!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017 (1)

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

31

не остается верным его духу.

Так, в сфере бюджетного права не выдерживают проверки с точки зрения законности и справедливости попытки изучать «криминальные финансы». Формально это можно объяснить наличием в криминальной сфере крупных денежных фондов и даже (в случае коррупционных связей) следов публичного элемента, что соответствует предмету финансового права. Однако отношения, связанные с совершением преступления, бюджетным правом изучаться не должны, а использование средств, полученных преступным путем, правовыми нормами регулироваться

94 не может: такие отношения находятся за пределами права. То же самое можно сказать о налогообложении прибыли, полученной преступным путем, так как подобный подход равносилен признанию допустимости преступления, легализации преступных деяний.

Еще одним примером нарушения принципа законности и справедливости может послужить мнение о целесообразности государственного страхования от незаконных действий органов публичной власти, которое является отзвуком теории частноправовой ответственности

государства за действия должностных лиц как страховщика по страховому договору 95 . Признание правомерности подобной позиции приводит к ситуации, когда из бюджета осуществляется двойной расход: сначала ассигнования на деятельность органа публичной власти, которая априори должна быть законной, а затем на страхование от его же действий. Стоит ли говорить о том, что допущение легальной возможности совершения незаконных действий органами публичной власти и их должностными лицами явно нарушает принцип законности. Таким образом, выражением принципов законности и справедливости является не только формальное соответствие закону поведения правомочных субъектов, но и добросовестность самих законов.

Баланс публичных и частных интересов

От принципа справедливости перейдем к принципу баланса интересов личности, общества и государства, или баланса публичных и частных интересов.

Мобилизация тех или иных доходов не должна создавать неудобства, обременение для физических и юридических лиц, т. е. необходимо соблюдать общеправовой принцип баланса публичных и частных интересов. Здесь самым простым примером является повышение ставок налога на прибыль организаций для покрытия дефицита бюджета: в случае высокого налога производство становится невыгодным, а его закрытие означает потерю определенной части доходов бюджета. Еще одним, противоположным, примером может быть ситуация, когда для решения временных задач и покрытия дефицита бюджета приносятся в жертву иные публичные интересы: ликвидируется имущество, необходимое для обеспечения образовательного процесса, фундаментальных научных исследований, обороны. Таким образом, принцип соблюдения баланса публичных и частных интересов заключается в охране не только прав и интересов юридических и физических лиц, но и публичных интересов, выраженных, например, в документах стратегического планирования.

Принципы, не закрепленные в законодательстве

Еще раз стоит отметить, что принцип права (от лат. principium – основа, начало) – это не норма права, а основное, исходное изложение учения, мировоззрения, программы, первооснова процесса, научного подхода и т. д. Понятие принципа связано с понятиями идеи, правила, нормы, но не совпадает с ними, так как носит основополагающий характер. Принципы права представляют собой абстракцию по отношению к норме и «возникают лишь на определенном этапе правогенеза, непосредственно связанном с появлением развитого юридического

94Цит. по: Библия. Книги Священного Писания Ветхого и Нового завета. М.: Российское библейское общество,

2008.

95См. подробнее: Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. СПб., 1905. C. 191.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

32

мышления, в то время как правовые нормы в ряде случаев возникали стихийно, в ходе

повседневной практической деятельности людей»96.

Таким образом, нельзя забывать о не закрепленных в законе принципах бюджетного права, к которым, в частности, относятся принципы: гармонизации; субсидиарности (для построения бюджетной системы); ограничения содержания закона о бюджете; единства бюджета (для бюджетного процесса); универсальности (запрета специализации доходов);

приоритетности публичных расходов над доходами (для установления публичных расходов и доходов). Принцип определенности действителен как для установления доходов бюджета, так и для налогообложения. Негласным принципом-свойством построения бюджетной системы является ее иерархичность.

