Козбаненко В.А. - Правоведение

§3. Функции государства

Всоветское время торжествовал тезис о соединении за­ конодательства и управления, о необходимости слияния зако­ нодательной власти с исполнительной, что внедрялось в науку

ипрактику под лозунгом "Вся власть Советам!". Принцип раз­ деления властей отвергался как чуждый праву социалистичес­ кого государства, якобы подрывавший единство государствен­ ной власти. В постсоветский период, с другой стороны, в силу отказа от всеобщего государственного вмешательства во все без исключения сферы общественной жизни, провозглашения демократических свобод, признания и гарантирования част­ ной собственности, утверждения рыночных отношений возоб­ ладала либеральная концепция ограничения административ­ ных функций государства, в экономической сфере. Во многом именно поэтому в механизме государственной власти осуще­ ствлен переход от "разделения труда" к "разделению влас­ тей", получивший конституционное закрепление.

Но, несмотря на то что в ныне действующей Конститу­ ции РФ нет упоминаний о государственном управлении, без этого не может работать механизм государственной власти. Государственная власть всегда едина в своих основных прояв­ лениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Со­ ответственно этому органы "государственной власти должны строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиально­ го единства"1 . Если государство можно интерпретировать как некую совокупность взаимосвязанных управленческих струк­ тур, позволяющих обеспечивать осуществление единой госу­ дарственной власти во всей полноте и многообразии ее функ­ ций, то государственное управление присуще всем ветвям власти и в известной мере является субстанцией государства2.

1Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 12—13.

2См.: Петров С. М. Правовое регулирование государственного управления: проблемы и перспективы. // Право и жизнь. 1999. № 23.

101

Представительные законодательные органы государствен­ ной власти принимают законы и иные акты, регулирующие общественные отношения, осуществляют контроль за их про­ ведением в жизнь. Непосредственное оперативное управле­ ние в общегосударственном масштабе возложено на органы общей и специальной компетенции исполнительной власти. Их деятельность осуществляется на основе и во исполнение за­ конов, т. е. носит подзаконный характер, а также направлена на претворение в жизнь законов и иных нормативных право­ вых актов. Функции государственного управления осуществ­ ляют и органы судебной власти, делая это наряду со своей главной функцией — осуществлением правосудия. Суды и судьи толкуют конституционные нормы и положения, разре­ шают дела о компетенции, споры и конфликты между орга­ нами государственной власти, решают дела, возникающие из административно-правовых отношений, реализуют адми­ нистративную власть, издавая административные акты, а не только акты правосудия. Суды непосредственно государствен­ ного управления не осуществляют, но участвуют в этом про­ цессе, являясь субъектами принятия и реализации государ­ ственных решений (через применение норм права, в которых выражена властная воля государства), осуществляя государ­ ственно-властные полномочия в отправлении правосудия.

Законодательная, исполнительная и судебная власти как проявления единой государственной власти не могут отожде­ ствляться с видом государственной деятельности, имеющей исключительно управленческий характер. Власть — не вид управленческой деятельности, а сущностное выражение, форма практической реализации ее функциональной предназначен­ ности и компетенционной определенности, т. е. категория базо­ вого характера. Отсюда следует: исполнительная власть, так­ же как законодательная и судебная власти, не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризо­ валось как определенный вид государственной деятельности. Государственное управление есть специфический вид государ­ ственной деятельности, отличный от ее иных проявлений, а

102

также от управленческой деятельности общественных органи­ заций и других негосударственных формирований. Различая исполнительную власть и государственное управление, невер­ но также считать первую категорией политико-правовой, а второе — организационно-правовой. И там и там есть немалая доля и политического и организационного.

