книги2 / 233
.pdfИзрегиональныхбюджетовосуществляетсяфинансированиефункционированиявысшегодолжностноголица,законодательного(представительного)ивысшегоисполнительногоорганагосударственнойвластисубъекта РоссийскойФедерации.
Ассигнованияизместногобюджетавыделяютсянафункционирование высшегодолжностноголица,представительныхоргановмуниципального образования,местнойадминистрации.
Режим бюджетного финансирования распространяется также на правоохранительныеорганы,органыбезопасности,органыпрокуратурыисудебнуюсистемуРоссийскойФедерации.
Таким образом, к субъектам, получающим бюджетные ассигнования, относятся:
–органыгосударственнойвластииорганыместногосамоуправления;
–государственные и муниципальные учреждения– некоммерческие организации, создаваемые публичными образованиями: Российской Федерацией, субъектом РФ (государственные учреждения), муниципальным образованием (муниципальные учреждения) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. На имущество государственных и муниципальных учреждений их учредители (соответствующиепубличныеобразования)имеютвещныеправа.
Статьей69.1 БКРФкбюджетным ассигнованиямнаоказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) отнесены ассигнования:
–на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнениюработ)физическими(или)юридическимлицам;
–на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения
имигосударственного(муниципального)задания.
Всоответствии со ст. 6 БК РФ государственные (муниципальные) услуги (работы)– это услуги (работы),оказываемые (выполняемые) органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственнымиимуниципальнымиучреждениями.
Вслучаях,установленныхзаконодательствомРФ,государственные(муниципальные) услуги (работы) могут оказывать (выполнять) иные юридическиелица.
11
Бюджетныеассигнованиявыделяются:
1)органам государственной власти и органам местного самоуправления, казенным учреждениям– в виде бюджетных ассигнований, наосновесметногофинансирования;
2)бюджетным и автономным учреждениям– в виде бюджетных субсидийизсоответствующегобюджетабюджетнойсистемыРФ,наосновегосударственногозадания.
Бюджетныеассигнованиянаоказаниегосударственных(муниципальных) услуг предусматриваются на исполнение расходных обязательств, возникающихврезультате:заключениямеждуорганамигосударственной власти(органамиместногосамоуправления)иказеннымиучреждениями договоров гражданско-правового характера (трудовых соглашений,государственных (муниципальных) контрактов); установления иных условий предоставления бюджетных средств на возмездной основе при осуществлениивозложенныхнанихфункций.
Посколькудействующимзаконодательством(законами,положениями об органах исполнительной власти и т. д.) не определен объем расходов навыполнениеэтихфункций,предельныеобъемы(лимиты)дляпринятия иисполнениясоответствующихрасходныхобязательствустанавливаются законом (решением) о бюджете на финансовый год и плановый период.
12
1.2.Особенностифинансовогообеспечения деятельностибюджетныхиавтономныхучреждений
Предоставление услуг бюджетными и автономными учреждениями,подведомственнымиРоссийскойФедерации,субъектамРФимуниципальным образованиям, осуществляется на основании государственного (муниципального) задания, формируемого для каждого учреждения на оказание соответствующихуслуг.Нафинансовоеобеспечениевыполнениязадания предоставляютсясубсидииизсоответствующегобюджета.
Для казенных учреждений формирование задания не является обязательным,оносоставляетсявслучае,еслипринятосоответствующеерешение органа власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.Финансовое обеспечение деятельности(выполнениязаданиявслучае,еслизаданиесформировано)казенного учреждения осуществляется на основании бюджетной сметы (ст. 69.2,161 БКРФ).
Задание – ключевой управленческий и мотивирующий инструмент органа государственной власти субъекта РФ,органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и основа для финансового обеспечения деятельности учреждений. Объем задания становится переменной величиной и зависит не от исторически сложившихсяобъемовсметногофинансирования,аотпланируемыхрезультатов деятельности учреждений,качества оказываемых ими услуг (выполнения работ)ииныхфакторовпорешениюучредителя.
Формированиеидоведениезадания,атакжесоответствующеефинансовоеобеспечениееговыполнениявформесубсидииявляютсяважнейшей задачейучредителейвотношенииподведомственныхучреждений.
Посколькуразмерсубсидиинепосредственносвязансобъемомоказываемыхуслуг,бюджетноеиавтономноеучреждениезаинтересовановувеличении этого объема, а также спроса на услуги за счет повышения их качества.Всвязистем,чтосубсидияпредоставляетсябюджетномуиавтономномуучреждениюнафинансовоеобеспечениевыполнениязадания, сформированного на основании натуральных показателей,у учредителя должныпоявлятьсяновыеинструментыинаправленияконтроля,ориентированные на результат деятельности подведомственных учреждений.
