Экзамен зачет учебный год 2023 / Strashun_B_A_Konstitutsionnoe_gosudarstvennoe_pravo_zarubezhnykh_stran_Toma_1-2

органов выполняют также их функции. Территориальные избирательные органы, образуемые при всеобщих выборах в низовых политико-административных территориальных единицах, разделенных на избирательные участки, координируют работу участковых избирательных органов и иногда также действуют в качестве таковых в одном из избирательных участков на своей территории (например, в Австрии).

Как правило, руководство или весь состав избирательных органов замещается по должности определенными должностными лицами государственного аппарата. Например, в Бельгии председателем низовой территориальной избирательной комиссии на парламентских выборах является по должности председатель суда первой инстанции или мировой судья. В Германии избирательные органы каждого уровня включают соответствующего руководителя выборов (это обычно чиновник министерства внутренних дел*) и избирательную комиссию, действующую под его руководством и нередко им назначаемую из числа избирателей, для которых такое назначение в принципе обязательно, несмотря на безвозмездный характер работы. В Мексике Федеральная избирательная комиссия возглавляется государственным секретарем (т.е. министром) по внутренним делам и включает по одному депутату и сенатору, назначенному соответствующими палатами парламента или его Постоянной комиссией, по одному уполномоченному от каждой национальной политической партии (если партия зарегистрирована условно, то уполномоченный имеет совещательный голос) и назначенного комиссией государственного нотариуса, являющегося секретарем комиссии. Каждый представитель парламента и политической партии имеет заместителя. Эта комиссия назначает в избирательную комиссию для каждого штата четырех уполномоченных (один из них – председатель комиссии) и секретаря (один из местных нотариусов); в комиссию входят также уполномоченные от национальных политических партий и заместители всех уполномоченных. Сходным образом Федеральная избирательная комиссия участвует в формировании окружных избирательных комитетов. Участковые избирательные комиссии назначаются окружными избирательными комитетами из граждан, проживающих в соответствующей избирательной секции, политически дееспособных, пользующихся репутацией честных людей, ведущих достойный образ жизни и имеющих необходимые знания.

* Следует иметь в виду, что функции министерств внутренних дел в демократических зарубежных странах обычно во многом иные, чем у нас.

Во многих странах руководители избирательных органов обладают важными единоличными властными полномочиями в избирательном процессе. Например, в Великобритании председатель окружной избирательной комиссии (Returning Officer) должен извещать о выборах, регистрировать кандидатов, созывать избирателей, принимать избирательные залоги, решать о допустимости кандидатур, объявлять о выдвинутых кандидатах, организовывать голосование по почте, назначать председателей избирательных участков, выдавать избирательные карточки, следить за соблюдением тайны голосования, проверять правильность подсчета голосов, решать о действительности бюллетеней, устанавливать результаты голосования и др.

6. Регистрация избирателей

Она представляет собой необходимое условие осуществления избирателем своего права голоса и означает включение лица в список избирателей, на основании которого он сможет быть допущенным к голосованию. «Назначение регистрации избирателей – установить до выборов личность имеющего право голоса таким образом, чтобы только этот человек мог подать избирательный бюллетень», – отмечает западный исследователь избирательного права Р. Дж. Карлсон в своей книге «Системы регистрации избирателей в Канаде и Западной Европе»*.

* Carlson R.J. Voter Registration Systems in Canada and Western Europe. N.Y. 1974, p.1.

В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации, она считается публичной (обязательной) или личной (добровольной).

Первая система имеет две разновидности. Одна из них применяется в Германии, Швеции, Швейцарии, где ведется учет населения и его перемещения, а публичные власти имеют сведения о проживающих на подведомственной территории лицах. В Великобритании, Канаде, где отсутствует принудительная регистрация миграции населения, применяется иной метод. В Канаде список избирателей составляется перед каждыми выборами путем обходов официальным должностным лицом «от двери к двери». В Великобритании составление списков избирателей производится ежегодно, и

231

списки закрываются 15 февраля, после чего они неприкосновенны; лица, сменившие после закрытия списков место жительства, могут голосовать лишь по месту своего прежнего проживания.

Вторая система заключается в том, что избиратель сам приходит с документами в соответствующее учреждение и регистрируется для участия в выборах. Такая система установлена в США, Франции (французские избиратели по закону обязаны регистрироваться, но невыполнение этой обязанности не наказуемо). Она приводит к тому, что многие избиратели остаются незарегистрированными и юридический избирательный корпус оказывается подчас значительно более узким, чем предусмотренный конституцией и законом.