Государственное управление — понятие более широкое, чем исполнительная власть. Последняя, в известном смысле производная от государственного управления, выполняет фун­ кции практической реализации законов, т. е. занята правоисполнительством. Это качество исполнительной власти весьма существенно, так как позволяет раскрыть ее особую государ­ ственно-правовую природу, отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), прису­ щего любой организованной ячейке человеческого коллекти­ ва в качестве средства управления собственными делами (са­ моорганизация, самоуправление). Правоисполнительство осу­ ществляется на основе правоприменительной деятельности. Но, в отличие от судебной власти, также занятой правопри­ менением, здесь имеются качественные особенности. Так, пра­ воприменение в судебном порядке осуществляется преиму­ щественно в негативных случаях, т. е. когда нарушены требо­ вания закона и возникла необходимость в судебном принуж­ дении либо в судебной правоохране. Исполнительную власть отличает в основном позитивное правоприменение, т. е. пря­ мое исполнение требований законодательства в целях нор­ мальной и эффективной работы всех находящихся под ее воз­ действием объектов общественной деятельности1 .

Восприняв концептуальное положение о том, что "госу­ дарственное управление, по сути дела, можно рассматри­ вать как более широкую (по отношению к исполнительной власти. — В. К.), включающую различные аспекты сферу го­ сударственной деятельности, в которую могут вторгаться в

1 См.: Петров С. М. Правовое регулирование государственного управления: проблемы и перспективы. // Право и жизнь. 1999. № 23. С. 14 —15.

103

той или иной мере носители других ветвей власти",1 можно обозначить сферы такого вторжения (компетенции, юрисдик­ ции).

Государственное управление посредством института президентской власти — государственно-властная деятель­ ность, реализуемая принятием политических решений пре­ имущественно стратегического характера, рассчитанных на долгосрочную перспективу развития государства, а также и тактических решений по оперативным и текущим вопросам в среднесрочной и долгосрочной перспективах.

Государственное управление посредством деятельности законодательной власти — установление общеобязательных правил общественных отношений с целью их упорядочения и централизованного регулирования в общенормативной пра­ вовой форме и в общегосударственном масштабе.

Государственное управление через систему исполнитель­ ной власти — реализация исполнительно-распорядительной деятельности подзаконного характера по обеспечению ста­ бильного функционирования и поступательного развития об­ щественных процессов в различных отраслях и сферах уп­ равления.

Государственное управление через систему судебной вла­ сти — опосредованное воздействие на состояние обществен­ ных отношений в сфере осуществления государственно-вла­ стной деятельности по реализации правосудия.

По своему назначению государственное управление — это вид властной деятельности государства по руководству, организации и воздействию на функционирование и разви­ тие общества. Сущность общественной роли государства как политико-правового явления в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю всех граждан, оно оказывает целеполагающее организующее и регулирующее влияние на все общество. Поэтому можно назвать два аспекта, определяю-

1 Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития. Отв. ред. И. Л. Бачило. — М., 1998. С. 71.

104

щих степень реализации государством своих общественных функций. Один заключается в том, насколько государство воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан; второй — в том, как оно практически управляет общественными процессами, обеспечивает развитие общества, используя всю полноту имеющихся в его распоряжении вла­ стных полномочий.

Для реализации своих общественных функций государ­ ство осуществляет легитимное право на применение наси­ лия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций. В эк­ страординарных случаях острой борьбы противоборствующих сил влияние государства принимает специфические формы: вводится чрезвычайное положение, запрещаются митинги, демонстрации, деятельность определенных партий и объеди­ нений, если они дестабилизируют обстановку в стране и т. п. Легализованное насилие выражается от имени всего обще­ ства и применяется к лицам и организациям, нарушающим установленные законодательством правила поведения.

Общественная роль, которую играет государство в уп­ равлении делами общества, решая основные вопросы обще­ ственного развития, реализуется через функции государства, направленные в конечном счете на удовлетворение разнооб­ разных интересов как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.

Функции государства — основные направления его дея­ тельности, выражающие сущность и назначение государствен­ ного управления общественными делами — устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государ­ ством на том или ином этапе социального прогресса, и пред­ ставляют собой средство реализации этих задач. Содержа­ ние же задач определяется внутренними и внешними факто­ рами. В зависимости от того, какие задачи стоят перед госу­ дарством по управлению во внутренней жизни или на меж­ дународной арене, различают внутренние и внешние функ­ ции государства.

