Проблемы реформирования местного самоуправления в России

вплоть до его отделения в самостоятельную провинцию. Среди предложений также озвучивалась идея о создании городских муниципалитетов с особым автономным статусом на основе принятия специальных документов, хартий (Charter Cities)1. Таким образом, принятие хартии считалось инструментом получения большей автономии муниципалитета от власти провинции.

В этих условиях провинция была вынуждена пойти на определенные уступки. В 2004 году была создана двухсторонняя комиссия по разработке нового базового закона о статусе Торонто, который бы заменил собой технический акт о создании муниципалитета и установлении его границ (City of Toronto Act, 19972) и вывел статус города из-под положений Муниципально-

го акта Онтарио (Ontario Municipal Act3, 2001), распространяв-

шего свое действие на все муниципалитеты.

Новый закон (City of Toronto Act, 2006) был принят 12 июня

2006 года. Он предусматривал существенное расширение полномочий муниципалитета Торонто, установление правила о возможности оказания муниципальными органами и учреждениями населению любых дополнительных услуг, которые органы сочтут необходимыми. Вдобавок к этому город получил право на дополнительные отчисления от налогов в свой бюджет. Соответствующие поправки вбазовый закон о местном самоуправлении– Муниципальный акт Онтарио– вступиливсилувянваре2007 года.

Тем не менее оценка роли данного акта в достижении изначально заявленной цели – максимальной автономизации статуса крупнейшего мегаполиса Канады – остается смешанной. Так, например, по мнению Луиса Сильва, «трансформация Торонто в «город с хартией» никаким образом не влияет на изме-

1См. Keil R.and Young D. A Charter for the People? A Research Note on the Debate About Municipal Autonomy in Toronto // Urban Affairs Review. 2003. Vol. 39. № 1. P. 93.

2SO 1997, Chapter 2. URL: http://www.canlii.org/en/on/laws/stat/so-1997-c- 2/latest/so-1997-c-2.html

3Municipal Act 2001//SO 2001, Chapter 25. URL: http://www.e-laws.gov. on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_01m25_e.htm#BK6

281

нение его правового статуса. Город продолжает оставаться публичной корпорацией, созданной в соответствии с провинциальным статутом… В любое время статус города может быть вновь изменен, а широкие полномочия органов его власти могут быть урезаны провинциальным парламентом»1.

Кроме того, критики подхода к специализированному регулированию статуса крупных городов указывают на то, что в отличие от города Торонто никаких дополнительных фискальных инструментов иные муниципальные образования не получили2. Поэтому проблема бюджетного дефицита, которая стала предпосылкой «автономизации» Торонто, в отношении других муниципалитетов решена не была.

Вотношении базового законодательства о местном самоуправлении в провинциях и территориях Канады следует отметить начавшуюся в 1990-х годах устойчивую тенденцию его обновления. Можно предположить, что данный процесс был вызван как усиливающимися требованиями о повышении автономии муниципалитетов со стороны органов местного самоуправления, особенно в набирающих экономическое и финансовое влияние урбанизированных районах Канады, так и позицией судебных органов, особенно Верховного суда Канады, своими решениями поддерживающих наметившийся процесс.

Вэтих условиях провинции и территории «вынуждены» принимать новые правила игры и подстраивать базовое законодательство под новые реалии и требования времени.

Основные изменения в правовом регулировании местного самоуправления базовым законодательством заключаются в наделении органов местного самоуправления большим объемом полномочий, а также в законах ряда провинций наделение их статусом «natural person».

1Silva L. The province giveth, the province taketh away // The Toronto Star. 2005. December 28. A25.

2Tindal R., Tindal S.N. Op. cit. P. 186.

282

В прямом переводе с английского языка термин «natural person» означает «физическое лицо». Однако в данном случае такой переводбудетнекорректным, посколькувангло-саксонскойсистеме права подход к соотношению понятий «юридическое» и «физическое лицо» отличается от классического романо-германского. Понятие natural person обозначает лицо, имеющее полную правосубъектность и, соответственно, обладающее правом действовать по собственному усмотрению, пользоваться всеми правами и выполнять юридические обязанности. При этом к natural person можно отнести и юридические лица, обладающие правосубъектностью, отчасти совпадающейсправосубъектностьюфизическоголица1.