Списки избирателей – обычно постоянные и подвергаются корректировке ежегодно и/или перед выборами. Например, во Франции списки избирателей ведутся в каждой коммуне и на каждом избирательном участке административной комиссией, которая включает мэра, представителя администрации, назначаемого префектом, и одного члена, назначаемого председателем суда большого процесса. Список избирателей публикуется, и каждому избирателю выдается избирательная карточка, которая предъявляется при голосовании и проштамповывается. В случае исключения избирателя из списка мэр обязан уведомить его об этом; такое решение административной комиссии может быть обжаловано в суд малого процесса, принимающий окончательное решение, на которое, однако, может быть принесена жалоба в Кассационный суд. Сброшюрованные списки избирателей хранятся в архиве коммуны, и любой избиратель может получать из этих списков сведения и копии, что имеет большое значение для контроля возможных злоупотреблений (голосование «мертвых душ» и т.п.). А в Испании запрещено предоставление любой информации об избирателях, содержащейся в списке избирателей (он считается единым для страны), за исключением удовлетворения потребностей судопроизводства, однако представители кандидатов и представители общественных объединений, выдвинувших кандидатов, могут получить в день оглашения кандидатов копию списка избирателей тех избирательных округов, где эти кандидаты баллотируются. Сам избиратель получает избирательную карточку, где содержатся все его данные, включенные в список избирателей.

7. Выдвижение кандидатов

Это наиболее важная после голосования стадия избирательного процесса: именно на этой стадии определяется круг лиц, из числа которых будут избраны президенты, депутаты, сенаторы, советники местного самоуправления и другие выборные.

Существуют следующие способы выдвижения кандидатов:

1)самовыдвижение. Например, во Франции лицо, желающее баллотироваться в депутаты Национального собрания просто подает в префектуру департамента заявление с указанием своей фамилии, имени, даты и места рождения, местожительства и профессии и тех же данных на своего заместителя и письменное согласие последнего выступить в данном качестве, а также вносит избирательный залог;

2)выдвижение группами избирателей. Так, в Бельгии список кандидатов в депутаты Палаты представителей должен иметь подписи (в зависимости от избирательного округа) от 200 до 500 избирателей или не менее трех парламентариев, чей срок полномочий заканчивается, а предложение о кандидате в сенаторы – не менее 100 избирателей или трех парламентариев, чей срок полномочий истекает. В Дании лицу, желающему стать кандидатом в депутаты Фолькетинга, необходимы подписи не менее 25 избирателей соответствующего избирательного округа. В Польше лицу, решившему стать сенатором, необходимо получить в поддержку своей кандидатуры не менее 3 тыс. подписей избирателей соответствующего воеводства (территориальной единицы областного уровня);

3)выдвижение политическими партиями либо иными общественными объединениями. Такой порядок предусмотрен для выдвижения кандидатов в состав Бундестага Германии, Национального совета Австрии, Эдускунты Финляндии, Палаты представителей Японии. Обычно он применяется в условиях системы пропорционального представительства, о которой мы расскажем в следующем параграфе (п. 7), и связанных с нею многомандатных избирательных округов, где выдвигаются списки кандидатов. Специфическим случаем этого порядка можно считать выдвижение посредством первичных выборов (праймериз). Эта процедура применяется в США, где избиратели, поддерживающие ту или другую партию, решают путем голосования, чья кандидатура будет затем фигурировать в качестве кандидата от партии, сторонниками которой они себя считают. Другими словами, кандидатуру определяют не руководящие органы партии, а избиратели, голосующие за

232

данную партию. Кандидат от партии должен быть популярен среди ее электората (надеемся, что читатель не забыл об организационной специфике партий в США, о которой шла речь выше – в п. 3 § 2 гл. V).

Эти способы выдвижения кандидатов иногда сочетаются. Так, кандидатов в состав нижней палаты испанского парламента – Конгресса депутатов выдвигают должным образом зарегистрированные политические партии, федерации или их коалиции, а также группы избирателей, насчитывающие не менее 0,1 %, но при этом не менее 500 избирателей в соответствующем избирательном округе.

Таким образом, во многих странах выдвигаемый кандидат должен показать, что располагает определенной общественной поддержкой. Это необходимо, чтобы избежать появления множества чисто случайных кандидатов, которых никто не знает и которые никого, кроме себя, не представляют. При некоторых избирательных системах обилие кандидатов может привести к тому, что для избрания окажется достаточно получить лишь несколько процентов голосов. Представьте себе, что в одномандатном избирательном округе баллотируются более трех десятков кандидатов. В среднем на каждого из них придется примерно по 3 % голосов, и тот, кто получит, скажем, 3,5 %, вполне может оказаться избранным.

Во Франции же, как мы упомянули выше, да и в ряде других стран (Ирландия, Нидерланды, Австралия), где кандидатом стать проще, нужно, как уже упоминалось, внести избирательный залог. Он хотя и не слишком обременителен, однако может серьезно ограничить избирательные аппетиты малых партий, да и отдельных кандидатов, не имеющих богатых спонсоров. Залог возвращается, если кандидат получил на выборах определенную долю голосов – 5 % во Франции, 4 % по первой преференции (см. п. 12 следующего параграфа) в Австралии. В Ирландии и Нидерландах учитывается доля от избирательного частного (см. п. 7 и 12 следующего параграфа) – требуется соответственно 1/3 и

3/4.

Лицо, выполнившее необходимые условия, получает официальный статус кандидата с момента регистрации соответствующим избирательным органом или с момента оглашения кандидатуры.

Выдвижение кандидатов в президенты в случае избрания гражданами может иметь определенную специфику.

Например, кандидаты в Президенты США от обеих партий выдвигаются на национальных конвентах (съездах) этих партий с учетом голосований на упомянутых выше первичных выборах.