105

Внутренние функции государства — это основные на­ правления деятельности государства по управлению внутрен­ ней жизнью общества.

Экономическая функция — выработка и координация государством экономической политики, т. е. стратегии и так­ тики экономического развития страны в оптимальном режи­ ме; регулирование отношений между гражданами и их орга­ низациями в экономической жизни общества.

Политическая функция — регулирование отношений между гражданами, социальными группами, классами, на­ циями по поводу реализации их политических интересов, гар­ монизации интересов различных групп общества.

Социальная функция — выработка социальной полити­ ки государства, обеспечение нормальных условий жизни для всех членов общества, регулирование отношений между граж­ данами, социальными группами по поводу их места в обще­ стве.

Правовая функция — осуществление правотворчества (деятельность по подготовке, принятию и изданию правовых актов, содержащих нормы права), правоприменения (деятель­ ность по реализации правовых норм путем принятия право­ применительных актов, повседневной работы по выполнению законов и по разрешению разнообразных вопросов управлен­ ческого характера), правоохранения (деятельность по защи­ те прав и свобод человека и гражданина, по предупрежде­ нию правонарушений и привлечению к юридической ответ­ ственности правонарушителей и т. п.).

Экологическая функция — в последнее время выдвига­ ется в разряд основных функций государства — регулирова­ ние деятельности людей в области использования окружаю­ щей среды.

Внешние функции государства — это основные направ­ ления деятельности государства на международной арене:

• оборонная — защита государства от внешних угроз и военной агрессии;

106

•дипломатическая — поддержание приемлемых отно­ шений с другими государствами, субъектами международно­ го права, представительство страны на международной аре­ не;

•внешнеэкономическая — развитие взаимовыгодного экономического сотрудничества с государствами и группами государств на международной арене, участие в международ­ ном разделении труда, обмене новейшими технологиями, координации товарооборота, развитии кредитно-денежных связей и т. п.;

•внешнеполитическая — это поддержание мирового правопорядка, общих норм международного права с целью исключения глобальных конфликтов;

•культурно-информационная — взаимный информа­ ционный обмен и культурное сотрудничество между госу­ дарствами;

•глобального сотрудничества — сотрудничество в решении глобальных проблем современности (экологические, энергетические, демографические и т. п.).

Многие функции государства независимы от его право­ вой формы, например защита от внешних угроз. Для других функций государства основой выступают его социальная сущ­ ность и целевые ориентиры. Таким образом, природа госу­ дарственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов разви­ тия в интересах всего общества путем согласования разнооб­ разных требований, нужд и форм деятельности. Государствен­ ный аппарат выступает действенным механизмом воплоще­ ния публичной власти и обеспечивает осуществление госу­ дарственной политики через систему правомочных органов и должностных лиц. В целом государство выполняет разнооб­ разные функции по поддержанию жизнедеятельности обще­ ства. И все они в той или иной степени связаны с управлени­ ем, реализуются через систему и аппарат управления. В об­ щем смысле функция государственного управления факти­ чески включает все функции государства. Поэтому с точки

107

зрения менеджмента можно сказать, что функции государ­ ства — это совокупность функций управления. Основными управленческими функциями государства являются руковод­ ство, координация, организация, контроль, принятие реше­ ний с целью сохранения и развития социума, упорядочения его структуры и деятельности, обеспечение безопасности граждан, создание оптимальных условий для его всесторон­ ней жизнедеятельности.

В юридической литературе управление традиционно счи­ тается продуктом разделения труда на стадиях принятия ре­ шения, его реализации и контроля. О государственной власти сложилось представление как о продукте не стадиального разделения, а взаимодействия трех самостоятельных ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. С недавних пор появилось утверждение об "отсутствии сущностных разли­ чий" между "разделением труда" и "разделением властей"1 . Высказывается также и тезис, что управление — продукт не разделения, а объединения2. Данная теоретическая по­ сылка обосновывается идеей К. Маркса о том, что природа управления заключена в общественном или совместном тру­ де, осуществляемом в сравнительно крупном масштабе3. "Уп­ равление представляет собой не очередное звено в цепи в той или иной мере разделенного труда, а его функцию, вы­ полняемую в интересах каждого из таких звеньев". И далее подчеркивается особенность природы управления тем, что оно порождается фактором объективным: "Необходимость вы­ полнения этой функции диктуется условиями совместного тру­ да, а не волей и сознанием отдельных людей, в том числе и его выполняющих"4 .