Принцип гармонизации

Принцип гармонизации хорошо разработан в германской правовой доктрине и связан с тем, что каждый регион (субъект федерации) нуждается во взаимодействии как с центром, так и с другими регионами (субъектами федерации). Принцип гармонизации именуют также

принципом «верности федерации»97, что особенно актуально для Федеративной Республики Германия, которая исторически прошла трудный и долгий путь объединения. В условиях разделения задач и функций «верность федерации» выступает связующим звеном и корректирующим (гармонизирующим) началом, которое позволяет придать одинаковый вектор всем элементам бюджетной системы. Принцип гармонизации можно связать также с принципом баланса интересов федерации и регионов, когда каждый должен принимать во внимание взаимные интересы (пассивная составляющая принципа), и, наконец, с необходимостью оказания взаимной помощи (активная составляющая принципа) как от регионов центру, так и от центра регионам.

Субсидиарность

Принцип субсидиарности (соразмерности) впервые был сформулирован в энциклике папы Римского Пия XI «Quadragesimo anno», и его смысл «сводится к тому, что не следует передавать решения вопросов объединениям более широкого состава, если эти вопросы могут

быть решены объединениями более узкого состава» 98 . В другой интерпретации принцип субсидиарности звучит следующим образом: нарушением правильного устройства будет передача большему по размерам и сложности сообществу тех функций, которые могут быть обеспечены нижестоящими и подчиненными структурами. Никогда не следует поручать более

крупной единице того, что может быть сделано более мелкой 99 . Можно сказать, что применительно к бюджетному праву принцип субсидиарности непосредственно касается распределения расходной компетенции между бюджетами бюджетной системы. Например, те расходы, которые могут быть выполнены из местных бюджетов, не следует планировать в бюджетах субъектов РФ и в федеральном бюджете.

Ограничение содержания бюджета

96Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Понятие принципа права в контексте законотворческого процесса // История государства и права. 2006. № 8. C. 4–5.

97См.: Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. СПб., 2005. C. 102–103; Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2007. № 7. C. 15; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000.

C. 17–20.

98Цит. по: Королев С.В. Указ. соч. C. 103.

99См.: Основы права Европейского Союза / под ред. С.Ю. Кашкина. М., 1997. C. 80. Приведено по: Евдокимов А.Н. Указ. соч. C. 15–16.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

33

Принцип ограничения содержания закона о бюджете означает, что в ежегодный закон о бюджете разрешается включать лишь те положения, которые «касаются доходов и расходов <…> и распространяются на период времени, соответствующий действию закона о

бюджете» 100 . Иными словами, ежегодный закон о бюджете должен содержать только положения, связанные с цифровыми назначениями доходов и расходов, некоторые иные временные нормы, но не может касаться установления полномочий участников бюджетного процесса, бюджетного устройства, ответственности, что включается в постоянно действующий закон о финансах (для Российской Федерации – Бюджетный кодекс).

Несмотря на то что принцип ограничения содержания закона о бюджете не закреплен в законодательстве, он фактически действует после вынесения Конституционным Судом РФ постановления от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к ним в связи с

запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» 101. Мотивировочная часть постановления гласит, что «в правовой системе Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода <…> Федеральный закон о федеральном бюджете <…> как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы. Из этого следует, что <…> федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами».

Универсальность

Принцип универсальности распространяется на отношения, связанные с планированием бюджетных доходов и бюджетных расходов, и означает, что определенные доходы не могут быть «закреплены» за конкретными расходами. Необходимость соблюдения принципа универсальности бюджета (здесь он совпадает с принципом полноты бюджета, установленным в ст. 32 БК РФ) означает, что в бюджете должны быть соединены в одно целое все публичные

доходы и расходы будущего периода 102 . Доходы, поступая в бюджет, обезличиваются, а расходы обеспечиваются за счет всей совокупности доходов, без закрепления для них особенных источников покрытия. Иногда данный принцип называют запретом резервирования фондов, что лучше отражает суть.

Существуют и некоторые иные неписаные принципы бюджетного права, например, принцип приоритета публичных расходов над публичными доходами, который будет рассмотрен в группе принципов установления доходов и расходов бюджета.