Ранее действовавшая доктрина позволяла органам местного самоуправления совершать лишь те юридически значимые действия, которые были прямо разрешены законодательно, т.е. определялось, какие конкретные полномочия в отношении каждого решаемого вопроса местного значения имеются у органов местного самоуправления. Статус natural person позволяет органам местного самоуправления получить возможность осуществлять юридически значимую деятельность без ограничений. В рамках данного статуса органы местного самоуправления могут приобретать собственность, вступать в договорные обязательства, нанимать сотрудников, а также совершать иные действия в рамках своей компетенции2.

Следует подчеркнуть, что новый статус не расширяет компетенцию органов местного самоуправления в отношении вопросов местного значения, но предоставляет большую свободу в реализации соответствующих полномочий. При этом попрежнему лимитированными остаются полномочия, не связан-

1См. Грешников И.П. Понятие субъекта частного права: британский подход // Правоведение. 2006. № 3. С. 63-76; О.А.Ястребов. Концептуальные подходы к пониманию юридического лица в правовой науке. URL: http:// justicemaker.ru/view-article.php?id=4&art=969>

2Natural person powers: Fact Sheet 1. April 2008/Saskatchewan Ministry of Municipal Affairs.URL: http://www.municipal.gov.sk.ca/publications/Natural-Person- Powers

283

ные с гражданской правосубъектностью (например, правовое регулирование, взимание налогов и сборов и т.д.)

Другими заметными изменениями в базовом муниципальном законодательстве провинций и территорий стали расширение перечня вопросов местного значения, а также появление норм о проведении консультаций органов государственной власти провинций и территорий с органами местного самоуправления, норм об обязательности получения согласия муниципалитетов при осуществлений ряда процедур (в частности, территориальных преобразований), норм о соотношении доходной базы муниципалитетов с их обязательствами1.

Первые изменения в подходе к определению функциональных основ местного самоуправления произошли в законодательстве провинции Альберта, где значительной трансформации подвергся базовый закон – Акт о местном самоуправлении

(Alberta Municipal Government Act2). Акт предоставил муници-

палитетам статус natural person и расширил перечень вопросов местного значения. Вместе с тем реализация органами местного самоуправления многих полномочий по-прежнему требует согласования с профильными министерствами провинции.

Примеру провинции Альберта последовали провинции Онтарио (2001 год), Саскачеван (2002 год) и Британская Колумбия (2003 год). Вместе с тем такие провинции, как Манитоба, Новая Шотландия, Ньюфаундленд и Лабрадор, не предоставили своим муниципалитетам статус natural person, хотя в целом их правовой статус был изменен в сторону увеличения прав и расширения регулятивных и правоприменительных возможностей3.

Динамику базового законодательства о местном самоуправлении в Канаде можно проследить на ряде конкретных примеров.

1Tindal R., Tindal S.N. Op.cit.P.179.

2Municipal Government Act (Alberta)//Revised Statutes of Alberta 2000, Chapter M-26. URL: http://www.qp.alberta.ca/documents/Acts/m26.pdf

3Tindal R., Tindal S.N. Op.cit. P.180-185.

284

Одним из наиболее крупных базовых актов, посвященных местному самоуправлению, является Муниципальный акт Онтарио (Municipal Act)1, принятый в 2001 году. Принятие данного закона было обусловлено вышеуказанными процессами повышения роли муниципалитетов в сфере публичного управления. Акт также был призван консолидировать ряд отдельных документов, принимавшихся в дополнение к его предшественнику – муниципальному акту 1990 года. Принципиально новые положения акта включают в себя определение целей местного самоуправления, установление механизма проведения консультаций между муниципалитетами и провинцией, внедрение принципа natural person в отношении статуса муниципалитетов, а также более четкое разделение вопросов местного значения между муниципалитетами разных уровней (с установлением широких полномочий для их реализации)2.

Муниципальный акт 2001 года дает более четкую характеристику системы муниципальных образований, указывая на наличие муниципалитетов нижнего уровня (lower-tier), верхнего уровня (upper-tier) и одноуровневых муниципальных образований (single-tier). Данная система схожа с системой, предусмотренной в России ФЗ № 131, где городские и сельские поселения объединяются в районы, в то время как крупные поселения – городские округа в состав районов не входят. В Онтарио муниципалитеты нижнего уровня – деревни (villages), города (towns and cities) и сельские округа (rural districts) входят в состав графств (counties). Исключение составляют крупные городские поселения (cities), имеющие автономный статус.

