалы круглого стола «Современные проблемы государственного администрирования и модернизация российской экономики», проведѐнного в рамках XVII Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых учѐных «Ломоносов-2010» (г. Москва, 14 апреля 2010 г.) // Материалы Международного молодежного научного форума «ЛОМОНОСОВ-2010» / Отв. ред. И.А. Алешковский, П.Н. Костылев, А.И. Андреев, А.В. Андриянов. [Электронный ресурс] – М.: МАКС Пресс, 2010. –73с. –

С. 58-59. ISBN 978-5-317-03197-8. – [Електронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.lomonosovmsu.ru/archive/Lomonosov_2010/34.doc (Дата обращения – 20.05.2011)

12.Станович Ю.М. Модернизация права средствами информационнокоммуникационных технологий в свете концепции Б.С. Новек: глобальные

ирегиональные аспекты // НАУКА И ОБРАЗОВАНИЕ – 2011: Мат-лы междунар. науч. конф., посвящѐнной 20-летию независимости Республики Казахстан (г.Астана, 25-26 апреля 2011 г.): В 9 сборниках. – Сборник 4. Секция 3: Юридические науки / Отв. ред.- почетный академик НАН РК, д.ю.н., профессор Б.Ж. Абдраимов. – Астана: Евразийский национальный университет им. Л.Н. Гумилева, 2011. – 93 с. – С. 49-57.

13.Токарська А.С. Комунікативний аспект права та правоохоронної

діяльності: до постановки проблеми // Право України. – 2006. – № 5. –

С. 146-149.

14.Токарська А.С. Правова комунікація в контексті посткласичного праворозуміння: автореф. дис... д-ра юрид. наук: Київський національний ун-т внутрішніх справ. – К., 2008. – 35 с.

15.Balkin J., Noveck B.S. (eds.) The State of Play: Law, Games, and Virtual Worlds, New York & London, USA & UK: New York University Press, 2006, 320 p.

16.Contini F., Lanzara G.F. (eds.) ICT and Innovation in the Public Sector: European Studies in the Making of E-Government. Basingstoke & New York, UK&USA: Palgrave Macmillan, 2009, 278 p.

17.Cordoba-Pachón, J.R., Ochoa-Arias, A.E. (eds.) Systems thinking and e- participation: ICT in the governance of society. Information Science Reference, Hershey, PA, USA: Idea Global, 2009, 394 p.

18.Davies T., Pena Gangadharan, S. (Eds.), Online Deliberation: Design, Research, and Practice CSLI, Chicago, IL, USA: University of Chicago Press. 2009, 374 p.

139

19.Goodin R.E. Innovating democracy: democratic theory and practice after the deliberative turn, Oxford, UK: Oxford University Press, 2008, 320 р.

20.Good Governance for Digital Policies: How to Get the Most Out of ICT. The Case of Spain's Plan Avanza, OECD, 2010, 221 p.

21.Fishkin J. When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation, N.Y, USA: Oxford University Press, 2009, 256 р.

22.Lathrop D., Ruma L. Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, Sebastopol, CA:, USA: O'Reilly Media. 2010, 432 p.

23. Noveck B.S. Democracy	of Groups	// First Monday, 2005, Vol. 10,
№ 11 – [Електронный	ресурс]	// Режим доступа: URL:

http://firstmonday.org/htbin/cgiwrap/bin/ojs/index.php/fm/article/view/1289/120 9 (Дата обращения – 20.05.2011)

24.Noveck B.S. Designing Deliberative Democracy in Cyberspace: The Role of the Cyber-Lawyer // Boston university journal of Science and Technology Law, 2003, Vol. 9, pp. 1-91.

25.Noveck B.S. «Peer to Patent»: Collective intelligence, open review, and

patent reform // Harvard Journal of Law and Technology, 2006, № 20(1),

рр. 123-162.

26.Noveck B.S. Wiki Government: How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful, Washington, DC, USA: Brookings Institution Press, 2009, 224 p. – Chinese (2011), Arabic (2011), Audio Book (2011)

27.Noveck B.S. The Electronic Revolution in Rulemaking // Emory Law

Journal, 2004, № 53(2), pp. 433-519.

