Учебный год 2023 / Диссертация Ступаченко Е.В

121

«1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с пре-

ступностью и правонарушениями, о предупреждении преступлений и иных вопросах правоохранительной деятельности;

2)информирование органов прокуратуры о выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторах;

3)совместная разработка и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выпол-

нение этих программ;

4) совместная деятельность по подготовке проектов нормативных пра-

вовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонаруше-

ниями;

5) совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступно-

стью;

6) участие представителей соответствующих органов в координацион-

ных совещаниях руководителей правоохранительных органов;

7) участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти,

органов местного самоуправления, в работе координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;

8) предварительное ознакомление прокуроров с проектами норматив-

ных правовых актов, принимаемых органами власти, в том числе для выяв-

ления в них коррупциогенных факторов;

9) проведение межведомственных совещаний с руководителями терри-

ториальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в целях координации деятельности субъектов по проведению антикоррупци-

онной экспертизы нормативных правовых актов;

122

10) участие прокурорских работников в работе различных специальных рабочих групп по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»272.

Сходный перечень направлений (форм) взаимодействия органов про-

куратуры и органов публичной власти предлагает А.С. Семенов, включая в него:

«1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с пра-

вонарушениями, в особенности с преступностью и по другим вопросам пра-

воохранительной деятельности;

2) совместную разработку, обсуждение и принятие комплексных про-

грамм по борьбе с преступностью, коррупцией, а также последующее их вы-

полнение;

3) совместную деятельность по подготовке проектов нормативных пра-

вовых актов, касающихся укрепления законности;

4) предварительное ознакомление прокуроров с проектами норматив-

ных правовых актов, принимаемых органами государственной власти и орга-

нами местного самоуправления;

5) оценку законности нормативных правовых актов органов государ-

ственной власти и органов местного самоуправления;

6) участие прокуроров в заседаниях и слушаниях, проводимых органа-

ми государственной власти и органами местного самоуправления;

7) участие представителей соответствующих органов в работе межве-

домственных совещаний, собраний и иных форумов;

8) участие представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления в координационных совещаниях, организуемых органами прокуратуры;

272 Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2014. – С. 1004–

1005.

123

9)привлечение специалистов из контрольно-надзорных органов для участия в прокурорских проверках;

10)совместное или согласованное ведение правового просвещения;

11)проведение совместных мероприятий по повышению квалификации работников органов прокуратуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления;

12)консультирование по правовым вопросам работников органов госу-

дарственной власти и органов местного самоуправления»273.

При взаимодействии органов прокуратуры с органами публичной вла-

сти и общественными организациями, осуществляющими охрану прав, сво-

бод и законных интересов несовершеннолетних выделяются следующие ос-

новные формы: информационно-аналитическая деятельность; консультаци-

онная деятельность; деятельность по направлению предложений к разраба-

тываемым планам социального развития региона или планам профилактики преступности несовершеннолетних274.

Признавая правомерность выделения указанными авторами перечис-

ленных форм взаимодействия, следует заметить, что их перечень исчерпы-

вающим являться не может, и в правоприменительной деятельности допуска-

ется использование и иных форм взаимодействия при условии, «чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компе-

тенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач»275.

В целях реализации названных полномочий по взаимодействию с орга-

нами публичной власти прокурорам статьей 7 Закона о прокуратуре предо-

ставлено право присутствовать на заседаниях законодательных (представи-

273Семенов А.С. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере обеспечения законности: монография. – М.: Nota

Bene, 2016. – С. 102–133.

274Энциклопедия НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации / под общ ред. О.С. Капинус. – М.: Фолиант, 2013. – С. 204.

275Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2013. – С. 1005.

124

тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В настоящее время формы взаимодействия органов прокуратуры с ПДКС федеральным законодательством не определены. Указ Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 также о них умалчивает. Нами уже отмечалось, что «названный документ достаточно лаконичен и, по сути,

регламентируя только задачи координационных совещаний и порядок оформления их решений, предоставляет главам субъектов Российской Федерации широкие права по определению состава участников названных совещаний, а также формам взаимодействия их участников»276.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»277 были определены обязанности прокуроров субъектов Российской Федерации по организации взаимодействия с ПДКС.

По результатам изучения докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации представляется, что указанные обязанности прокуроров можно рассматривать в качестве относительно самостоятельных форм взаимодействия, выделив следующие:

1)принятие личного участия в качестве постоянных членов в работе

ПДКС;

2)подготовка и направление высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предложений в комплексный план мероприятий по своевременному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка на территориях субъектов Российской Федерации;

276 Ступаченко Е.В. Современные формы взаимодействия прокуроров с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Федерации // Законность. – 2018. – № 5.

277 В настоящее время не действует.

125

3)участие в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений;

4)участие в выработке решений, принимаемых ПДКС278.

Основанием для выделения указанных форм в качестве самостоятельных служит характер взаимоотношений органов прокуратуры с ПДКС, получающий практическое выражение в соответствующих процессах и объективное воплощение в виде документов и их проектов (протоколов, решений, планов, отчетов и др.).