Принципы формирования доходов и расходов бюджета

Принципы формирования доходов и расходов бюджета пересекаются с выработанными экономической наукой (или наукой политической экономии) принципами налогообложения, которые тоже имеют прямое отношение к установлению доходов бюджетов.

Широко известна позиция А. Смита, согласно учению которого к принципам установления налога относятся: справедливость (понимается таким образом, что каждый по возможности должен участвовать в публичных расходах), определенность, удобность (для

100Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Bonn, 1994. C. 15.

101Вестник КС РФ. 2004. № 4.

102См., например: Штурм P Бюджет. СПб., 1907. C. 121.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

34

налогоплательщика) и экономность103. Другое мнение заключается в том, что существует пять характеристик (соответствующих принципам), соблюдение которых желательно для налоговой системы: экономическая эффективность, административная простота, гибкость,

политическая ответственность, юридическая справедливость 104.

Можно отметить, что принципы экономности (эффективности) и определенности являются общими как для налогообложения (в налоговом праве и политической экономии), так и для установления публичных доходов (в бюджетном праве). Расходы на взимание (мобилизацию) публичного дохода не должны быть высоки, что подразумевает его эффективность . Данный принцип аналогичен принципу экономности налогообложения и означает, что «расходы, связанные с администрированием системы налогообложения, должны

быть значительно ниже доходов, получаемых от сборов налогов»105.

Приоритетность публичных расходов над доходами

Принцип приоритетности публичных расходов над доходами (относится к принципам установления доходов и расходов бюджета) в широком понимании является одним из

критериев разграничения публичных и частных финансов 106 . Давно замечено, что «финансовое хозяйство, в противоположность практике хозяйства частного, при выработке плана для наступающего хозяйственного периода определяет сначала потребности и необходимые для удовлетворения их расходы, а затем уже нужные для покрытия их

средства»107. Существенным является тот факт, что расходы бюджета не могут формироваться произвольно, а обусловлены ранее принятыми нормативными правовыми актами и соглашениями, т. е. публично-правовое образование не вправе сократить расходы только потому, что для их удовлетворения недостаточно прогнозируемых доходов.

Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т. е. источников покрытия расходов. В противном случае потеряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на определенные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости публичной власти или о слабости системы управления в публично-правовом образовании.

Единство бюджета

Принцип единства бюджета, который следует относить к принципам организации бюджетного процесса, подразумевает, что бюджет представляет собой одно целое: «соединены

воедино все публичные доходы и расходы будущего периода»108. Не может быть бюджета, состоящего только из расходов без источников их покрытия или только из доходов без

103Приведено по: Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом праве России. C. 27.

104Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. C. 369–387.

105Орлов М.Ю. Десять лекций о налоговом праве России. C. 28.

106См. подробнее: Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах… C. 24.

107Эеберг К.Т. фон. Курс финансовой науки. СПб., 1913. C. 32.

108Штурм P Указ. соч. C. 121.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

35

определения направлений их расходования. При этом как доходы, так и расходы должны быть исчислены в цифрах детально и точно. Например, П.М. Годме подчеркивал двойственный характер бюджета, который, с одной стороны, является актом, предусматривающим доходы, а с

другой – актом, разрешающим государству совершать расходы и получать доходы109. Бюджет

– это расходы и доходы, неразрывно связанные в единую динамическую систему.

Публичные расходы непосредственно определяются функциями государства. Можно сказать, что функции государства и его расходы должны совпадать. Исходя из этого логичным будет предположить, что если функции государства остаются неизменными, то ранее утвержденные расходы не нужно ежегодно переутверждать в ходе рассмотрения нового

бюджета110. Однако публичные потребности и функции не выражены в денежных показателях, а балансирование разнообразных целей и задач государства с цифрами предполагаемых доходов происходит исключительно в рамках бюджетного процесса с учетом множества факторов. Таким образом, бюджет не может состоять только из доходов с неизменными расходами.