28.Nunes Silva С. University of Lisbon, Portugal, Book Review: Beth Simone Noveck Wiki Government. How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009. 224 pp. ISBN 978-0-8157-0275 // The

American Review of Public Administration, 2011, № 41(1), p. 111-113.

29.Sanja I. European commission’s plan D for democracy, dialogue and debate: The path towards deliberation?/ Institute of European Studies, Belgrade,

Serbia // Journal of Law and Conflict Resolution, Vol. 3(2), February 2011,

pp.14-19.

30.Varnelis К. Networked Publics, Cambridge, MА& London, USA & UK: The MIT Press. 2008. 186 р.

31.Wilhelm A. Democracy in the Digital Age: Challenges to Political Life in Cyberspace, New York & London, USA & UK: Routledge, 2000, 192 р.

32.http://www.brookings.edu/press/Books/2009/wikigovernment.aspx/–

[Электронный ресурс] // (Дата обращения – 20.05.2011).

140

33.http://www.executivegov.com/2010/03/beth-simone-noveck –

[Електронный ресурс] // (Дата обращения – 20.05.2011)

34.http://www.regulations.gov – [Электронный ресурс] // (Дата обращения – 20.05.2011)

35.http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGov ernment – [Электронный ресурс] // (Дата обращения – 20.05.2011).

141

Глава 14

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СЕТЕВОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК СТРАТЕГИЧЕСКОЕ НАПРАВЛЕНИЕ

МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Н.А. Суровикина

Государственное управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления и оценка результата этого воздействия. Государство в своем развитии прошло разные эпохи. Сегодня мотивы, потребности и желания общества требуют от государственного управления принципиально новых свойств.

Государственное управление было и является предметом изучения административного права. Развитие науки административного права постоянно сопряжено с изучением практической деятельности государственных и муниципальных органов, общими тенденциями понимания и развития права, всей правовой системы, законодательства и взаимодействием с различными науками и отраслями. Процессы государственного управления, например, одно время были предметом изучения даже такого научного направления как кибернетика, которое сформировалось в 60-х годах XX века1. Управление в рамках кибернетики рассматривалось на высоком уровне абстракции. Особое значение придавалось образующим единую систему закономерностям и связям многочисленных элементов управления.

XXI век принѐс науке ещѐ одно научное направление, которое способно оказать существенное влияние на науку административного права и внести инновационные моменты в рационализацию управленческих процессов и их модернизацию. Упомянутое научное направление получило название «сетевое право».

Сетевое право сегодня разрабатывает вопросы автоматизации судопроизводства, сбора налогов, укрепления основ демократии, минимизации экономической преступности, коррупции, наркобизнеса, отмывания денег и финансирования терроризма, контроля и управления миграционными процессами. Концепция сетевого права ставит задачу совершенствования законодательной и иной нормативной правовой базы в целях повышения эффективности использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти с учѐтом международной практики2.

Технологический процесс как таковой уже был на протяжении многих десятилетий неизменной составляющей эффективного государственного и корпоративного управления.

1 Берг А.И. Кибернетика – наука об оптимальном управлении. М., 1964. С. 28.

2 Голоскоков Л.В. Теория сетевого права. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. С. 6.

142

Большинство развитых стран современного мира имеют собственные масштабные компьютерные базы данных нормативных правовых актов, управленческих решений и иной информации. Через базу данных находят нужный документ, а также осуществляется отслеживание динамики изменения формулировок тех или иных нормативных правовых актов. Зачастую, разработка проектов нормативных правовых актов также осуществляется через компьютерную систему.

Наша страна пошла по пути ведущих европейских держав. В федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» указано, что развитие и широкое применение информационных и коммуникативных технологий имеет решающее значение для повышения эффективности функционирования государственного управления1.

Согласно программе «Электронная Россия», одними из направлений использования информационных и коммуникативных технологий в деятельности органов государственной власти, организаций и предприятий являлось развитие системы электронного документооборота, стандартов делопроизводства и документооборота, а также создание и эксплуатация на территории Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства.

Актуальность совершенствования традиционного делопроизводства была обусловлена простой статистикой. Только обязательная рассылка выпущенных постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в среднем составляет от 480 экземпляров, полная рассылка составляет примерно от 824 экземпляра, ежегодно адресатам направляется от 17000000 листов формата А4, а ежегодный документооборот Аппарата Правительства Российской Федерации в среднем составляет более 200 тысяч входящих и исходящих документов2.