Кандидата в Президенты Франции могут согласно Закону о выборах Президента Республики всеобщим голосованием 1962 года выдвинуть не менее 500 граждан – членов Парламента, региональных советов, генеральных советов, территориальных собраний заморских территорий или мэров. При этом среди подписавших заявление о выдвижении должны быть представители не менее 30 департаментов или заморских территорий, с тем что от одного департамента или одной заморской территории должно быть не более 1/10 общего числа подписей. Из таких кандидатов Конституционный совет не позднее 18 дней до первого тура выборов составляет список, который публикуется Правительством не позднее 15 дней до первого тура выборов. Список выдвинувших граждан публикуется Конституционным советом не позднее 8 дней до первого тура выборов.

Если президент избирается косвенным путем, при котором избиратели, голосуя за тех, кто будет избирать президента, не имеют в отличие от США в виду конкретную кандидатуру, то порядок выдвижения кандидатов в президенты может иметь иную специфику. Например, согласно германскому Закону о выборах Федерального президента Федеральным собранием 1959 года эти выборы производятся Федеральным собранием, которое согласно ч. 3 ст. 54 Основного закона состоит из членов Бундестага и такого же числа представителей ландтагов земель (парламентов субъектов федерации); право предлагать кандидатов имеет каждый член Федерального собрания, который представляет свое предложение в письменном виде с приложением письменного же согласия лица, чья кандидатура предлагается. Президиум Федерального собрания проверяет соответствие предложения требованиям закона, однако отклонить предложение может только само Федеральное собрание.

8. Агитационная кампания

Эта стадия избирательного процесса, несмотря на свою важность (от нее во многом зависит, кто конкретно будет избран), часто имеет минимальное правовое регулирование. Здесь большой простор для самостоятельной деятельности субъектов этого процесса. Тем не менее в некоторых странах она урегулирована специально.

Дело в том, что если в XVIII–XIX веках, да и в начале ХХ-го политические силы оказывали на

233

избирателя преимущественно прямое влияние вплоть до подкупа (например, давали избирателю ботинок и заполненный бюллетень, а когда избиратель выходил и выносил пустой бюллетень, чем подтверждал, что заранее заполненный опустил, то получал второй ботинок). Развитие же аудиовизуальных средств массовой информации, то есть, попросту говоря, радио и телевидения, способствует мощному косвенному воздействию практически на весь избирательный корпус, особенно, пожалуй, на ту его часть, которая не читает периодическую печать, по крайней мере ее политические материалы. И хотя, как мы стремились показать выше в гл. V, демократическое государство принимает общие меры против монополизации средств массовой информации, в избирательном законодательстве содержатся подчас дополнительные гарантии.

Например, в Австрии и Германии время передач распределяется между партиями пропорционально их представительству в парламенте. В Италии специальная парламентская комиссия, состоящая из представителей парламентских фракций, устанавливает для партий время и форму вещания (прессконференции, групповые дискуссии, программы «лицом к лицу» и др.). В США запрещается использовать на радио и телевидение более 60 % средств, допускаемых к расходованию кандидатами на нужды избирательной кампании. Иногда регламентируется количество плакатов и других печатных изданий, помещаемых в специально отведенных местах.

Особую проблему составляет финансирование избирательной кампании, которое, впрочем, относится не только к данной стадии избирательного процесса, но и ко всем им в совокупности. Мы затрагиваем эту проблему здесь, ибо на агитационную кампанию приходится львиная доля избирательных расходов. В избирательном законодательстве многих стран (Бельгия, Дания, Люксембург, Нидерланды и др.) отсутствуют нормы о государственном финансировании выборов, хотя в необходимой мере государство выборы финансирует; это находит отражение в бюджетных и иных финансовых законах. Французское законодательство предусматривает покрытие государством избирательных расходов на печатание избирательных бюллетеней, плакатов и других материалов кандидатам, получившим не менее 5 % поданных голосов. В Ирландии для нужд избирательной кампании бесплатно предоставляются школьные здания. В Великобритании государство предоставляет здания для проведения предвыборных собраний и оплачивает рассылку бюллетеней каждому избирателю. В Германии каждая участвующая в выборах политическая партия получает от государства избирательный фонд, пропорциональный числу поданных за кандидатов партии голосов; выплаты могут производиться авансом, с тем что, если партия получила лишнее, она эти суммы возвращает после выборов; при соблюдении некоторых условий избирательные расходы возмещаются и независимым (т.е. беспартийным) кандидатам.

Втех странах, где допускаются частные пожертвования партиям и кандидатам на нужды избирательной кампании, законодательство нередко обязывает получателей публиковать отчеты об источниках поступлений и расходовании избирательных фондов. Нередко устанавливаются верхние пределы избирательных расходов, превышение которых наказывается в уголовном порядке. Часты такие наказания, например, в Японии.