В изначальной редакции Акта 2001 года муниципалитеты признавались уровнем публичной власти, создаваемым со следующими целями (ст. 2):

1Municipal Act 2001//SO 2001, Chapter 25. URL: http://www.e-laws.gov. on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_01m25_e.htm#BK6

2Mascarin J., Williams C.J. Ontario Municipal Act and Commentary. Markham, 2012. P. 15.

285

а) предоставление услуг, которые муниципалитет посчитает необходимыми;

б) управление и сохранение материального фонда местного сообщества;

в) поддержка и развитие экономического, социального и экологического благополучия;

г) обеспечение реализации и участие в провинциальных программах и инициативах.

Однако в 2006 году в Акт были внесены изменения, согласно которым цели муниципального управления были заменены на более общую формулировку: «осуществление управления в отношении вопросов, находящихся в их ведении»1. По мнению законодателей, такая формулировка отражает большую свободу муниципалитетов и расширяет трактовку их функций при рассмотрении спорных вопросов о компетенции судами2. Вместе с тем нельзя не отметить, что избранный путь ведет к фактическому «размыванию» понятия местного самоуправления и пределов его осуществления.

Муниципальный акт 2001 года фактически завершил переход от жесткого списочного закрепления вопросов местного значения и соответствующих полномочий («разрешено то, что предусмотрено законом») к обратному принципу («разрешено все, что прямо не запрещено»).

Согласно ст. 8 Муниципального акта полномочия органов местного самоуправления муниципалитета должны толковаться широко с целью предоставления условий для решения местных задач и улучшения возможностей муниципалитета реагировать на возникающие проблемы.

Наличие данных положений не означает полного устранения законодателя от определения сферы юрисдикции муниципалитетов, но подчеркивает отказ от узкого толкования содержания данной сферы. В провинции Онтарио такое изменение

1Municipal Statute Law Amendment Act, 2006//SO 2006. C.32. Sched.A

2Mascarin J., Williams C.J. Op.cit.P.15.

286

в подходе к законодательному регулированию обусловлено как общей динамикой развития местного самоуправления, так и конкретными решениями судов, обозначивших эту динамику1.

Что касается непосредственно списка вопросов местного значения, то он устанавливается раздельно для одноуровневых и двухуровневых муниципальных образований (ст. 11). Формулировка вопросов отражает их широту (от относительно-опреде- ленных: «дороги», «транспортные системы», «культура, парки, развлечения», «защита населения и частной собственности», до неопределенных: «услуги, необходимые или желательные для предоставления населению»).

Примечательно, что разделение вопросов местного значения между муниципалитетами нижнего и верхнего уровня не является единообразным, в тексте Акта присутствует специальная таблица, в которой такое разделение закрепляется в отношении каждого графства и составляющих его муниципальных образований.

Особенностью перечня вопросов местного значения в провинции Онтарио также является закрепление за муниципалитетами ряда социальных функций и функций в сфере здравоохранения («здоровье, безопасность и благополучие человека», «экономическое, социальное, экологическое благополучие муниципального образования»). В остальных провинциях и территориях Канады данныевопросырешаются напровинциальномуровне.

Отличительной особенностью нового Акта стало также внедрение обязательных консультаций органов государственной власти провинции с муниципалитетами по решению всех вопросов, затрагивающих их интересы. Данные положения были, по всей видимости, заимствованы из законодательства таких про-

1 Так, например, в решении по делу Croplife Canada v. City of Toronto суд определил, что в отсутствие прямых указаний на обратное, полномочия органов местного самоуправления в области регулирования общественных отношений должны трактоватьсянаиболее широко, с учетом контекста исодержания решения муниципальных задач. См. 75 OR (3d) 357; 254 DLR (4th) 40; 198 OAC 35. URL: http://www.canlii.org/en/on/onca/doc/2005/2005canlii15709/2005canlii15709.html

287

винций, как Британская Колумбия и Новая Шотландия, где соответствующие консультации предусматриваются в случае внесения изменений в законодательство о местном самоуправлении1.

Еще одним ярким примером базового закона о местном самоуправлении «нового поколения» является Хартия общин Британской Колумбии (BC Community Charter)2. Хартия общин, принятая в 2004 году, заменила собой действовавший в период с 1997 по 2004 год Акт о местном самоуправлении (BC Local Government Act)3. Последний продолжает действовать, хотя многие из его положений утратили силу.