Как уже упомянуто, в развитых странах переход на электронный документооборот внедрен раньше чем в нашей стране.

Например, японские министерства постоянно наращивали объѐмы средств, выделяемых на развитие административно-информационной системы ещѐ с конца XX века. В результате с 1980 года по 1993 год

количество компьютерных баз данных в госаппарате Японии увеличилось в 7 раз3.

Эффективность и качество электронного документооборота – один из важнейших компонентов подготовки и принятия управленческих решений. Качественное улучшение организации работы с документами и информацией требует создания оптимального документооборота, обеспечения надѐжного хранения, поиска, использования и контроля исполнения документов в повседневной деятельности. Вопросы процесса

1Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 Об утверждении федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2020 годы)».

2Чернов В.Н. Системы электронного документооборота. Учебное пособие. М., 2010. С. 3.

3Илышев А.В. Японская государственная служба. М., 2010. С. 29.

143

сбора, обработки, хранения, поиска и распространения информации, обеспечение безопасности информационных технологий сегодня входят в предмет информационного права. Информационное право изучает также правовые меры защиты информации – это уже действующие в стране законы, указы и другие нормативные акты, регламентирующие правила обращения с информацией1.

Информационное общество, как известно, начало складываться ещѐ в 60-х годах XX столетия. Большинство нормативных правовых актов принятых до недавнего времени, которые сегодня уже реализуются на практике, были посвящены именно развитию информационного общества. Помимо федеральной целевой программы «Электронная Россия», в рамках Национального плана противодействия коррупции, утверждѐнного Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568, органы государственной власти обязали создавать официальные сайты, опубликовывать на них всю необходимую гражданам информацию о своей деятельности.

22.12.2008 года был принят федеральный закон № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Сегодня в Сети созданы указанные информационные ресурсы органов государственной власти, местного самоуправления и судов.

Если вновь обратиться к опыту Японии, то мы увидим, что число японских предприятий информационной сферы в 1986 году увеличилось на 55%, в 1992 г. – на 60%, 1998 г. – на 61% и т.д.2 Следует отметить и историю развития наукоѐмких отраслей в Японии на примере ЭВМ. Поначалу иностранные конкуренты, особенно американская «ИБМ», имели столь большое преимущество в этой области, что ставили под сомнение возможность появления жизнеспособной японской отрасли. Столкнувшись с такой ситуацией, государство дольше, чем в любой другой приоритетной отрасли, ограждало производство ЭВМ от конкуренции импорта и от иностранных инвестиций. Одновременно содействовало установлению в рассматриваемой отрасли кооперативных связей между основными фирмами. Кроме того, министерства гарантировали достаточное финансирование отрасли, включая субсидии на ведение исследований и разработок3.

В современном мире электронные системы обработки информации уже внедрены в различные области деятельности, включая экономику, промышленность, науку, искусство, образование, культуру, но основу социального взаимодействия общества и власти составляет не сама техника, а организация и информация. Информация и информационный обмен стали новым ресурсом. Однако, достаточно ли для эффективного управления исключительно наращивания информационных баз данных и организация работы с электронными документами? Думается, что нет.

1Полпудников С.В., Трешневская В.О., Джинчарадзе Г.В. Система безопасности и защита информации в экономических системах. М., 2007. С. 12.

2Илышев А.В. Японская государственная служба. М., 2010. С. 93.

3Зайцев В.К. Система национальных счетов и государственного программирования в Японии. М., 1984. С. 78.

144

К сожалению, результаты внедрения электронного документооборота при взаимодействии органов государственной власти до сих пор не исследованы и не опубликованы, так же, как материалы по выработке стандартов обмена информацией для систем электронного документооборота.

Что в этой связи административное право может почерпнуть из предложенных конструкций права сетевого?

Представляется, что сетевое право будет развивать комплексные системы государственного управления с использованием новых технологий. Предметом сетевого права будет являться всесторонний охват всех сфер государственного управления. С помощью концепций и методик сетевого права будут разрабатываться механизмы отслеживания реализации административных решений, реализации нормативных правовых актов и обратной связи, вплоть до применения санкций для обеспечения эффективности управления в целом.