Можно также предположить, что и доходы бюджета не следует ежегодно переутверждать, если не меняется налоговое, таможенное и иное законодательство, регулирующее их мобилизацию. Иначе говоря, доходы поступают в бюджет своим чередом, и нужно

сосредоточиться только на распределении поступающих сумм 111 . На это есть следующие возражения. Во-первых, построение бюджета только из расходов также невозможно без нарушения принципов его полноты, равновесия и сбалансированности. Во-вторых, именно расходы определяют объем мобилизуемых доходов. В-третьих, для нормальной работы правительству необходим ежегодный план-прогноз поступающих доходов, иначе исполнение расходов бюджета будет под угрозой.

Таким образом, целостность, или единство, бюджета определяется тремя составляющими: его доходами, расходами и достигнутым между ними балансом.

Определенность расходов и доходов

Принцип определенности действителен как для установления доходов и расходов бюджета, так и для налогообложения и означает необходимость ясного определения всех значимых параметров дохода: размера; порядка исчисления и оплаты; плательщика; администратора; бюджета, в который должен зачисляться данный доход; периода выплат. Расходы бюджетов, или, конкретнее, расходные обязательства, также нуждаются в определении объема, периода уплаты, адресатов выплат и т. д.

Содержание принципа определенности установления доходов можно проиллюстрировать на примере налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Обязательные элементы расходных обязательств БК РФ не определены. Критерием

109См.: Годме П.М. Финансовое право / пер. с фр. М., 1978. C. 184.

110См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. М., 2002. C. 52. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 3.)

111Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930. C. 205.

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два: единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной системы Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяющим само ее

существование как целого. Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:

•единство бюджетного законодательства;

•единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

36

принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.

Обязательными элементами расходного обязательства могут быть: наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство; определение принадлежности расходного обязательства тому или иному публично-правовому образованию (Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию); размер расходного обязательства (порядок его расчета); адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юридических лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права); содержание расходного обязательства. Последний элемент расходного обязательства – показатель (индикатор) достижения планируемой цели расходного обязательства.

То обстоятельство, что элементы расходного обязательства не закреплены законом, означает несоблюдение принципа определенности и порождает многочисленные судебные споры.

Принципы построения бюджетной системы

Из числа принципов построения бюджетной системы важнейшее значение имеют два:

единство бюджетной системы и самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему.

Единство бюджетной системы

Единство является доминирующим принципом для построения бюджетной системы, определяющим само ее существование как целого.

Единство бюджетной системы вытекает из основополагающего конституционного принципа единства государства и согласно ст. 29 БК РФ реализуется по нескольким направлениям:

•единство бюджетного законодательства;

•единые принципы организации бюджетной системы и бюджетного процесса;

•применение единых форм бюджетной документации и отчетности;

•единство бюджетной классификации;

•единые санкции за нарушение бюджетного законодательства;

•единый порядок бюджетного учета и отчетности бюджетов и казенных учреждений;

•единый порядок установления и исполнения расходных обязательств;

•единый порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов;

•единый порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов (схема 6.4).

Равенство бюджетных прав

Кроме перечисленных составных частей принципа единства бюджетной системы, установленных БК РФ, следует сказать и о едином порядке предоставления финансовой помощи из бюджетов различных уровней, который частично выражается еще в одном принципе построения бюджетной системы – принципе равенства бюджетных прав субъектов РФ,

муниципальных образований (ст. 31.1 БК РФ). Данный принцип устанавливает единство определения форм, объема и порядка межбюджетных трансфертов (финансовой помощи). Принцип равенства бюджетных прав дублирует некоторые положения принципа единства, в частности, требование единого порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Существование принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует о приоритете федерального бюджета над иными бюджетами бюджетной системы, так как уравниваются бюджетные права субъектов РФ и органов местного самоуправления перед Российской Федерацией. Таким образом, федеральный бюджет априори неравен и де-факто доминирует над бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами (проявление иерархичности). Конституционные нормы подтверждают данное обстоятельство,

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

37

ибо субъекты РФ представляют собой части одного целого – Российской Федерации и невозможно найти разумные аргументы в пользу того, что часть больше целого или равна целому.