Государственное (муниципальное) задание представляет собой документ,в котором устанавливаются требования к составу,качеству,объему,
13
содержанию,условиям,порядкуирезультатамоказаниягосударственных илимуниципальныхуслуг(выполненияработ).
Государственное(муниципальное)заданиеформируетсявсоответствии:
1)сосновнымивидамидеятельности,предусмотреннымиучредительными документами государственного (муниципального) учреждения;
2)с учетом предложений государственного (муниципального) учреждения,касающихсяпотребностивсоответствующихуслугахиработах,оцениваемыхнаосновании:
–прогнозируемойдинамикиколичествапотребителейуслугиработ;
–уровня удовлетворенности существующими объемом и качеством услугирезультатовработивозможностейгосударственного(муниципального) учреждения по оказанию услуг и выполнению работ;
–показателей выполнения государственным (муниципальным) учреждением государственного (муниципального) задания в отчетном финансовомгоду.
Государственное (муниципальное) задание содержит показатели, характеризующие:
–качествои(или)объем(содержание)государственнойуслуги(работы);
–определениекатегорийфизическихи(или)юридическихлиц,являющихсяпотребителямисоответствующихуслуг;
–предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательствомпредусмотреноихоказаниенаплатнойоснове,либопорядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательствомРФ,субъектаРФ;
–порядокконтролянадисполнениемгосударственногозаданияитребованиякотчетностиовыполнениигосударственногозадания.
Нормативныйподходприфинансированиидеятельностиучреждений повыполнениюзадания– ключевойэлементначатойв2010годуреформы бюджетнойсети.Подходэтотдолженбылзаменитьметодрасчета«отобратного», когда размер субсидии на выполнение задания и сами нормативные затраты на услуги определялись исходя из сложившегося уровня расходов учреждений и планируемого объема бюджетных ассигнований.
Исходя из объемов (содержания) задания определяется размер финансированияучреждения.
Послеутверждениязаданиямеждуучредителемиучреждениемзаключаетсясоглашениеопредоставлениисубсидии.
14
Неотъемлемойчастьюсоглашенияявляетсяграфикперечислениясубсидий, в соответствии с которым перечисляются средства из бюджета.
Бюджетное и автономное учреждение,помимо субсидии на выполнениегосударственногоилимуниципальногозадания,втомчислеврамках государственного(муниципального)социальногозаказанаоказаниегосударственных (муниципальных) услуг в социальной сфере,может получать другиесубсидииизбюджета.
Кроме этого,учреждения могут осуществлять приносящую доход деятельность,доходыоткоторойпоступаютвсамостоятельноераспоряжение учреждения.
15
1.3.Законогосударственном(муниципальном)заказе
С01.01.2021 г. идет эксперимент по привлечению негосударственных некоммерческих организаций к оказанию услуг в социальной сфере.Традиционноэтиуслугипредоставляютсягосударственнымиимуниципальнымиучреждениями.Приэтомбудетприменятьсяновыймеханизмраспределениябюджетныхсредств,выделяемыхнавыполнениегосударственных (муниципальных)услуг,– социальныйзаказ[17].
Принят закон (Федеральный закон от 13.07.2020 № 189-ФЗ) о государственном(муниципальном)социальномзаказе,которыйрегулируетотношения в области соцзаказов на оказание государственных (муниципальных) услуг. Он касается только услуг, которые организации социальной сферыоказываютфизлицамзасчетсубсидий.
Егоположениянужноприменятьприформированиисоцзаказана2021– 2024гг.последующимнаправлениям:
–социальноеобслуживание(заисключениемуслуг,которыеоказываютсявстационарнойформе);
–санаторно-курортное лечение (кроме услуг в рамках государственнойсоцпомощи);
–оказаниепаллиативноймедпомощи;
–создание благоприятных условий для развития туристской индустрииврегионах;
–спортивнаяподготовка;
–содействиезанятостинаселения.
Основнаяцельпринятиязакона– расширениевозможностейпотребителейсоциальныхуслугиповышениеихкачества.
Если ранее услуги, предоставляемые потребителю за счет бюджетных средств,оказыватьмоглитолькобюджетныеучреждения,тонововведение допускаетнарынокгосуслугидругихисполнителей.
Согласно закону о соцзаказе,госуслуги в социальной сфере будут предоставлятьсяпотребителюзасчетбюджетныхсредствконкурентныминеконкурентнымспособом.Неконкурентныйспособ– это«старый,добрый» государственный заказ. А вот конкурентные нововведения– это два варианта отбора исполнителей услуг: конкурс на заключение соглашения обоказаниигосударственных(муниципальных)услугвсоциальнойсфере исоциальныйсертификат.