Главная особенность индустрии создания автоматизированных систем состоит в концентрации и проектировании спецификаций, при относительно невысокой сложности и трудоѐмкости последующих этапов. Фактически, на начальном этапе внедрения новых технологий в управленческий процесс необходимо понимание того, как будет действовать будущая система, каким образом она будет работать, чтобы удовлетворять предъявляемым к ней требованиям. Как будут сочетаться в новых технологиях основные функции государственного управления: планирование, организация, координация, контроль, анализ?

Государственное регулирование общественных отношений Российской Федерации осуществляется в двух взаимосвязанных формах – в форме законодательства и в форме программ.

Программы позволяют реализовывать все функции управления. Неоднократно специалисты отмечали, что особенности механизма управления в настоящее время определяются периодом развития рыночных отношений и, собственно, требуют использования методов и механизмов, характерных для рыночной системы, базирующейся на частной собственности.

Методологию внедрения сетевых технологий в процессы государственного управления можно вывести из методологии внедрения корпоративных систем управления. Корпоративные информационные системы управления сегодня – это мощнейший инструмент и жизненная необходимость для большинства организаций. Интегрированные системы, затрагивающие большую часть процессов предприятия, требуют значительных усилий, времени и инвестиций. Как правило, многие процессы автоматизируемого предприятия приходится менять, вводить новые процессы, существенно перестраивать работу. Большую работу всегда приходится проделывать и над системой, производить настройки, возможно, доработки. Нет двух одинаковых предприятий с полностью идентичными процессами, поэтому не бывает одинаковых корпоративных

145

систем. Система, работающая на конкретном предприятии, всегда в чѐм-то уникальна так же, как и процесс внедрения системы.

Государственное управление в чѐм-то схоже с управлением предприятием. Это заключение можно подтвердить, например, этимологией слова «корпорация». В США, например, государственные и муниципальные органы называются корпорациями. Корпорациями называются также частные юридические лица, основной целью которых является извлечение прибыли, а также иные юридические лица. Корпорации в США делятся на четыре большие группы: публичные, полупубличные, предпринимательские и непредпринимательские. Становится ясно, что американская корпорация означает достаточно широкое понятие, почти тождественное понятию юридического лица в гражданском праве стран континентальной Европы. В то же время получает распространение и так называемая договорная теория корпорации. Более того, в основе американского подхода к определению правовой природы устава корпорации лежит решение Верховного Суда США о том, что устав корпорации – это договор, а именно договор между штатом и корпорацией1.

Трудность в измерении и оценке результата своей деятельности в условиях многоплановости и комплексного воздействия на общество является одним из основных отличий государственной деятельности от деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в частном секторе, которые с помощью использования рыночных механизмов имеют возможность чѐтко оценить результаты своего труда.

Сетевое право даст административному праву технические возможности оценки результата соей деятельности, чего не смогли добиться традиционными административными способами.

Однако начинать разработку электронных систем государственного управления необходимо с этапа планирования.

Государственное управление, и частную коммерческую деятельность объединяет необходимость жѐсткого планирования. Планирование в коммерческой деятельности представляет собой управление портфелем корпоративных инвестиционных проектов. Каждый проект должен быть интегрирован в единую систему управления корпоративными проектами.

На этапе планирования проекта должны быть чѐтко распределены трудовые, материальные, финансовые ресурсы, производственное и иное оборудование, оптимизировано распределение ресурсов, а результаты сохранены в виде базового электронного плана-графика. О процедуре комплектования проектной документации любого проекта, в том числе, инвестиционного проекта, знает каждый экономист. Комплект проектной документации должен составлять четыре составляющих: финансовою модель проекта (несколько взаимосвязанных таблиц в форме MS Exсel), операционную модель проекта (совокупность взаимосвязанных работ – составляющих проекта, а также график распределения материальных и

1 Становление корпораций в России. http://www.rbp.ru/4/1/144/

146

финансовых ресурсов между работами), пояснительную записку, в которой даѐтся подробное обоснование финансовой и операционной моделей проекта), процедуры контроля за реализацией и процедуры оперативной корректировки финансовых и операционных моделей инвестиционного проекта1.