ВСША получаемые кандидатом суммы должны декларироваться, анонимные же вклады не могут превышать 100 долларов. Физическое лицо не вправе жертвовать на поддержку политических партий более 25 тыс. долларов в год, а одному кандидату – более 2 тыс. долларов. Средства собирает создаваемый кандидатом избирательный комитет, который отчитывается и об их расходовании. Юридические лица финансируют политических деятелей и партии публично через специальные комитеты. Нарушители правил финансирования наказываются штрафами, фамилии виновных политических деятелей публикуются, а подчас им запрещается баллотироваться на следующих выборах.

Ранее, в § 2 гл. V, уже упоминалось, что в ряде стран государство финансирует политические партии на выборах. В Италии, например, государственная финансовая помощь оказывается таким политическим объединениям, которые выдвинули своих кандидатов более чем в 2/3 избирательных округов, хотя бы в одном из них собрали избирательную квоту (т.е. добились избрания своего кандидата), а в национальном масштабе собрали не менее 300 тыс. голосов или голоса не менее 2 % проголосовавших избирателей. Из общей суммы финансирования 20 % предоставляются всем таким политическим объединениям поровну, а остальное – пропорционально числу голосов, поданных за кандидатов соответствующего политического объединения, причем расчет производится через месяц после выборов.

Весьма показательно законодательное регулирование данной стадии избирательного процесса во

234

Франции. Избирательный кодекс, отсылая к Законам о свободе собрании и о свободе печати 1881 года, а также к Закону о публичных собраниях 1907 года, и сам содержит на этот счет ряд правоположений. В частности, в течение суток, предшествующих дню голосования, запрещается распространять с помощью любых аудиовизуальных средств любые сообщения, носящие характер предвыборной агитации (цель этого – дать возможность избирателям собраться с собственными мыслями, не подвергаясь воздействию со стороны), а в день голосования нельзя распространять никакие избирательные документы. Государственным и муниципальным служащим вообще запрещено распространять избирательную документацию кандидатов (чтобы не создавать видимости поддержки определенных кандидатов властными структурами). Муниципальные органы каждой коммуны обязаны выделить специальные места для размещения избирательных плакатов, причем каждому кандидату и каждому списку кандидатов должна предоставляться равная площадь. Вне этих мест или на местах, предназначенных для других кандидатов, расклейка избирательных плакатов запрещена, даже если они оплачены гербовым сбором. Соблюдение этих правил призвана гарантировать и местная, и центральная администрация. В период избирательной кампании запрещается использование коммерческой рекламы в целях агитации в печати или с помощью аудиовизуальных средств. Ни один результат всеобщих выборов, предварительный или окончательный, не может быть официально сообщен в печати или с помощью аудиовизуальных средств до закрытия последнего избирательного бюро (участковой избирательной комиссии) на территории метрополии, а в заморских департаментах – до закрытия последнего избирательного бюро в каждом из них (при частичных выборах – до закрытия последнего избирательного бюро в соответствующем территориальном избирательном округе). Смысл этого запрещения также понятен: чтобы волеизъявление избирателя было свободным, он не должен знать, как проголосовало большинство других избирателей.

Что касается финансирования избирательной кампании кандидатов, то, например, французский Органический закон о финансовой гласности политической жизни 1988 года предусмотрел, что каждый кандидат в депутаты, сенаторы, Президенты обязан после выборов представить отчет с указанием общей суммы полученных поступлений и общей суммы расходов, произведенных им самим или за его счет в течение трех месяцев, предшествовавших голосованию. Закон установил предельную индексируемую сумму расходов кандидата на агитацию (помимо государственных расходов). Установлены также пределы удостоверенного должным образом дарения кандидату движимого имущества от физических и юридических лиц (кроме политических партий). Юридические лица публичного права (например, город, коммуна), казино, клубы и игорные дома не вправе делать кандидатам никаких дарений. Кандидат не может получать никакую материальную помощь от иностранного государства, иностранного физического или юридического лица. Законные дарения в форме безотзывных и безусловных чеков не облагаются налогом. Кандидатам в Президенты возмещается в заранее обусловленном размере 1/20 часть предельного размера расходов, а если кандидат в первом туре голосования получил более 5 % голосов, то возмещение достигает 1/4 части, но не может превышать его фактических расходов. Перерасход кандидатом установленного предела влечет аннулирование мандата, если этот кандидат был избран.

9. Голосование

Это действительно самая главная стадия избирательного процесса, ибо именно на этой стадии совершается народное волеизъявление, в результате которого часть баллотирующихся кандидатов получает право на выборный мандат либо, если избирательная система допускает более одного тура голосования, получает право баллотироваться в следующем туре. Процедуры голосования нередко регулируются в избирательных законах очень подробно и весьма разнятся в различных странах; некоторые из этих различий мы проиллюстрируем.

К голосованию допускаются избиратели, состоящие в списке избирателей и подтвердившие свою личность соответствующим удостоверением (в ряде стран – упомянутой выше избирательной карточкой или удостоверением на право голосования, которые выданы при включении избирателя в список).

Прежде всего следует отметить, что наряду с традиционным голосованием избирательными бюллетенями все чаще практикуется голосование посредством специальных машин. Считается, что машины не только позволяют наблюдать за движением волеизъявления избирателей в ходе голосования, быстрее определять его результаты, но и гарантируют от многих возможных умышленных нарушений избирательного закона. Впрочем, машины подчиняются людям, и абсолютной гарантии,

235

следовательно, тоже не дают. Зарубежное законодательство, однако, всегда устанавливает критерии, которым должна отвечать избирательная машина, а для голосования с помощью машин вводится специальная процедура.