Несмотря на то, что названный приказ в настоящее время не действует,

прокурорами субъектов Российской Федерации перечисленные формы взаимодействия по-прежнему применяются в практической деятельности. По сообщению респондентов, в прокуратурах субъектов Российской Федерации наиболее часто используются следующие формы (по мере убывания):

–личное участие прокурора в заседаниях ПДКС (63,9 %);

–подготовка и направление высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации предложений в комплексный план мероприятий по своевременному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка (57,8 %);

–принятие участия в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений (48,2 %);

–участие в выработке решений, принимаемых ПДКС (47 %);

–участие в подготовке планов работы ПДКС (42,2 %)279.

На необходимость использования перечисленных форм взаимодействия обращено внимание в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.04.2016 № 20-3705-16 «О практике уча-

278Ступаченко Е.В. К вопросу о формах участия прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации // Прокурорская деятельность: вопросы теории и практики: сборник материалов научно-практической конференции, проведенной на юридическом факультете МосГУ 21 ноября 2013 г. / отв. ред. А.Ю. Винокуров. – М.: Изд-во МосГУ, 2014. – С. 49.

279Использование всех перечисленных форм в практической деятельности отметили 48,2 % респондентов, 1,2 % затруднились с ответом.

126

стия прокуроров в работе постоянно действующих координационных сове-

щаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации»280.

В частности, прокуроры субъектов Российской Федерации принимают

личное участие в качестве постоянных членов в работе ПДКС. Соответ-

ствующие статистические данные, характеризующие эту форму взаимодей-

ствия, приведены в настоящей работе ранее. Данная форма взаимодействия характеризуется не только фактическим присутствием прокурора на заседа-

нии ПДКС, но и активным выражением им позиции прокуратуры, которое выражается непосредственно в выступлении на мероприятии. Анализируемая форма взаимодействия получает объективное выражение в таких документах,

как протоколы и стенограммы заседаний.

В докладных записках об итогах работы за год прокуроры субъектов Российской Федерации сообщают о примерах их личного участия в заседа-

ниях названных координационных структур. Так, во исполнение Плана засе-

даний постоянно действующего Координационного совещания по обеспече-

нию правопорядка в Магаданской области на 2014 г. прокурором области принято участие в 4-х заседаниях, на которых рассмотрены вопросы по вы-

явлению, предупреждению и пресечению нарушений налогового законода-

тельства в сфере недропользования, повышения безопасности дорожного движения, предупреждению преступлений, совершаемых в состоянии алко-

гольного опьянения, радикализма мировоззрения в молодежной среде, состо-

яние законности в сфере трудовой миграции281.

С личным участием прокурора Республики Татарстан на заседаниях Координационного совещания по обеспечению правопорядка, проводимых под руководством Президента Республики Татарстан, обсуждены следующие вопросы:

- о проводимой работе по пресечению оборота продукции с незакон-

ным использованием товарного знака ПАО «КАМАЗ» (25 апреля 2016 г.);

280Официально не опубликовано.

281Докладная записка прокуратуры Магаданской области об итогах работы за 2014 г.

127

-об актуальных вопросах и проблемах незаконного оборота продукции фармацевтической промышленности (25 апреля 2016 г.);

-о противодействии правонарушениям и преступлениям в сфере обо-

рота пищевых товаров и алкогольной продукции в Республике Татарстан

(25 апреля 2016 г.); - об обеспечении сохранности и рационального использования в Рес-

публике Татарстан водных биологических ресурсов (1 сентября 2016 г.); - о состоянии сферы обращения с отходами производства и потребле-

ния в Республике Татарстан и принятии дополнительных мер, в том числе антикоррупционной направленности, по ее декриминализации (22 декабря

2016 г.)282.

Характерные примеры личного участия прокуроров в заседаниях ПДКС по наиболее актуальным вопросам обеспечения правопорядка выявле-

ны в практике деятельности прокуратур республик Алтай, Карелия и Мордо-

вия, Красноярского, Ставропольского и Хабаровского краев, Астраханской,

Владимирской, Калининградской, Костромской, Пензенской и Тульской об-

ластей, Еврейской автономной области.

Прокуроры используют и такую форму взаимодействия, как подготов-

ка и направление высшим должностным лицам субъектов Российской Феде-

рации предложений в комплексный план мероприятий по своевремен-

ному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержа-

нию правопорядка на территориях субъектов Российской Федерации.

Данная форма взаимодействия носит подготовительный характер,

предваряет собой подготовку, обсуждение и утверждение комплексного пла-

на профилактических мероприятий на территории региона. Как правило,

данная форма взаимодействия получает внешнее выражение в письмах про-

куратуры, адресованных высшему должностному лицу субъекта Российской

282 Докладная записка прокуратуры Республики Татарстан об итогах работы за 2016 г.

128

Федерации или в секретариат ПДКС, в которых содержатся соответствующие предложения.

В 2015 г. прокуратурой Челябинской области внесены предложения о реализации в 2015 г. ряда мероприятий, имеющих наибольшую актуальность.