Применение методик управления коммерческими инвестиционными проектами с использованием компьютерных технологий должны стать естественной частью подготовки и целевых программ общенационального и территориального уровней. Компьютерные программы, которыми будут использованы при проектировании федеральных и других программ должны быть технически и методологически совместимы с дальнейшей сетевой реализацией программы и оценкой результатов еѐ внедрения, в том числе с отслеживанием эффективности использования получателями бюджетных средств бюджетных поступлений на реализацию программы.

В сегодняшней российской действительности попытки использования программных методов управления оказываются не вполне удачными. Объяснить сложившееся положение можно тем, что комплексные программы как инструмент государственного управления требуют определѐнной организационной структуры управления, отлаженного хозяйственного механизма, серьезных финансовых затрат и, самое главное, высокой профессиональной подготовкой лиц, занятых управлением, разработкой и реализацией программ.

Если снова обратиться к опыту Японии, то в Японии принята экзаменационная система поступления на госслужбу. Централизация найма госслужащих обеспечивается проведением общего государственного экзамена. Содержание экзаменационных требований является исключительно сложным и ориентировано на лучших выпускников центральных университетов. В 2007 году конкурс на государственном экзамене для поступления на карьерную госслужбу составил 25 человек на место. Те, кто его успешно сдал, получают право подать заявку для поступления на работу в то или иное государственное ведомство. Для поступления в отдельные министерства требуется сдать дополнительный экзамен2.

Таким образом, государственные служащие Японии – это элита, выбранная на основе универсальных критериев соревнования в ходе открытой экзаменационной конкуренции. Даже те, кто уже является государственным служащим и претендует на более высокие специализированные должности, то есть будущие управленцы и администраторы, также сдают тест и пишут полуторачасовое сочинение.

Как показывает статистика, конкурс на экзаменах в Токийскую мэрию, по всем параметрам весьма высок. Его амплитуда колеблется в зависимости от специальности, на которую претендует экзаменуемый. В

1Черемных О.С., Черемных С.В., Широкова О.В. Компьютерные технологии в инвестиционном проектировании. М., 2010. С. 8.

2Илышев А.В. Японская государственная служба. М., 2010. С. 54.

147

2006 году из 2445 абитуриентов, сдававших экзамен первой категории в Токийскую мэрию, был зачислен только 81 человек1.

В итоге, государственные и городские японские служащие как показывают специализированные исследования, показывают оперативность и быстроту принятия решений, открытость проводимых мероприятий и их ориентированность на конкретные проблемы, стоящие перед японским обществом, более широкое использование информационных технологий. В управленческой культуре преобладает рациональное, конструктивное начало, знания, научное проектирование и программирование, математическое и социальное моделирование, формирование долгосрочных процессов и программ. Государственные служащие Японии после поступления на государственную службу продолжают совершенствовать свои знания, каждый восьмой проходит ежегодно курсы повышения квалификации, организуются регулярные зарубежные стажировки. Работа в японских органах государственной власти стабильна, а еѐ кадровый состав более чем конкурентоспособен по отношению к кадровому составу ведущих японских компаний.

Таким образом, для наиболее эффективного применения и развития сетевого права в сфере государственного управления, внедрения электронного планирования в государственном управлении необходимо будет в первую очередь вкладывать средства в кадровый ресурс, чтобы полностью исключить тенденцию адаптации технологий к уже существующему уровню компетенции персонала, заменив еѐ другой, более эффективной тенденцией соответствия уровня компетентности государственных служащих по отношению к современным технологиям.

В государственном управлении такие специалисты нового поколения пошагово будут реализовывать федеральные целевые электронные программы и быстро и эффективно решать критичные вопросы любого инвестиционного проекта.

Далее, можно выделить следующие важнейшие аспекты элементов инвестиционного проектирования и эффективного исполнения управленческих решений.

В каждой проектной методологии при внедрении новой системы управления должны серьезно рассматриваться следующие вопросы:

– применяемые подходы к внедрению системы;

– предлагаемая функциональная архитектура системы;

– организационные рамки проекта;

– функциональные рамки проекта;

– стратегия реализации проекта;

– организация проекта;

– методология ведения проекта;

– укрупненный календарный план проекта;

– оценка рисков проекта;

– основные предположения и допущения;

1 Илышев А.В. Японская государственная служба. М., 2010. С. 60.

148