О процессуальных механизмах исполнения постановлений Европейского суда по правам человека

Автор

М.А. Филатова - заместитель руководителя представительства Конституционного Суда РФ в г. Москве, доцент кафедры частного права Всероссийской академии внешней торговли, кандидат юридических наук

"Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", 2013, N 9

О процессуальных механизмах исполнения постановлений Европейского суда по правам человека

Во многих случаях исполнение постановления ЕСПЧ предполагает не только выплату государством-ответчиком компенсации потерпевшей стороне, но и пересмотр национального судебного акта. При этом вопрос о необходимости возобновления производства по делу решается национальными властями на основе собственного законодательства. Комитет министров Совета Европы и ЕСПЧ выработали критерии, которыми следует руководствоваться государствам при установлении механизма исполнения постановлений ЕСПЧ, в частности влияние процессуальных нарушений на результат судебного разбирательства и принцип правовой определенности.

Возобновление производства по делу: автоматический характер?

Проблема исполнения постановлений Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ, Суд) продолжает привлекать пристальное внимание российской юридической общественности, не в последнюю очередь вследствие возникающих в ходе такого исполнения вопросов как теоретического, так и прикладного характера*(1).

Важным этапом в длительном процессе имплементации практики ЕСПЧ в российскую правовую систему стало принятие Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 27.06.2013 N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" (далее - постановление N 21).

Различные вопросы, связанные с внедрением выработанных в практике ЕСПЧ правовых стандартов, вытекающих из Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) в российскую судебную практику, разъяснялись высшими судебными органами и ранее. Основные подходы к имплементации Конвенции были заложены в постановлении Пленума ВС РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". Вопросы учета позиций ЕСПЧ в практике российских судов общей юрисдикции по отдельным категориям дел разъяснялись, в частности, в постановлении Пленума ВС РФ от 14.06.2012 N 11 "О практике рассмотрения судами вопросов, связанных с выдачей лиц для уголовного преследования или исполнения приговора, а также передачей лиц для отбывания наказания" и совместном постановлении Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ от 23.12.2010 N 30/64 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок". Отдельные процессуальные вопросы исполнения постановлений ЕСПЧ рассматривались также в решениях Конституционного Суда РФ*(2).

Однако вновь принятое постановление Пленума ВС РФ представляет собой первую попытку системного обобщения вопросов, связанных со сложным процессом внедрения стандартов Конвенции, в том числе - исполнения постановлений ЕСПЧ в части принятия мер как общего, так и индивидуального характера, и потому является крайне важным для российской судебной системы.

Некоторые положения постановления N 21 носят безусловно новаторский характер, например положение о необходимости учета судами правовых позиций Европейского суда, изложенных в постановлениях, принятых в отношении других государств - участников Конвенции, в случае аналогичных фактических обстоятельств рассматриваемых дел (п. 2). Такое расширение сферы действия постановлений ЕСПЧ в российской правовой системе в первый раз было осуществлено КС РФ в постановлении от 05.02.2007 N 2-П, однако на практическом уровне - в виде конкретных рекомендаций для судов - это делается впервые. С учетом того, что в международно-правовой доктрине вопрос о пределах действия решений ЕСПЧ в отношении других государств остается дискуссионным*(3), это положение постановления N 21 носит прогрессивный характер и крайне важно для российской судебной системы.

Исполнение решений ЕСПЧ, в широком его понимании, предполагает процесс масштабной имплементации стандартов Конвенции в ее толковании Европейским судом в повседневную правоприменительную практику.

В более узком смысле оно представляет собой принятие как мер общего характера (направленных на профилактику и недопущение в будущем нарушений, подобных установленному), так и индивидуальных, целью которых является восстановление нарушенных прав данного конкретного заявителя.

С этой точки зрения постановление N 21 логически разделено на две части: п. 2-16 регулируют вопросы учета позиций ЕСПЧ в судебной практике (т.е., по сути, принятие мер общего характера), в то время как п. 17-24 посвящены принятию индивидуальных мер по итогам постановлений ЕСПЧ (т.е. процессуальным действиям в конкретных делах, вернувшихся из Европейского суда на национальный уровень).