Все государственные и муниципальные услуги в социальной сфере, оказываемые в рамках государственного или муниципального соцзаказа,
16
освобождены от НДС согласно поправкам,внесенным в ст. 149НК РФ Федеральным законом от 13.07.2020 № 191-ФЗ. Это позволит создать равные условия налогообложения при оказании таких услуг для госучреждений инегосударственныхсоциальноориентированныхорганизаций.
Конкурс– это отбор поставщиков социальных услуг из числа любых юридическихлиц,атакже,еслииноенеустановленофедеральнымизаконами,индивидуальныхпредпринимателей,физическихлиц.
Согласно ч. 3 ст. 9 закона о соцзаказе, все участники отбора исполнителей услуг должны соответствовать перечню требований, указанному в данной части (например, отсутствие недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам, конфликта интересов с организаторами). Участники подтверждают соответствие установленнымтребованиямгарантийнымписьмом,какпредусмотреновп.3Правил проведения конкурса.Могут быть истребованы и другие документы,подтверждающиесоответствиеучастникатребованиям,установленнымвобъявленииопроведенииконкурса,согласноПравилампроведенияконкурса.
Социальныйсертификат– этоименнойдокумент,удостоверяющийправопотребителяуслуглибоегозаконногопредставителявыбратьисполнителядляполучениягосударственной(муниципальной)услугивсоциальной сфере.Важноотметить:нетолькоизчислагосударственныхорганизаций (ч.7ст.2Законаосоцзаказе).
Сертификат регулирует количество и объем предоставляемых услуг, условия их предоставления, а также (в установленных нормативно- правовыми актами случаях) определенное качество предоставляемой услуги. Сертификат гарантирует получение из соответствующего бюджета бюджетнойсистемыРФсредствнафинансовоеобеспечение(возмещение) затрат,связанныхсоказаниемконкретнойуслуги.
То есть социальный сертификат удостоверяет право гражданина получитьсоциальныеуслугивопределенномобъемеинаопределенныхусловияхиправоисполнителяполучитьплатуввидебюджетныхсредствзаоказаниеэтихуслуг.
Общие требования к форме и содержанию социального сертификата наполучениегосударственной(муниципальной)услугивсоциальнойсфере утвержденыПостановлениемПравительстваРФот24.11.2020№ 1915.
Учреждение, выполняющее госзадание, может участвовать в конкурентном отборе. Частью 3 ст. 9 закона о соцзаказе установлен ряд требований к участникам отбора исполнителей социальных услуг. Любое юридическое лицо, соответствующее данным требованиям, может участвовать в отборе.
17
Всвою очередь,ч. 7 ст. 9 и ч. 1 ст. 18 закона о соцзаказе устанавливают, что,еслигосударственное(муниципальное)учреждениевойдет вчислоисполнителейсоцуслугпорезультатамотбора,такомуучреждениюутверждаетсягосударственное(муниципальное)заданиеисучреждениемзаключается соглашение о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполненияэтогозадания.Тоестьэтотдополнительныйобъемуслугвой детвгосударственное(муниципальное)задание.
Согласно ч. 1 ст. 1, ст. 28 Закона о соцзаказе сертификат можно будет использоватьвследующихотраслях:
– образование;
– здравоохранение(кромеуслугОМС);
– социальнаязащита;
– социальноеобслуживание(толькоуслуги,оказываемыевнестационарнойформе);
– занятостьнаселения;
– физкультураиспорт;
– туризм;
– государственноеуправление.
Закон о соцзаказе вступает в силу в отдельных субъектах РФ,перечень которых утверждается Правительством РФ (ч. 1 ст. 28 закона о соцзаказе). Согласно такому перечню,утвержденному 07.10.2020 г.,пока определено 16пилотныхрегионов,гдебудутреализовыватьсяновыеформатыорганизации услуг в социальной сфере. Это Алтайский, Красноярский, Ставропольскийкрая,Белгородская,Воронежская,Калининградская,Московская, Новгородская,Новосибирская,Оренбургская,Самарская,Тюменская,Челябинская, Ярославская области,Санкт-Петербург и Ханты-Мансийский автономныйокруг– Югра.Вданныхрегионахнарядусгосзаданиеммогут использоватьсяальтернативныеспособыорганизациипредоставлениясоциальныхуслуг– сертификатыиконкурсы,чтопозволитпривлечьвкачествеисполнителейгосуслугнекоммерческиеорганизации.
Предполагается,чтопослеапробациимеханизмасоцзаказавуказанных регионах опыт его применения будет использован во всех субъектах РФ.
Вноябре2020г.ПравительствомРФбылутвержденПорядокформированияфедеральныхсоцзаказов(аналогичныедокументыдолжныпоявиться на уровне субъектов РФ и муниципалитетов).Как следует из п. 12,13 указанного Порядка, уполномоченный орган выбирает способ определения исполнителейуслуг,учитываядвафактора:
1)доступностьгосуслугвсоциальнойсфере,оказываемыхгосударственными учреждениями, для потребителей услуг (низкая или высокая);
18
2)количество негосударственных исполнителей тех же услуг (значительноеилинезначительное).