Существование легально закрепленного принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует также о проблеме, связанной с фактической диспропорцией в межбюджетных отношениях, которая является постоянной заботой органов управления публичными финансами. Неоднородность экономической и политической карты Российской Федерации накладывает отпечаток на распределение финансовой помощи из федерального центра. Например, выделяются регионы, расположенные в районах Крайнего Севера, северокавказские республики. Объективно требуют повышенного внимания малонаселенные районы у восточной границы Российской Федерации.

Самостоятельность

Принцип самостоятельности бюджетов (подчиненный единству) согласно БК РФ 112 существует в следующих пределах:

•как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность своих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

•как право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (за исключением введения режима временной финансовой администрации);

•как право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством о налогах и сборах налоги и сборы, доходы

от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты113;

• как право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за

исключением расходов, обеспеченных за счет помощи из других бюджетов)114;

• как недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов; подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов, без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться их исполнение.

Нельзя не заметить, что все права, вытекающие из самостоятельности бюджетов, одновременно представляют собой обязанности для соответствующих органов власти, иначе говоря, обязанностям соответствуют необходимые для их исполнения права.

К настоящему времени сформировалась судебная практика, корректирующая правила о недопустимости установления расходных обязательств без определения бюджета, за счет которого они исполняются, а также о недопустимости установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет нескольких бюджетов. Дело в том, что установленное нормативным правовым актом расходное обязательство в любом случае должно быть исполнено, невзирая на частичное или абсолютное отсутствие средств местного бюджета или бюджета субъекта РФ.

КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджетная самостоятельность субъектов РФ реализуется ими во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования

бюджетной системы Российской Федерации	как единой	системы, имеющей своим
предназначением эффективное распределение и	перераспределение финансовых ресурсов,

112Статья 31 БК РФ.

113Такое полномочие вовсе не является бюджетным, а лежит в сфере налоговых правоотношений.

114Необходимо заметить, что данное полномочие реализуется в бюджетном процессе на стадиях составления и утверждения проекта бюджета и, таким образом, дублирует право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

38

посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации, и недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования в целях сбалансирования этих бюджетов115.

Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицита

Следующий принцип построения бюджетной системы – это принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы. Он означает, во-первых, закрепление доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетной системы за бюджетами бюджетной системы и, во-вторых, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Существом данного принципа является пропорциональное распределение полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления и закрепление за ними необходимых для исполнения полномочий доходных источников. Опыт правильного распределения полномочий и источников требует отдельного рассмотрения и непосредственно связан с понятием

фискального (бюджетного) федерализма.

В Российской Федерации распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской

Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ 116 . Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета в части полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализован Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» 117 . Этим законом установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании закона.

Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий производится за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. Распределение доходных источников во исполнение принципа разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы утверждено БК РФ (гл. 7–9).

Иерархичность

115См., например: Определение КС РФ от 13 июня 2006 г. № 194-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник КС РФ. 2006. № 5; постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.

116Статьи 71–73 Конституции Российской Федерации.

117СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

39

Иерархичность бюджетной системы наиболее очевидным образом проявляется при построении бюджетной системы по модели государственного бюджета, однако признаки иерархичности есть и во взаимоотношениях элементов федеративной бюджетной системы. В

частности, это нашло отражение в схеме выделения финансовой помощи118. Иерархичность проявляется в фактическом сохранении выше– и нижестоящих уровней бюджетной системы.

Принципы организации бюджетного процесса

Третьей группой принципов бюджетного права являются принципы организации бюджетного процесса, большинство из которых закреплены в БК РФ.

Результативность и эффективность

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. В первом случае достигается экономия , а во втором – результативность бюджетных расходов. Таким образом, рост экономии или результативности бюджетных расходов означает повышение бюджетной эффективности, что должно сопровождаться неукоснительным соблюдением правомерности расходования бюджетных средств.