Можно согласиться с тем, что деятельность по управле­ нию не имеет государственно-властного характера, так как в

1 Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И. Л. Бачило. — М., 1998. С. 13.

2См.: Рыжов В. С. Указ. соч. С. 15.

3См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 23. С. 342.

4См.: Рыжов В. С. Указ. соч. С. 15.

108

обществе действуют не только органы государственной вла­ сти, но также и множество органов, не имеющих полномо­ чий государственной власти, главным образом в частной сфе­ ре1. Однако сделанный вывод о том, что функционирование системы управления каждого из таких органов, в том числе и государственных, носит лишь "внутриаппаратный харак­ тер"2 , представляется ошибочным. Ведь если рассматривать государство, исторически возникшее как субъект управле­ ния обществом, то нельзя не признавать очевидного факта: оно выполняет функции управления посредством специаль­ но созданного аппарата, состоящего из разветвленной сети органов. В структуре государственного аппарата ведущее положение занимают органы государственной власти, воздей­ ствующие на объекты управленческой деятельности государ­ ства. Собственно, это и признает автор оспариваемого нами тезиса, утверждая, что "в качестве объекта деятельности (хотя только и исполнительной власти. — В. К.) выступает главным образом гражданское общество"3. В этой связи обра­ тимся к мнению академика Б. Н. Топорнина: "Государствен­ ное управление строится не только на разделении, но и на сотрудничестве, на взаимодействии всех ветвей власти, ибо решение практически всех вопросов требует такого взаимо­ действия"4 .

Специфику государственного управления обусловливает характер и объем охватываемых этим управлением обществен­ ных явлений. Отличительная особенность использования средств и методов государственного воздействия — возмож­ ность легитимного принуждения с помощью сил правоохра­ нительных органов.

1В Гражданском кодексе РФ предусмотрены нормы об управлении в обще­ стве с ограниченной ответственностью, акционерном обществе, производ­ ственных кооперативах. — См. статьи 91, 103, 110 Гражданского кодекса РФ. Часть I // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301, с последующими изменениями и дополнениями.

2Рыжов В. С. Указ. соч. С. 20.

3Там же.

4Топорнин Б. Н. II Государство и право. 2000. № 7. С. 5.

109

Государство многофункционально. Его функции осуще­ ствляются в системе реализации государственной власти, базирующейся на началах разделения, и приобретают реаль­ ное воплощение в деятельности различных звеньев государ­ ственного аппарата. Государство, будучи сложным (по эле­ ментному составу и связям) и многогранным (по функциям) общественным явлением, придает процессу реализации функ­ ций свойство системности. Без этого свойства государствен­ ное управление не может состояться. В этом процессе задей­ ствовано множество государственных органов и других струк­ тур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только систем­ ность реализации функций государства может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Орга­ низованная целостность во всем богатстве элементов и свойств государства особенно актуальна для практики госу­ дарственного управления. Не случайно самые большие труд­ ности вызывает не процесс познания государственного уп­ равления, а его применение.

Управляющая система государства в ее институциональ­ ном и структурно-функциональном оформлении предстает как совокупность государственных органов и организаций с раз­ личной степенью власти и компетенции. Государственное уп­ равление в широком смысле как управление делами госу­ дарства и общества осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в законодательной, исполнитель­ ной и правосудной формах (видах) властной деятельности го­ сударства. Все эти формы (виды) деятельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом каждой из них присущ своеобразный круг (область) ответственности (ком­ петенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.

Государственное управление в узком (административноправовом) смысле нередко понимается как исполнительная

110