Еслидоступностьнизкая,аколичествонезначительное,уполномоченныйорганформируетгосзаданиедляисполнениясоциальногозаказа.
Если количество значительное, уполномоченный орган осуществляет конкурентный отбор исполнителей услуг вне зависимости от значения показателя«доступность».
Еслидоступностьвысокая,аколичествонезначительноеивотношении госуслуг проводится независимая оценка качества условий их оказания, уполномоченный орган поступает следующим образом. На основании определенных по результатам такой оценки показателей удовлетворенностиусловиямиоказанияуслуг(запоследниетригода)онпринимаетодно изследующихрешенийоспособеисполнениясоцзаказа:
–если показатели удовлетворенности составляют от 0 до 51% (включительно), проводится отбор исполнителей услуг либо этот отбор обеспечиваетсявладельцамсертификата;
–если указанные показатели– от 51 до 100%,то формируется госзаданиеподведомственнымучреждениям.
Вслучаекогдадоступностьвысокая,аколичествонезначительноеивот- |
|||
ношенииуслугнезависимаяоценканепроводится,уполномоченныйорган |
|||
формируетгосзадание. |
|
Таблица 1 |
|
|
|
|
|
Показатели удовлетворенности условиями оказания услуг |
|||
Доступность |
Высокая |
|
Низкая |
Количество |
|
||
|
|
|
|
Значительное |
Конкурентныеспособы(конкурс,социальныйсертификат) |
||
Незначительное |
Показательудовлетворенностинаосновенезависи- |
Госзадание |
|
|
мойоценкикачества |
|
|
|
От0до51% |
От51до100% |
|
|
Конкурентныеспособы(конкурс, |
Госзадание |
|
|
социальныйсертификат) |
|
|
|
Еслинезависимаяоценкакачестванепроводится |
|
|
|
Госзадание |
|
|
Социальныйзаказможетбытьфедеральным,региональнымимуниципальным.ПорядокегоформированияутверждаетсоответственнолибоПравительствоРФ,либовысшийисполнительныйоргангосударственнойвласти субъектаРФ,либоместнаяадминистрация(ч.2–4ст.6Законаосоцзаказе).
В каждом регионе и муниципалитете в целях нормативно-правового обеспечения должны быть разработаны порядки формирования государ-
19
ственныхсоциальныхзаказовнаоказаниесоцуслуг,проведенияконкурса и заключения соглашения по его результатам, формирования и выдачи социального сертификата, а также определены формы и сроки составленияотчетаобисполнениигосударственныхсоциальныхзаказов.Вначале порядкиформированиясоцзаказовипроч.появятсявпилотныхобластях, в которых действует закон о соцзаказе, затем на основании их опыта все региональныеимуниципальныеорганывластиразработаютсоответствующиедокументы.
Дляпилотныхрегионоввоктябре2020г.ПостановлениемПравительстваРФот13.10.2020№ 1678былиутвержденыобщиетребованиякпринятию решений органами государственной власти субъектов РФ (органами местногосамоуправления)оборганизацииоказаниягосударственных(муниципальных) услуг в социальной сфере.Органы госвласти должны принятьтакиерешениявтечениемесяцасзаключениясоглашенияосотрудничестве в сфере апробации механизмов организации оказания соцуслуг междурегионом(муниципалитетом)иМинфином.Соглашениесодержит перечень услуг,рекомендуемые образцы плана апробации и показателей эффективности организации оказания услуг, условия методологической поддержкиапробацииМинфином.Перечень,планизначенияпоказателей вносятсяврешение.
Например,согласнопроектупостановленияправительстваНовосибирскойобласти«ОборганизацииоказаниягосударственныхуслугвсоциальнойсференатерриторииНовосибирскойобласти»,размещенномунасайте министерства труда и социального развития Новосибирской области 24.11.2020г.,апробацияпредусмотренныхст.9законаосоцзаказеспособов отбораисполнителейсоциальныхуслугпланируетсявследующихсферах:
–оказание социальных услуг, предоставляемых в полустационарной форме гражданам при отсутствии определенного места жительства
изанятий;
–организациясопровожденияприсодействиизанятостиинвалидов. Объем финансового обеспечения государственного или муниципаль-
ного соцзаказа, выполняемого конкурентными способами, определяется впорядке,аналогичномпорядку,установленномудляопределенияобъема субсидирования государственного (муниципального) задания. Основой расчета финансирования служат утвержденные нормативные затраты на оказание государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере.Тоестьрасценкиконкурентныхуслугнемогутбытьниженормативных затратнаоказаниетакойуслугивсоответствиисгосударственным(муниципальным)заданием(ч.9ст.7законаосоцзаказе).
20