К сожалению, в настоящее время данный принцип не имеет какого-либо четкого методологического и методического наполнения ввиду сложности и неопределенности

категорий «эффективность» и «результативность» 119 . Исторический опыт показывает, что реализация принципа эффективности использования бюджетных средств связана со степенью специализации бюджетных расходов (кредитов). Степень специализации имеет диапазон от установления общей суммы расходов (абонемента), когда распорядитель свободен перераспределять средства в пределах строки в бюджете, до жестко установленного приказа осуществить соответствующие расходы по детализированным до нижайшего уровня кодам

бюджетной классификации 120 . Для достижения эффективности использования бюджетных средств специализация должна быть умеренной, бюджетные назначения должны рассматриваться не в качестве приказа, а в качестве разрешения произвести расход. В то же время чрезмерная свобода определения цели расходования бюджетных средств означает нанесение ущерба принципу адресного и целевого характера бюджетных средств.

В Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет в рамках реформирования бюджетного процесса 121 реализуется концепция бюджетирования,

118 Например, из содержания гл. 16 БК РФ вытекает, что финансовая помощь из федерального бюджета в форме субсидий и дотаций предоставляется бюджетам субъектов РФ, которые могут предоставлять финансовую помощь местным бюджетам. Предоставление финансовой помощи из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам, минуя согласование с субъектами РФ, не предусмотрено. Кроме того, в ст. 93.3 БК РФ установлены условия предоставления бюджетного кредита из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ в местный бюджет и из бюджета муниципального района в бюджет поселения и не предусмотрено предоставление бюджетного кредита из федерального бюджета непосредственно местному бюджету.

119Попытка определить составные части и критерии эффективности была выполнена Е.А. Барыкиным. См.: Барыкин Е.А. Финансово-правовое обеспечение эффективности исполнения расходных обязательств // Реформы и право. 2010. № 2. C. 3–7.

120См.: Жез Г. Указ. соч. C. 149–150.

121См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утвержденная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (утратило силу) // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.

Дмитрий Львович Комягин: «Бюджетное право»

40

ориентированного на результат (далее – БОР). Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения само стоятель но с ти участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции БОР является повышение значения бюджетного планирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели, что предполагает рост эффективности бюджетных расходов.

Реализуется концепция БОР в основном через такой инструмент, как увеличение доли программ в структуре расходов бюджета (программные расходы). Данный опыт исполнения расходов бюджета как совокупности принятых программ с различными сроками действия и различными целями заимствован в Соединенных Штатах Америки и Великобритании, где в отличие от Российской Федерации исторически вообще отсутствует бюджет как единый план и правовой акт.

Общее (совокупное) покрытие расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов закреплен в БК РФ и означает, что расходы бюджета не могут быть связаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы; средств целевых иностранных кредитов; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов в соответствии с международными договорами; расходов за пределами Российской Федерации; отдельных неналоговых доходов, предлагаемых к отражению в бюджете с очередного финансового года.

Принцип совокупного покрытия (der Grundsatz der Gesamtdeckung) и точности (Vollstandigkeit), который означает, что все доходы являются средством покрытия расходов, закреплен также законодательством Федеративной Республики Германия и, можно сказать,

является общепринятым122. Иногда данный принцип именуют также запретом резервирования фондов.

Принцип совокупного покрытия реализуется сразу на стадии составления проекта бюджета. Существование бюджетных фондов является известным отступлением от принципа

совокупного покрытия расходов бюджета123.

Сбалансированность

Принцип сбалансированности бюджета (бюджетное равновесие) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета.

Принцип сбалансированности можно представить как формулу баланса бюджета, которая содержит три параметра: доходы бюджета (Д), расходы бюджета (Р) и источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ). Соотношение будет следующее: Р = Д +/– ИФДБ.

122 См.: Пономарева К.А. Основания бюджетно-правовой ответственности в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 11. C. 1381–1390.

123 В начале 90-х годов прошлого века в Российской Федерации существовала практика создания бюджетных фондов для некоторых вновь создаваемых ведомств в целях их развития. Так, были образованы Федеральный экологический фонд, Фонд социального развития департамента налоговой полиции, Централизованный фонд социального развития Госналогслужбы, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью.