книги2 / 221

Глава 19. Учреждения

из спроса на выполняемые работы, оказываемые услуги, производимую продукцию;

–определять и устанавливать формы и системы оплатытруда,организационную структуру и штатное расписание;

–приобретать или арендовать основные и оборотные средства за счет имеющихся у него финансовых ресурсов, кредитов, ссуд и других источников финансирования,

–осуществлять иные виды деятельности.

Отдельные ограничения прав учреждений прямо предусмотрены гражданским законодательством Кыргызской Республики, в частности, финансируемые собственниками учреждения, могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в коммандитныхтовариществахтолько с разрешения собственника.

Наряду с правами у учреждений есть определенный объем обязанностей.Сюда входят: соблюдение законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права, своего устава; осуществление бухгалтерского учета, ведение статистической отчетности и исполнение иных обязанностей. Учреждения, как и все другие юридические лица, должны в установленные сроки отчитываться об уплате налогов и страховых взносов в соответствующие государственные органы, а также предоставлять информацию о своей деятельности в органы статистики.

Имущество учреждения

Права учреждений по владению,пользованию и распоряжению закрепленным за ними имуществом различаются друг от друга и зависят от вида учреждения (государственное или частное),атакже отрешения учредителей о передаче имущества создаваемому учреждению (на праве собственности или оперативного управления).

В соответствии с законодательством Кыргызской Республики, за государственными и муниципальными учреждениями имущество закрепляется на праве

оперативного управления.

Право оперативного управления имуществом–это особая разновидность вещных прав в гражданском законодательстве.Право оперативного управления согласно ч. 3 ст. 231 Гражданского кодекса КР означает следующее: «учреждение вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, лишь с согласия собственника этого имущества. Порядок распределения доходов данного учреждения определяется собственником его имущества».

281

Что касается частных учреждений,учредители при создании учреждения сами выбирают режим закрепления за учреждением имущества. Они могут передать имущество учреждению на праве собственности или оперативного управления (на свое усмотрение).

Если учреждение создается несколькими учредителями,каждый из них будет обладать на праве собственности тем имуществом, которое он передал учреждению, то есть, имущество учреждения будет принадлежать им на праве долевой собственности, и в дальнейшем приобретаемое учреждением имущество будет также принадлежать им на праве долевой собственности пропорционально долям в имуществе учреждения.

Права собственника могут передаваться правопреемникам собственника. Однако лицо, передавшее имущество учреждению после его создания, не приобретает прав собственника учреждения, если он не был принят в учреждение как соучредитель с оформлением данного факта в органах юстиции.

Согласно ч.2 ст.231 Гражданского кодекса КР,собственник имущества,закреп-

ленного за учреждением на праве оперативного управления,вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность,то доходы,полученные оттакой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступаютв самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ч. 3 ст. 231 ГК КР).

§ 3. Органы управления учреждения

Учреждение – это не членская организация, поэтому в формировании исполнительных органов этих юридических лиц и в их правовом положениитесно переплетены интересы собственника илиц,осуществляющих управление учреждением.

Законодательство Кыргызской Республики предоставляет свободу учредителям учреждений относительно построения их органов управления.

На практике управление учреждением осуществляется по одному из трех нижеперечисленных возможных способов:

282

Глава 19. Учреждения

1)cобственник (учредитель) непосредственно осуществляетуправление учреждением, одновременно выполняя функции как высшего, так и исполнительного органа (например, назначив себя на должность директора);

2)cобственник (учредитель) является высшим органом управления учреждения, он формирует исполнительный орган (коллегиальный или единоличный);

3)cобственник (учредитель) формирует и высший (например, Наблюдательный совет) и исполнительный (коллегиальный или единоличный) органы управления учреждением, не принимая непосредственно участия в управлении учреждением.

Всоответствии с законодательством Кыргызской Республики, структура, порядок формирования и деятельности, а также полномочия органов управления учреждения определяются собственником в уставе учреждения.

Вкачестве органов юридическоголица,через которые,согласно статье 88 Гражданского кодекса КР, учреждение приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности,выступаютруководящие и контролирующие органы.

Как правило, высшим органом учреждения является Учредитель (если учреждение создано одним лицом) или Собрание учредителей (если учреждение создано несколькими лицами).