Очевидно, что принятие мер общего характера оказывает большее воздействие на правовую систему в целом. На усиление значимости такого рода мер в контексте имплементации Конвенции неоднократно обращалось внимание в различных документах Совета Европы, а также в решениях самого Суда, в особенности в свете продолжающейся реформы конвенционного механизма последних лет. В то же время с точки зрения изначальной философии и предназначения Конвенции, поддержания жизнеспособности конвенционной системы и доверия к ней надлежащее и своевременное принятие мер индивидуального характера остается чрезвычайно важным, даже несмотря на относительно небольшое число таких дел в масштабах всей правовой системы*(4).

Исполнение постановлений ЕСПЧ порождает комплекс теоретических и практических вопросов, связанных, в частности, с порядком определения и принятия общих мер, пределов обязательств государства в данной сфере, эффекта постановлений Суда, принятых по жалобам против других государств, и др. Принятое постановление N 21 затрагивает некоторые из них, однако очевидно, что в одном документе невозможно дать ответы на все вопросы, возникающие в этом сложном комплексном процессе.

В настоящей статье мы бы хотели более подробно остановиться на некоторых процессуальных аспектах принятия индивидуальных мер, а именно пересмотре судебного акта (возобновлении судебного производства) по итогам постановления ЕСПЧ. Главным при этом является вопрос, во всех ли случаях установления нарушений Конвенции необходим такой пересмотр, а если нет, как разграничить эти случаи?

Постановление N 21 в п. 17 для решения этого вопроса отсылает к Рекомендации Комитета министров Совета Европы (далее - КМСЕ) - органа, на который в силу ст. 46 Конвенции возложены контрольные полномочия в области исполнения государствами решений ЕСПЧ, - от 19.01.2000 N R (2000) 2 по пересмотру дел и возобновлении производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда*(5). Мы остановимся на закрепленных в данной Рекомендации критериях в совокупности с анализом практики как самого Суда, так и КМСЕ, и выявим основные сложности при определении необходимости пересмотра судебных актов или возобновления судебного производства при принятии постановления ЕСПЧ.

Одна из особенностей субсидиарного характера деятельности Европейского суда заключается в отсутствии у него полномочий лишить юридической силы акты национальных судов. Поэтому индивидуальные меры, подлежащие принятию по итогам постановления ЕСПЧ, предполагают как выплату справедливой компенсации государством-ответчиком (если она была присуждена Судом), так и принятие компетентными органами государства-ответчика процессуальных или иных мер, необходимых для восстановления прав заявителя (restitutio in integrum)*(6). Конкретные шаги по восстановлению перекладываются, таким образом, на плечи национальных властей.

Европейский суд в своей практике сформулировал следующие основные подходы, касающиеся обязательств государства по исполнению его постановлений. Выводы Суда о нарушении Конвенции носят в основном декларативный характер (см. постановление от 13.06.1979 по делу Marckx v. Belgium): в силу ст. 46 Конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны обязались исполнять окончательные решения Суда во всех случаях, когда они являются сторонами, с возложением контроля за таким исполнением на КМСЕ (см., mutatis mutandis, постановление от 31.10.1995 по делу Papamichalopoulos and оthers v. Greece (бывшая ст. 50)). Из этого следует среди прочего, что постановление, в котором Суд устанавливает нарушение Конвенции или ее Протоколов, налагает на государство-ответчика правовое обязательство не только выплатить заявителям суммы, присужденные в качестве справедливой компенсации, но также принять под контролем КМСЕ меры общие или при необходимости индивидуальные, для того чтобы прекратить нарушение, установленное Судом, и возместить, насколько это возможно, его последствия (см.: дела Pisano v. Italy (Striking Out) [GC], 24.10.2002; Scozzari and Giunta v. Italy [GC], 13.07.2000). Решение, констатирующее нарушение, влечет для государства-ответчика юридическое обязательство с точки зрения Конвенции прекратить нарушение и устранить его последствия таким образом, чтобы, насколько это возможно, постараться восстановить положение, имевшее место до такого нарушения (принцип restitutio in integrum) (дело Papamichalopoulos v. Greece).