Особое внимание предлагалось уделять вопросам профилактики коррупции,

экстремизма, наркомании, правонарушений несовершеннолетних, а также правонарушений в сфере миграции. Мероприятия, предложенные прокурату-

рой области, были включены в комплексный план действий по обеспечению правопорядка в Челябинской области на 2015 г.283

Прокуратура Ульяновской области приняла участие в разработке оче-

редного Комплексного плана мероприятий по обеспечению правопорядка в Ульяновской области на 2015 г. Дублирования пунктов Комплексного плана с мероприятиями, подлежащими проведению в соответствии с планом рабо-

ты Координационного совещания руководителей правоохранительных орга-

нов области по борьбе с преступностью, не допущено284.

При формировании комплексного плана на 2016 г. учтены предложе-

ния прокуратуры Нижегородской области о включении в него вопроса об анализе эффективности взаимодействия органов власти и правоохраны в сфере пресечения экстремизма. С учетом предложений прокуратуры области при разработке в декабре 2016 г. проекта плана на 2017 г. в него включен во-

прос «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности и правопоряд-

ка в рамках подготовки к чемпионату мира по футболу 2018 года» (срок ис-

полнения – февраль 2017 г.)285.

Изучением докладных записок прокуратур субъектов Российской Фе-

дерации установлено, что в Республике Мордовия, Приморском крае и Амурской области проекты комплексных планов мероприятий по своевре-

менному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержа-

283Докладная записка прокуратуры Челябинской области об итогах работы за 2015 г.

284Докладная записка прокуратуры Ульяновской области об итогах работы за 2015 г.

285Докладная записка прокуратуры Нижегородской области об итогах работы за 2016 г.

129

нию правопорядка своевременно корректировались с учетом мнения соответ-

ствующих прокуроров.

Прокуроры субъектов Российской Федерации принимают участие в

разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профи-

лактики правонарушений. Такая форма используется прокурорами применительно к различным аспектам взаимодействия (участие в заседаниях, подготовка планов, проектов решений), и получает внешнее выражение как в личном участии прокуроров в проводимых мероприятиях, так и в подготавливаемых органами прокуратуры документах.

По инициативе прокуратуры Республики Карелия в 2014 г. доработан обсужденный на заседании ПДКС проект Порядка действий органов государственной власти Республики Карелия, органов местного самоуправления и территориальных органов федеральных органов власти по противодействию использования жилых и иных помещений для изготовления и потребления наркотических средств и психотропных веществ, подготовленный УФСКН России по Республике Карелия. В проекте Порядка не были в полной мере учтены положения Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»286, в результате чего необоснованно предлагалось возложить на органы местного самоуправления, Государственную жилищную инспекцию Республики Карелия, неопределенный круг иных органов исполнительной власти выполнение задач и функций за пределами их полномочий и компетенции, определенных федеральным и региональным законодательством287.

Как следует из докладной записки прокурора Астраханской области об итогах работы за 2014 г., прокуратура области непосредственно принимала участие в разработке комплексных мер по проблемам профилактики правонарушений при подготовке решений, принимаемых постоянно действующим координационным совещанием по обеспечению правопорядка Астраханской

286СЗ РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 219.

287Докладная записка прокуратуры Республики Карелия об итогах работы за 2014 г.

130

области, в форме внесения предложений и согласования проектов решений288.

В 2015 г. прокурором Республики Хакасия заседания ПДКС использо-

вались не только как дополнительный способ информирования органов вла-

сти о состоянии законности, но и как возможность непосредственного уча-

стия в разработке принимаемых органами власти и местного самоуправления организационных и практических мер, направленных на противодействие и профилактику преступности. В частности, по инициативе прокуратуры рес-

публики Правительством Хакасии было увеличено финансирование регио-

нальной программы по обеспечению правопорядка и противодействию пре-

ступности на 2014–2016 гг.289

Прокуратурой Тамбовской области в 2015 г. принято непосредственное участие в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям про-

филактики правонарушений. Основные усилия были сосредоточены на выра-

ботке согласованных решений и координации организационно-практических мероприятий по профилактике преступлений и иных правонарушений, со-

вершаемых несовершеннолетними, противодействию экстремизму, терро-

ризму, коррупции, незаконному обороту наркотиков и нелегальной миграции290.

Прокуроры субъектов Российской Федерации активно используют та-

кую форму взаимодействия, как участие в выработке решений, принимае-

мых постоянно действующими совещаниями по обеспечению правопо-

рядка. Указанная форма носит комбинированный характер и находит непо-

средственное выражение как в личном участии прокуроров в заседаниях ПДКС, так и направляемых ими письменных предложениях.

Например, прокурором Архангельской области в 2014 г. принято уча-

стие в 4-х заседаниях координационного совещания при Губернаторе Архан-

288Докладная записка прокуратуры Астраханской области об итогах работы за 2014 г.

289Докладная записка прокуратуры Республики Хакасия об итогах работы за 2015 г.

290Докладная записка прокуратуры Тамбовской области об итогах работы за 2015 г.