К компетенции высшего органа относятся наиболее важные вопросы деятельности учреждения, которые подлежат отражению в уставе:

–внесение изменений и дополнений в устав;

–определение приоритетных направлений деятельности учреждения, порядок использования его имущества;

–прием и исключение новых участников (если иное не определено уставом);

–порядок формирования органов управления;

–утверждение годового отчета о деятельности и годового баланса;

–решение о создании филиалов и представительств;

–участие в деятельности других юридических лиц;

–реорганизация и ликвидация;

–другие вопросы,за исключением отнесенных уставом к компетенции других органов учреждения.

Учреждение может создавать и другие органы управления.Например,исполнительным органом учреждения может быть,как коллегиальный,так и единоличный исполнительный орган (правление,директор, президент и т.п.). К компетенции исполнительных органов учреждения относится решение всех вопросов, не составляющих исключительную компетенцию его высшего органа.

283

По желанию учредителей, в учреждении также может быть создан наблюдательный орган (наблюдательный совет, совет и т.п.).

§ 4. Ответственность учреждения

Учреждения, в случае нарушения законодательства, несут установленную ответственность.

Согласно ч. 4 ст. 164 Гражданского кодекса КР, учреждение отвечает по своим обязательствам за находящиеся в его распоряжении денежные средства. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник.

Субсидиарная ответственность – это ответственность, которую лицо, в соответствии с законом или условиям обязательства, несет дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником. В отношении учреждений субсидиарная ответственность собственников возникаетна основании норм закона, в частности, положений Гражданского кодекса КР и Закона КР «О некоммерческих организациях», а не в соответствии с условиями гражданскоправовых обязательств (например, в рамках поручительства).

Согласнотребованиям Гражданского кодекса КР до предъявления требований к лицу,которое несет субсидиарную ответственность,кредитор должен предъявить требование к основному должнику.

По общему правилу, если основной должник отказался удовлетворить или уклоняется от удовлетворения требования кредитора,это требование может быть предъявлено лицу,несущему субсидиарную ответственность.Однако в отношении учреждений действует специальное правило, в соответствии с которым к собственнику учреждениятребования могут быть предъявлены при недостаточности денежных средств у учреждения для удовлетворения требований кредитора.

Таким образом,самостоятельность риска осуществления учреждением предпринимательской деятельности ограничена субсидиарной ответственностью собственника учреждения, наступающей при недостаточности денежных средств у учреждения. При этом, возможна ситуация, когда для погашения задолженности учреждения перед кредиторами окажется недостаточным имущество собственника.Такие случаи законодательством прямо не урегулированы,но по общим правилам об ответственности юридических лиц, такая ситуация повлечет банкротство собственника учреждения.

284

Глава 20. Органы территориального общественного самоуправления (ТОС)

Глава 20. Органы территориального общественного самоуправления (ТОС)

§ 1. Понятие и история возникновения ТОС

Органы территориального общественного самоуправления (ТОС) не входят в структуру органов местного самоуправления (МСУ), но являются частью общей системы МСУ,как институт гражданского участия по решению вопросов местного значения.

История возникновения и развития ТОС

Как известно,МСУ развивалось из ранних форм общинного самоуправления. Объединенные суровыми условиями жизни,люди были вынужденыдобывать пищу и выполнять ряд других обязанностей совместно.Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни,ограничивающие интересы каждого человека во имя общих,групповых интересов.Эта организация людей и есть первичный зачаток местного ТОС.

С развитием человеческой жизни усложнялись и формы самоорганизации людей.В современном понимании МСУстало формироваться на рубеже XVIII–XIX вв. К этому времени в европейских странах сформировалась концепция «ограни-

чения вмешательства центральных органов власти страны в повседневную жизнь органов местного самоуправления, недопустимости вмешательства в управление их имуществом и хозяйством государственными чиновниками».Тогда же появились первые теории о МСУ и первое государственное законодательство,регулирующее деятельность местноготерриториального общественного самоуправления (Англия, Франция, Пруссия). Например, в городском уставе Пруссии (1808 г.) было провозглашено право граждан на формирование органов МСУ, а значит, право граждан на непосредственное участие в управлении делами местного значения.Законодательное закрепление права на МСУ, местных сообществ нашло свое наибольшее отражение в бельгийской Конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идеи МСУ в европейских странах.

К началу XX в. в основном завершилось становление различных форм МСУ в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии. В течение последних десятилетий основные изменения в законодательстве о МСУ были связаны с демократизацией некоторых форм участия населения в осуществлении МСУ.Речьидето реализации гражданами избирательного права на местном

285

уровне, сохранении и развитии принципа самостоятельности при решении дел местного значения,большей социальной направленности их деятельности и других формах непосредственного участия жителей в решении экономически и социально значимых вопросов.Так,например,Гражданский бюджетный совет города ПортуАлегри (Бразилия) является органом прямого участия общественности в вопросах планирования финансирования, доходов и расходов городского бюджета. Совет оценивает и высказывает свое мнение по плану работы правительства города по вопросам бюджета и инвестиций,имеет право частично или полностью внести изменения в финансовую политику городского правительства,потребовать отлюбых органов городского правительства информацию,необходимую для эффективного осуществления полномочий Совета.Боливийский закон об общественном участии от 20 апреля 1994 года признает,содействует и консолидирует процесс общественного участия, включающий коренные и сельские общины, городские соседства в юридическую, политическую и экономическую жизнь страны. Для выполнения вышеприведенного положения закона создается новый тип юридического лица: территориальные организации граждан (ТОГ),представляющие население данной территориальной единицы. Эти организации создаются местным населением для того, чтобы предлагать, участвовать в управлении и контролировать государственные услуги,предоставляемые в сфере здравоохранения,образования,спорта, санитарии,микро-ирригации,местных дорог,городского и сельского развития.Все услуги,предоставляемые муниципалитетом,исполнительными органами,должны включать приоритеты, определенные ТОГ166.

Таким образом, возникновение и развитие института ТОС было связано с происхождением и эволюцией МСУ,включением в систему МСУмеханизмов гражданского участия в решении вопросов местного значения.

Понятие ТОС

Согласно ч. 1 ст. 57 Закона КР «О местной государственной администрации и органах местного самоуправления» от 20 октября 2021 года №123 (далее – Закон о МСУ), под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории айылного аймака, города для самостоятельного решения и осуществления под свою ответственность собственных инициатив в вопросах местного значения.

В отличие от представительных и исполнительно-распорядительных органов МСУ, ТОС:

166 Каролина Ньюман. Сравнительные исследования и законы по вопросам социального партнерства. –

Алматы: МЦНП, 2001.– С. 30–31.

286

Глава 20. Органы территориального общественного самоуправления (ТОС)

1)не имеет властных полномочий (общественное самоуправление), хотя и может наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решению муниципальных органов;

2)не создается в обязательном порядке (на определенной частитерритории села или города,там, где граждане захотели создать такую организацию, оно может быть,а на другой территории,где граждане не проявили инициативу по созданию такой организации – её может не быть);

3)имеетособый порядок организации на сходах членов местных сообществ;

4)может заниматься или не заниматься экономической деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.

Орган ТОС вправе приобретать статус юридического лица, однако сфера деятельности такого образования ограничена территориально. Поэтому, в отличие от других общественных объединений, органы ТОС действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта.

ТОС может выступать как общественная некоммерческая организация,а значит,как самостоятельный хозяйствующий субъект,и вто же время выполнять часть функций органа МСУ по договору с ним. Это придает такому органу уникальный статус, как общественной организации с наличием конкретных полномочий по решению дел местного значения,атакже функциями посредника между жителями и местной властью.

Такая разнообразная картина ролей и функций органов ТОС предполагает регулирование статуса данных органов различными нормативными правовыми актами. В число таких актов входят: Закон о МСУ, Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» от 15 октября 1999 года (далее–Закон о НКО), Гражданский кодекс Кыргызской Республики от 8 мая 1996 года (далее–Граждан- ский кодекс КР или ГК КР),Положение «Об органах территориального общественного самоуправления» от 10 октября 2001 года (далее–Положение о ТОС) и другие нормативные правовые акты.

§ 2. Порядок создания ТОС

Поскольку органы ТОС не входят в систему органов МСУ,но являются составной частью системы МСУ (как механизм гражданского, общественного участия в местном самоуправлении),в отличие от представительных и исполнительно-рас- порядительных органов МСУ, организация органов ТОС не носит обязательный характер на той или иной территории страны.

287

Органы ТОС создаются только на тех территориях, где граждане проявили инициативу по их созданию и готовы в добровольном порядке поработать на волонтерских началах для улучшения жизни своего местного сообщества.

Создание инициативной группы

Органы ТОС могут создаваться по инициативе членов местного сообщества на основе их добровольного волеизъявления только на тех территориях, где они проживают.Инициативная группа по созданию органа ТОС информирует жителей соответствующейтерритории о сроках,месте проведения общего собрания (схода), конференции членов местного сообщества,норме участия на учредительном форуме, устанавливаемой представительным органом МСУ (далее местным кенешем), исходя из численности жителей, местных условий.