Уже упомянутая Рекомендация КМСЕ N R (2000) 2 уточняет, что "решать, какие меры являются наиболее подходящими для достижения restitutio in integrum, с учетом мер, доступных в национальной правовой системе, должны компетентные органы государства-ответчика", и одновременно призывает государства-участников "убедиться, что в их национальных правовых системах существуют необходимые возможности для достижения, насколько это возможно, restitutio in integrum, и в особенности что эти системы обеспечивают соответствующие условия для пересмотра дел, включая и возобновление производства по делу".

Этот призыв был связан с тем, что до недавнего времени во многих странах - участницах Конвенции отсутствовали специальные процессуальные механизмы для возобновления производства или пересмотра судебных решений по итогам установления нарушения Европейским судом*(7). С тех пор большинство стран-участниц путем тех или иных мер установили возможность возобновления производства по уголовным делам, однако в том, что касается пересмотра гражданских дел, многие страны до сих пор воздерживаются от закрепления подобных положений.

С точки зрения нормативной основы для пересмотра судебных постановлений по итогам признания ЕСПЧ нарушения Конвенции правовая ситуация в России более определенная, чем во многих других странах. Прежде всего, российское процессуальное законодательство предусматривает возможность возобновления производства (пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений) в основных видах процесса (за исключением административного)*(8). В трех процессуальных кодексах - УПК РФ, АПК РФ и ГПК РФ - соответствующие нормы закреплены; таких положений нет в КоАП РФ, но здесь возможно использование аналогии закона и иных процессуальных механизмов с учетом их наличия в других видах судопроизводства.

Однако, помимо нормативной базы, крайне важным фактором являются общее стремление и готовность судебной системы использовать возобновление производства и пересмотра окончательных судебных решений по результатам постановлений ЕСПЧ. Важнейшую роль в этом процессе играют правовые позиции КС РФ и разъяснения других высших судов, в том числе постановление N 21.

В то же время открытым остается вопрос: во всех ли случаях необходим пересмотр судебных решений или возобновление производства по делу, если установлено нарушение Конвенции при рассмотрении данного дела в российском суде, и если нет, то как определить, когда это делать необходимо?

Упомянутая выше Рекомендация КМСЕ N R (2000) 2 закрепляет основные принципы исполнения решений ЕСПЧ и призывает государства обеспечить существование адекватных возможностей для пересмотра дел, включая возобновление производства в тех инстанциях, в которых Суд установил нарушения Конвенции, и в особенности в случаях, когда:

(1) потерпевшая сторона продолжает испытывать влияние очень серьезных негативных последствий от решения национальной инстанции, для устранения которых недостаточно выплаты справедливой компенсации и которые не могут быть устранены иначе, чем путем пересмотра или возобновления производства по делу; и

(2) решение Суда позволяет заключить, что

(a) оспоренное решение национальной инстанции противоречит Конвенции по существу, или

(b) признанное нарушение основывается на процедурных ошибках или нарушениях, имеющих настолько серьезный характер, что оказывается под сомнением исход оспоренной национальной процедуры по делу*(9).

Кроме того, в Рекомендации подчеркивается, что "в определенных обстоятельствах (выделено нами. - М.Ф.) пересмотр дела или возобновление производства по делу оказываются самыми эффективными, если не единственными, мерами для достижения restitutio in integrum".

Исходя из приведенного текста можно предположить, что возобновление производства по делу или пересмотр судебных решений являются необходимыми как средство восстановления прав заявителей лишь при определенной совокупности факторов и не всегда могут рассматриваться как обязательный этап исполнения постановления ЕСПЧ.