Вотношении избирательных бюллетеней законодательное регулирование довольно разнообразно. Так, в Австрии Федеральный закон о выборах в Национальный совет 1970 года в редакции 1979 года предусматривает изготовление за счет федерального бюджета официальных избирательных бюллетеней

суказанием партийных списков кандидатов, слева от каждого из которых помещается пустой кружок. В кружке против списка той партии, за которую избиратель голосует, он ставит косой крест или иной знак, но может и иным способом выразить свое предпочтение: подчеркнуть название списка или фамилию одного из состоящих в списке кандидатов, вычеркнуть остальные списки и т. д. Если избиратель голосует не в своем избирательном округе, то получает незаполненный официальный бюллетень, в котором пишет название партийного списка кандидатов или фамилию кандидата, за которых голосует. Бюллетень помещается в официальный конверт, который избиратель лично опускает в избирательный ящик.

ВИспании кандидаты или политические объединения, выдвинувшие списки кандидатов, сами обеспечивают изготовление избирательных бюллетеней по официально установленному образцу. Эти бюллетени лежат в кабинах для голосования, где избиратель, взяв бюллетень с фамилиями тех кандидатов, за которых голосует, помещает его в конверт, заклеивает его, а затем, выйдя из кабины, вручает председателю избирательного президиума (участковой избирательной комиссии), который немедленно на глазах у всех опускает конверт в избирательный ящик. Иногда при такой системе кандидаты или партии рассылают свои бюллетени избирателям на дом, а в помещении для голосования находятся только избирательные конверты (Франция).

Представляет интерес решение проблемы голосования избирателей, которые в день выборов не находятся в месте своего постоянного жительства, где они внесены в список избирателей. Здесь мы также наблюдаем различные решения.

ВМексике избиратель в этом случае допускается по месту своего нахождения к выборам только из числа тех же кандидатов, которые баллотируются и по его месту постоянного жительства. Так, если избиратель находится вне пределов всех избирательных округов по выборам в парламент, в состав которых входит его избирательная секция, то он может по своему избирательному удостоверению участвовать только в выборах Президента, а если находится в пределах какого-либо из своих избирательных округов по выборам в парламент, то может участвовать и в выборах соответствующих членов парламента.

ВАвстрии избиратель, который знает, что в день выборов будет находиться вне места своего постоянного жительства, может заранее получить удостоверение на право голосования, которое представляет собой официальный избирательный бюллетень в запечатанном конверте. В день выборов избиратель по месту своего пребывания вместо удостоверения на право голосования получает незаполненный официальный бюллетень, который заполняет, указывая поддерживаемый им список кандидатов или отдельных кандидатов, и, поместив бюллетень в конверт, опускает в избирательный ящик.

Во многих странах на такой случай предусмотрено и голосование по почте, которым нередко пользуются также избиратели, постоянно проживающие за границей. Так, германский избирательный закон предусматривает, что при голосовании по почте избиратель должен своевременно переслать руководителю выборов своего избирательного округа (т.е. председателю окружного избирательного органа) свое удостоверение на право голосования и в отдельном запечатанном конверте свой бюллетень. Голосование будет состоявшимся, если эти почтовые отправления поступят адресату до 6 часов вечера дня выборов. На удостоверении избиратель должен сделать под присягой отметку о том, что избирательный бюллетень заполнен им лично. Отправление в официальном избирательном конверте не облагается почтовым сбором, сумма которого возмещается почте из федерального бюджета.

Другая возможность решения проблемы участия в выборах лиц, отсутствующих в день голосования в месте своего постоянного жительства, – голосование по доверенности. Французский Избирательный кодекс содержит перечни лиц, которые имеют право выдавать доверенность на голосование от их имени (граждане, находящиеся за границей; лица, отсутствующие в коммуне, в списки избирателей которой они внесены, по служебным делам или по здоровью; лица, имеющие по своему физическому состоянию препятствия для участия в голосовании; лица, работающие вне пределов департамента, где

236

расположена соответствующая коммуна, и их супруги). Лицо, получившее доверенность, пользуется всеми избирательными правами доверителя и вносится в список избирателей соответствующей коммуны. Одно лицо может получить не более двух доверенностей. Доверенность может быть аннулирована и выдана заново. Доверитель может проголосовать лично, если прибудет в избирательное бюро ранее того, кому выдал доверенность. В случае смерти доверителя или лишения его гражданских прав доверенность аннулируется по праву.

А вот финский Акт об Эдускунте (парламенте) 1928 года, являющийся частью конституции, установил, что избирательное право не может осуществляться через поверенного (часть третья § 4).

Избирательное законодательство обычно предоставляет избирателям, которые в силу неграмотности или физического недостатка не могут сами совершать избирательные действия, право пользоваться помощью других избирателей.

Голосование на всеобщих выборах проводится обычно в течение одного дня, что предписывается избирательным законом. Это лишняя гарантия от возможных фальсификаций.

10. Подсчет голосов и установление результатов выборов

Поданные голоса подсчитываются сначала на избирательных участках, причем подсчет производится гласно и начинается немедленно по окончании голосования. Сначала устанавливается общее число голосов, поданных по каждому избирательному округу, в состав которого входит данный избирательный участок. Затем определяется число действительных и недействительных голосов.

Избирательные законы обычно точно устанавливают, какие голоса считаются недействительными, а

всомнительных случаях разрешают принять решение участковому избирательному органу с указанием

впротоколе. Наиболее частые основания недействительности – несоответствие бюллетеня формальным требованиям и невозможность однозначно определить волеизъявление избирателя. Законодательство обычно также дает критерии для оценки голоса в случае, если в конверте не оказалось бюллетеней или, наоборот, их оказалось больше, чем нужно. Например, согласно § 4 гл. 14 шведского Закона о выборах 1972 года избирательный бюллетень недействителен, если, во-первых, не имеет наименования партии или содержит более одного такого наименования и/или если, во-вторых, содержит пометки, поставленные на нем с явным умыслом. Если в конверте оказалось более одного бюллетеня, но во всех этих бюллетенях названа одна и та же партия, то один из них считается действительным, а если при этом отмечены различные кандидаты, то такие отметки не учитываются. Если же в бюллетенях, содержавшихся в одном конверте, названы разные партии, голос недействителен.

Документы участкового избирательного органа пересылаются в вышестоящие избирательные органы.

Результаты выборов устанавливаются окружными, а в соответствующих случаях – территориальными, в том числе центральными, избирательными органами. На основании документов участковых избирательных органов они решают и о действительности выборов, и об их результативности, а в соответствующем случае – о необходимости еще одного тура голосования или проведения новых выборов.

При одних и тех же итогах голосования результаты выборов могут быть различными в зависимости от применяемой в данной стране избирательной системы (в узком смысле), которая, как отмечалось, является предметом рассмотрения в следующем параграфе.

Окончательные результаты выборов определяются центральным или иным территориальным избирательным органом и официально опубликовываются.

Вслучае проведения новых, а иногда также внеочередных и частичных выборов нередко предусматривается упрощенная процедура, в частности сокращаются сроки, установленные для ряда стадий избирательного процесса.

11. Контроль за соблюдением законоположений об избирательном процессе. Избирательноправовые споры. Ответственность за избирательные правонарушения

Практически на каждой стадии избирательного процесса существует возможность конфликтов между его участниками, обусловленная как столкновением их интересов, так и их ошибками, а порой злоупотреблениями. Общий контроль за соблюдением правоположений, регулирующих избирательный процесс, осуществляют избирательные органы, решения которых могут обжаловаться в суде. Кроме того, представительные органы сразу после своего избрания и конституирования обычно создают из своего состава специальные комиссии (мандатные и т. п.), которые проверяют правильность

237

прошедших всеобщих выборов, а затем проверяют правильность избрания отдельных депутатов, сенаторов и т.п., избранных на частичных выборах.

Иногда в дополнение к этому создаются специальные контрольные органы. Например, французский Избирательный кодекс предусмотрел учреждение в департаментах, имеющих в своем составе коммуны с населением более 10 тыс. жителей, комиссий, в задачу которых входит наблюдение за правильным формированием избирательных бюро, законностью избирательных операций, подсчетом бюллетеней и поданных голосов, обеспечением гарантий для избирателей, беспрепятственным осуществлением своих прав кандидатами. Комиссия возглавляется судьей, ее члены и привлекаемые из числа избирателей департамента помощники имеют право производить необходимые обследования и проверки, право доступа в избирательные бюро, право требовать внесения в протокол любых замечаний как до, так и после объявления результатов голосования. Мэры и председатели избирательных бюро обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и документы. После каждого тура выборов комиссия составляет доклад, прилагаемый к протоколу об избирательных операциях.

По испанскому закону избирательные жалобы могут приноситься на постановления избирательных хунт (окружных избирательных органов) об объявлении определенных лиц избранными. Заявлять такие жалобы и отвечать на них могут объявленные и необъявленные избранными кандидаты, представители конкурирующих в избирательном округе списков кандидатов, политические партии, ассоциации, федерации и коалиции, выдвинувшие списки кандидатов в избирательном округе. Публичное представительство и защиту законности в производстве по избирательно-правовым спорам осуществляет прокуратура. Жалоба подается в письменном виде с правовым обоснованием в соответствующий избирательный совет в течение трех дней после объявления избранных лиц. Председатель хунты должен передать жалобу с материалами, обосновывающими постановление совета, в палату по административным спорам соответствующего высшего трибунала правосудия (высшие судебные органы в региональных автономных сообществах, на которые делится Испания), после чего заявители должны предстать перед этой палатой. Затем палата направляет материалы дела прокуратуре и сторонам, которые письменно излагают свои позиции в споре и представляют их в палату. Доказательства проверяются по правилам административного судопроизводства, после чего палата выносит одно из следующих решений: а) о недопустимости жалобы; б) о действительности выборов и объявления лиц избранными; в) об аннулировании постановления об объявлении лиц избранными; г) об аннулировании проведенных выборов и необходимости назначить новые выборы в соответствующем избирательном округе. Аннулирование не производится, если нарушения избирательного процесса не влияли на результат выборов. Жалобы рассматриваются в срочном порядке в установленные законом жесткие сроки и не облагаются пошлиной.