Высшими органами управления органов ТОС являются общее собрание (сход) или конференция членов местного сообщества.Поэтому подготовка и проведение общего учредительного форума членов местного сообщества по созданию органов ТОС, а также избрание выборных лиц органов ТОС, проводятся открыто и гласно.

Все органы ТОС приобретают официальный статус с момента их учетной регистрации в местном кенеше,или государственной регистрации в качестве юридического лица в установленном порядке в органах юстиции.В своей деятельности органы ТОС подотчетны собранию (сходу), конференции граждан их избравших и зарегистрировавшему их местному кенешу. Границы территории деятельности органов ТОС устанавливаются соответствующим местным кенешем с учетом предложений жителей. Ниже в таблицах показаны шаги по инициированию и проведению учредительного собрания для создания органа ТОС.

Шаг 1. Создание инициативной группы

Инициативная группа: (1) информирует жителей соответствующей территории, где будет осуществлять деятельность ТОС, о создании ТОС, (2) проводит подготовкукучредительномусобранию,(3)разрабатываетпроектуставаТОС.

Шаг 2. Проведение предварительных организационных мер

Инициативная группа: (1) определяет предполагаемые границы территории, на которой будет осуществляться деятельность ТОС, (2) готовит Заявление об установлении границ ТОС и описание границ территории ТОС, (3) получает решение местного кенеша об установлении границ деятельности органов ТОС.

288

Глава 20. Органы территориального общественного самоуправления (ТОС)

Шаг 3. Организация и проведение учредительного собрания (конференции) жителей – участников ТОС

Инициативная группа: (1) проводит учредительное собрание (конференцию), которое оформляется протоколом, (2) доводит до каждого достигшего 16-летнего возраста жителя информацию о проведении учредительного собрания (конференции) по созданию ТОС.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее 1/3 жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных делегатов, представляющих не менее 1/3 жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Регистрация ТОС

Для осуществления своей деятельности органы ТОС должны пройти процедуру официальной регистрации с присвоением или без присвоения статуса юридического лица. Органы ТОС приобретают свой статус с момента их учетной регистрации в местном кенеше, в таком случае они осуществляют свою деятельность без статуса юридического лица.Органы ТОСтакже вправе приобрести статус юридического лица, в установленном порядке в органах юстиции.

Вслучае, если инициаторы создания ТОС выберут вариант регистрации ТОС

вкачестве юридического лица, то они разрабатывают устав органа ТОС, который должен соответствовать всем требованиям, предъявляемым к учредительным документам НКО.

Ниже втаблице расписаны этапы регистрации органа ТОС в местном кенеше (без статуса юридического лица) итерриториальном органе юстиции (со статусом юридического лица).

289

Шаг 4. Регистрация органа ТОС в соответствующем органе

Местный кенеш регистрирует ТОС без статуса юридического лица

1)представитель инициативной группы подает письменное заявление для учетной регистрации ТОС;

2)готовится решение (протокол) общего собрания (схода), конференции учредительного собрания;

3)получает решение местного кенеша об установлении границ территории деятельности органа ТОС;

4)получает решение местного кенеша об учетной регистрации органа ТОС.

Территориальный орган юстиции регистрирует ТОС со статусом юридического лица

1)представитель инициативной группы подает письменное заявление установленного образца;

2)разрабатывается устав с пакетом учредительных документов для регистрации ТОС;

3)передает органам юстиции при регистрации также решение местного кенеша об установлении границ деятельности органа ТОС;

4)получает справку (свидетельство) о государственной регистрации органа ТОС.

Законодательство Кыргызской Республики не определяет орган ТОС как отдельную организационно-правовую форму НКО. Однако, Министерство юстиции КР регистрирует органы ТОС как отдельную организационно-правовую форму НКО167.

§ 3. Правовой статус органов ТОС

Права и обязанности органов ТОС

В настоящее время ТОС имеет статус органа самоуправления: «самооргани-

зации граждан по месту их жительства на части территории айыльного аймака, города для самостоятельного решения и осуществления под свою ответственность собственных инициатив в вопросах местного значения»168.

Органы ТОС существуютв форме советов и комитетов микрорайонов,жилищных комплексов,домовых,уличных,квартальных комитетов,жамаатов (общин) и

167Это можно увидеть на сайте Министерства юстиции КР: https://register.minjust.gov.kg/register

168Статья 57 Закона о МСУ.

290