Хартия общин не дает определения местного самоуправления, однако в ст. 6 документа содержится определение «муниципального образования». Согласно Хартии под муниципальным образованием понимается «объединение4 граждан на территории». Определение представляется весьма пространным, поскольку не содержит цели создания и функционирования данной территории в ее особом статусе. Впрочем, ст. 8 Хартии содержит подробную информацию о вопросах местного значения, которые решаются в пределах муниципального образования. Помимо списочно определяемых вопросов в ч. 2 рассматриваемой статьи устанавливается общее правило: «Муниципалитет может оказывать любые услуги, которые его совет сочтет необходимыми». Кажущаяся свобода органов местного самоуправления подкрепляется наделением муниципалитетов стату-

сом natural person (ч. 1 ст. 8 Хартии).

Следует, однако, отметить, что эта свобода в действительности является только кажущейся. Реализация органами местного самоуправления своих полномочий находится под присталь-

1Mascarin J., Williams C.J. Op.cit. P.16.

2URL: http://www.bclaws.ca/EPLibraries/bclaws_new/document/LOC/free- side/--%20C%20--/Community%20Charter%20SBC%202003%20c.%2026/00_Act/ 03026_00.htm

3URL: http://www.bclaws.ca/EPLibraries/bclaws_new/document/ID/freeside/ 96323_00

4В оригинале «corporation» («корпорация»)

288

ным контролем должностных лиц профильных министерств провинции. Согласно ч. 4 ст. 9 Хартии ответственный министр обладает правом определять конкретные полномочия органов местного самоуправления в части решения закрепляемых за ними вопросов местного значения, а также прямо запрещать осуществление каких-либо отдельных полномочий. Правомочия министра реализуются через нормативно-правовое регулирование либо в порядке заключения договоров с муниципалитетами.

На первый взгляд подобная практика может показаться излишне жесткой, сильно сужающей муниципальную автономию. Вместе с тем четкое разграничение властных полномочий между региональным и муниципальным уровнем власти, особенно в вопросах «пересекающейся» компетенции, позволяет обеспечить четкое понимание пределов ответственности того или иного властного уровня за реализацию требующих решения задач.

Помимо вопросов компетенции органов местного самоуправления Хартия общин также регулирует территориальные и организационные основы местного самоуправления.

Подводя итог анализу базового законодательства о местном самоуправлении в Канаде, следует сделать вывод о достаточной его развитости и объемном круге вопросов, регулируемых в соответствующих нормативно-правовых актах провинций страны. Причем общей тенденцией с начала 2000-х годов в провинциях Канады было обновление законодательной базы, более тщательное регулирование различных вопросов «технического» характера, касающихся организационных, функциональных и иных основ местного самоуправления. Базовое законодательство – хорошо это или плохо – перестает быть рамочным, усложняется и расширяется.

При этом, в отличие от Российской Федерации, где основной задачей законодательной реформы местного самоуправления 2003 года следует считать приведение системы местного самоуправления к определенному единообразию его организации и осуществления на всей территории страны, обновление

289

соответствующего законодательства в Канаде обусловлено расширением автономии местного самоуправления, формированием более гибкого подхода к определению статуса муниципальных образований и целей их создания, наделение муниципальных органов большим объемом полномочий по решению вопросов местного значения.

Характерной чертой базового законодательства о местном самоуправлении в Канаде является присутствие в его составе актов, индивидуально регулирующих правовой статус ряда муниципалитетов, как правило, крупных агломераций.

При этом канадский опыт показывает, что индивидуализация муниципально-правового статуса отдельной территории ведет к излишней дифференциации правового положения муниципалитетов, нарушению единства подходов к реализации местного самоуправления как института территориальной демократии на территории государства. В связи с этим российскому законодателю не рекомендуется следовать по пути законодательной индивидуализации статуса отдельных муниципальных образований.

Следует также еще раз подчеркнуть, что централизация нормативно-правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне в России, произошедшая с принятием ФЗ № 131, оценивается неоднозначно. Опыт Канады показывает, что комплексное регулирование местного самоуправления на региональном уровне позволяет более полно учесть географические, экономические, социальные и иные факторы, влияющие на функционирование института местного самоуправления в различных территориях страны. Это, однако, не означает допустимости диктата регионального уровня государственной власти, должен соблюдаться баланс и обеспечиваться реальная автономия м естного самоуправления.

290