Нередко избирательные законы содержат составы правонарушений, связанных с выборами, и соответствующие санкции, включая уголовные. Тот же испанский избирательный закон содержит около трех десятков таких составов, наказуемых штрафами, продолжительными (до шести месяцев) и непродолжительными арестами, лишением определенных прав, не считая уголовно-наказуемых деяний, предусмотренных Уголовным кодексом. Примечательно, что ст. 148 закона требует наказывать лишением свободы на предусмотренные Уголовным кодексом максимальные сроки лиц, виновных в клевете и оскорблении, если эти преступления совершены во время избирательной кампании и в связи с выборами.

§4. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ

1.Виды избирательных систем

Как уже отмечалось, речь в настоящем параграфе идет об избирательной системе в узком смысле слова, то есть о способе распределения мандатов между кандидатами в зависимости от итогов голосования. Таких способов существует несколько, и каждый из них, будучи применен к одним и тем же итогам голосования, может дать иной результат. Поэтому, в частности, мы говорим здесь об избирательных системах, употребляя множественное число.

Исторически первой избирательной системой стала, естественно, мажоритарная система, в основе которой лежит принцип большинства (франц. majorite – большинство): избранными считаются те кандидаты, которые получили установленное большинство голосов. В зависимости от того, какое это большинство (относительное, абсолютное или квалифицированное), система имеет разновидности. Мажоритарная система проста и понятна, но в условиях, когда выборы государственных и нередко

238

самоуправленческих органов опосредуются политическими партиями, часто несправедлива: большинство мандатов может получить партия, поддерживаемая меньшинством избирателей (ниже мы покажем, как это происходит). На практике эта система благоприятствует крупным партиям и отсекает мелкие.

Уже на заре становления конституционного строя стали выдвигаться идеи пропорционального представительства политических объединений, при котором число мандатов, получаемых таким объединением, соответствует числу поданных за его кандидатов голосов. Такие идеи высказал во французском Конвенте в 1793 году видный деятель Великой французской революции Луи Сен-Жюст. В 40-х годах XIX века проекты пропорциональных выборов предложили американец Томас Джильпин и швейцарец Виктор Консидеран. Практическое применение пропорциональная система впервые получила в Дании в 1855 году для выборов части членов Риксдага. Затем она была введена в Коста-Рике в 1893 году и в австралийском штате Тасмания в 1896 году. Бельгия стала первой европейской страной, введшей систему пропорционального представительства для избрания всех своих депутатов (1898 г.). Позднее такая же система была введена в Финляндии (1906 г.), Швеции (1907 г.), а также в Португалии (1911 г.) для избирательных округов Лиссабона и Опорто (Порту). К началу XX века насчитывались 152 ее разновидности. Ныне она существует более чем в 60 странах. Эта система тоже несвободна от существенных недостатков, которые мы также покажем ниже при ее подробном анализе.

Как видим, понадобился почти век, чтобы пройти от идеи к законодательному ее воплощению. Неудивительно поэтому, что с начала прошлого столетия выдвигались компромиссные идеи, направленные на обеспечение хотя бы частичного представительства меньшинства – ограниченного вотума, включая систему единственного непередаваемого голоса и кумулятивного вотума, характеризуемые как полупропорциональные системы. Некоторые из них применяются сегодня, так как позволяют тем или иным образом уменьшить дефекты мажоритарной системы, не переходя к более или менее чистой пропорциональности.

Винтересах соединения достоинств мажоритарной и пропорциональной систем и исключения присущих каждой из них недостатков наряду с сочетанием обеих систем в одних странах в некоторых других стали применять систему единственного передаваемого голоса.

Основы всех этих систем описываются ниже. Мы надеемся, что, ознакомившись с ними, читатель, тем более профессиональный юрист, сможет впоследствии разобраться в любой избирательной системе, которая встретится в законодательстве и практике любой конкретной страны. Этому поможет и изложение целостным образом избирательных систем стран, основы конституционного права которых излагаются в Особенной части учебника.

Установление той или иной избирательной системы есть результат субъективного выбора, который нередко определяется соотношением политических сил в законодательном органе. Те или иные способы определения итогов выборов часто оказываются более выгодными отдельным партиям, и естественно, что они добиваются включения в избирательное законодательство именно этих выгодных им способов. Например, в 1993 году Италия перешла от пропорциональной системы к смешанной, преимущественно мажоритарной системе, а Новая Зеландия – наоборот, от мажоритарной к пропорциональной. Примечательно, что в обеих странах вопрос этот решался путем общенационального референдума.

Влюбом случае в своей политике партии учитывают установленную избирательную систему и приноравливают к ней свою деятельность по улавливанию голосов избирателей.