Анализ вышеуказанной Рекомендации вкупе с многочисленными резолюциями КМСЕ, принимаемыми по итогам исполнения государствами постановлений ЕСПЧ по конкретным делам, позволяет сделать вывод, что целесообразность или необходимость пересмотра или возобновления дел могут варьироваться. Например, в сложившейся практике КМСЕ уровень требований к пересмотру судебных постановлений по гражданским делам по итогам установления нарушения несколько ниже, чем по уголовным делам, однако это связано не с характером дела (уголовное или гражданское), а с большим числом препятствий для пересмотра. Таким препятствием применительно к гражданскому судопроизводству, как правило, подразумевающему наличие спора между частными лицами, может выступать необходимость защиты правовой определенности, а точнее - прав других сторон процесса, также установленных национальным судебным решением. Кроме того, что немаловажно, в гражданском судопроизводстве чаще, чем в уголовном, возможно восстановление нарушенных прав путем возмещения материального ущерба или присуждения компенсации морального вреда. Эта специфика отражена и на уровне национального законодательства: довольно часто в законодательстве может предусматриваться (или обеспечиваться в судебной практике) возможность пересмотра по уголовным делам, но не по гражданским и административным*(10).

В приведенной Рекомендации КМСЕ R (2000) 2 необходимость пересмотра в случае допущенных нарушений процессуального характера ставится в зависимость от влияния этих нарушений на исход самой национальной процедуры. Очевидно, что этот критерий носит оценочный характер: как в гражданском, так и в уголовном судопроизводстве во многих случаях довольно сложно сказать, каким мог бы быть исход процесса, если бы этих нарушений не было. Да и сам Европейский суд в ряде решений дает понять, что он воздерживается от оценки гипотетического результата судебного разбирательства, если бы не те нарушения, которые имели место*(11). В таких случаях КМСЕ оценивает серьезность нарушения и, соответственно, необходимость пересмотра, однако, как правило, это делается уже после того, как дело прошло национальные инстанции и имеется какой-либо результат рассмотрения этого вопроса в национальных судах.

Не слишком помогают при определении необходимости пересмотра национальных судебных решений и указания самого ЕСПЧ. Последний, действительно, довольно часто при констатации тех или иных нарушений процессуального характера (в особенности по уголовным делам) использует стандартную формулу: "возобновление производства или пересмотр дела были бы, в принципе, приемлемым способом восстановления нарушенных прав". Однако эта формула появляется в делах со схожими нарушениями эпизодически и потому вряд ли ее отсутствие может служить для национальных судов сигналом о необходимости пересмотра судебных решений в данном деле*(12). При этом Судом используются разные формулировки, между которыми существуют определенные нюансы; остается неясным, подразумевают ли различия в этих формулировках разные правовые последствия, которые должно влечь постановление ЕСПЧ, или же речь идет об особенностях юридической техники Суда*(13).

Очевидно, что Суд пока не сформировал последовательного отношения к тому, нужно ли ему делать прямые указания государству-ответчику о необходимости пересмотра. И даже наличие таких указаний не отменяет довольно широкой свободы усмотрения государств в области исполнения постановлений Европейского суда; они полезны скорее для КМСЕ, чтобы определить наиболее приемлемые со стороны государства-ответчика меры по исполнению постановления ЕСПЧ*(14). В отсутствие таких указаний возможны разногласия между КМСЕ и государством-ответчиком, носит ли допущенное нарушение такой характер, чтобы требовать пересмотра судебных актов национальных судов.

Однако в случае России подобной проблемы, кажется, не возникает: налицо очевидная готовность судов пересматривать вынесенные судебные акты в случае нарушения Конвенции. Более того, нормы процессуального законодательства сформулированы таким образом, что из них не вытекает возможности дифференцированно подходить к оценке допущенных нарушений и их влияния на результаты судебного разбирательства. В то же время это не означает, конечно, автоматического пересмотра судебных решений во всех случаях, когда Европейским судом было констатировано нарушение. Более того, в ряде случаев не просто возможно восстановление нарушенных прав лица без пересмотра, но такой пересмотр может породить новые проблемы как для заявителя, так и для других лиц, а также для правовой системы в целом. Эти случаи будут рассмотрены ниже.