2. Мажоритарная система относительного большинства

Это самая простая система, при которой избранным считается тот кандидат, который получил наибольшее число голосов, то есть больше голосов, чем любой из его соперников. Она результативна: единственный случай, когда результата может не быть, – это получение одинакового наибольшего числа голосов двумя или более кандидатами. Такие случаи достаточно редки, и законодательным разрешением ситуации обычно бывает жребий. Из упоминавшихся 150 государств, которые откликнулись на запрос Межпарламентского союза, данную систему применяли в качестве единственной для выборов какой-либо палаты парламента (или обеих палат) 43 государства, в том числе США и ряд государств – членов британского Содружества наций.

Система (это относится ко всем разновидностям мажоритарной системы) может применяться как в одномандатных, так и в многомандатных избирательных округах. Как правило, округа при этой системе одномандатные; многомандатные встречаются редко (например, при выборах коллегии президентских выборщиков в США, где многомандатными избирательными округами являются штаты

239

и федеральный округ, в которых соперничают списки выборщиков).

При этой системе обычно не устанавливается обязательный минимум участия избирателей в голосовании: если проголосовал хотя бы один, выборы действительны. Если же выдвинут один кандидат на место, он считается избранным без голосования, ибо достаточно, чтобы хотя бы один избиратель проголосовал за него (даже если таким единственным избирателем окажется он сам).

Однако мажоритарная система относительного большинства крайне несправедлива по отношению к политическим партиям, особенно средним и малым по своему влиянию. Посмотрим это на простейшем числовом примере. Предположим, что в избирательном округе, где было подано 50 тыс. голосов, баллотировались четыре кандидата от различных партий, из которых кандидат А получил 19 тыс. голосов, кандидат Б – 12 тыс., кандидат В – 10 тыс. и кандидат Г – 9 тыс. Мандат достается кандидату А, тогда как за его соперников проголосовали 31 тыс. избирателей, то есть более чем в полтора раза больше, чем за него. Это значит, что он избран абсолютным меньшинством избирателей, хотя и относительным их большинством. Но это еще, как говорится, полбеды. Беда же в том, что голоса,

поданные не за победившего кандидата, вообще пропали. А в масштабе страны это может привести к тому, что партия, за которую голосует большинство избирателей, получает в парламенте меньшинство мест. Так, в Великобритании на парламентских выборах 1951 года консерваторы получили 13 713 тыс. голосов (48 %) и 312 мест в Палате общин (51,35 %), а лейбористы – 13 948 тыс. голосов (48,8 %) и 295 мест (47,2 %). На выборах 1974 года сложилась обратная, но столь же несправедливая ситуация: консерваторы, набрав 11 857 тыс. голосов (38,3 %), получили 296 мандатов в Палате общин (46,6 %), а лейбористы, собрав голосов меньше – 11 654 тыс. (37,5 %), обеспечили себе 301 место (47,4 %).

При этих, казалось бы, очевидных дефектах система имеет своих сторонников потому, что обычно обеспечивает партии-победителю абсолютное, а порой и значительное большинство в парламенте, позволяющее при парламентарных и смешанных формах правления сформировать устойчивое правительство.

При многомандатных избирательных округах, в которых соперничают списки кандидатов, значимость указанных дефектов системы многократно возрастает.

3. Мажоритарная система абсолютного большинства

От только что рассмотренной системы она отличается тем, что требует для избрания абсолютного большинства голосов, то есть более половины общего их числа. Но это исходное общее число может быть трояким: а) общее число зарегистрированных избирателей (это самое жесткое требование, которое практически не встречается*); б) общее число поданных голосов; в) общее число поданных действительных голосов. Поэтому при чтении текстов избирательных законов необходимо обращать внимание на то, какое именно абсолютное большинство имеется в виду.

* Известно, что такое требование устанавливалось для избрания народных депутатов советскими избирательными законами, принятыми после вступления в силу Конституции СССР 1977 года и основанных на ней конституций союзных и автономных республик. В условиях тоталитарного режима, когда выборы представляли собой лишь практически обязательную для граждан ритуальную процедуру, при которой надо было «выбрать» одного из одного, достижение такого большинства было делом несложным.

При этой системе обычно устанавливается нижний порог участия избирателей в голосовании; если он не достигнут, выборы считаются недействительными или несостоявшимися. Он может составлять половину зарегистрированных избирателей, но нередко и меньше. В случае, когда он равен половине зарегистрированных избирателей, абсолютное большинство от общего числа поданных голосов может теоретически составить 25 % + 1 от юридического избирательного корпуса. Если же для избрания требуется абсолютное большинство действительных голосов, то доля от общего числа зарегистрированных избирателей может быть еще меньше. Например, если доля недействительных голосов составила 10 % от общего числа поданных голосов, то требуемое для избрания абсолютное большинство голосов может составить всего 20 % + 1 от числа зарегистрированных избирателей. Например, французский Избирательный кодекс применительно к выборам депутатов Национального собрания устанавливает упомянутый нижний порог не прямо в качестве такового, не как условие действительности выборов, а несколько иначе:

«С т а т ь я L. 1 26 (Закон №86-825 от 11 июля 1986 г., ст. 1). Никто не может быть избран в первом туре, если не получил:

1) абсолютного большинства поданных голосов;

240