Конституционно-правовой статус законодательного органа
Общая характеристика высших законодательных органов
Социально-политическая роль законодательных органов предопределяется их двойственной природой. В демократическом государстве законодательные органы имеют представительный характер и выполняют законодательную функцию. Посредством таких органов реализуется идея народного представительства, вытекающая из принципа суверенитета народа.
По направлению деятельности и характеру компетенции высший представительный орган государственной власти - это прежде всего законодательный орган с более или менее широким кругом контрольных полномочий. Конституционно-правовой статус такого органа определяется в конституции и законах, а организация и порядок деятельности конкретизируется в регламентах и иных актах процессуального характера.
Парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, определяющий (участвующий в определении) основные направления внутренней и внешней политики государства, формирующий некоторые другие высшие органы государства и осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.
Представительный характер парламента означает, что парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства, управомоченный принимать наиболее авторитетные управленческие решения именем народа.
Парламентаризм - явление многоплановое. Это совокупность идей и опыт представительного осуществления власти народом посредством особого органа - парламента. Парламент как представительное учреждение имеет ряд отличительных характеристик. Модели устройства парламента могут быть различными и диктуются национальной традицией, историческими условиями, формой правления, потребностями развития страны, что дополняет, корректирует общие черты парламента особенностями его устройства и деятельности в конкретном государстве.
Наиболее широкий подход к парламентаризму позволяет видеть в нем такие организацию и порядок осуществления государственной власти, при которых парламент представляет и реально отражает интересы граждан, различных социальных и политических сил общества и как орган законодательный является действительным противовесом власти исполнительной, обеспечивая тем самым баланс ветвей власти и гражданское согласие.
В поддержании режима парламентаризма важную роль играет судебная власть, которая может оценивать на конституционность закон - основной результат деятельности парламента и включаться в разрешение конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти.
Структура и порядок работы законодательных органов
В англосаксонском праве парламент - триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании), верхнюю и нижнюю палаты. В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (Танзания), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве (Германия, Франция) под парламентом понимаются две его палаты, глава государства не является составной частью парламента. Иногда парламентом считается только однопалатный законодательный орган (Украина).
Однопалатные законодательные органы малочисленны по своему составу и характерны, как правило, для небольших государств. Вместе с тем в настоящее время проявляется тенденция к однопалатной структуре парламента и в крупных государствах. Преимущество однопалатного парламента в том, что при таком его устройстве отсутствует «раздвоение» представительства, а это позволяет лучше отражать волю народа в законах.
Двухпалатные законодательные органы создаются в федерациях и используются как способ специального представительства интересов субъектов федерации через одну из палат. Учреждение второй палаты в унитарном государстве также имеет свои аргументы. Преимущество двухпалатной системы виделось в том, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных решений.
Принцип двухпалатной структуры законодательного органа, если он не формален, конкретизируется либо в идее равноправия палат, либо в принципе «верхней» и «нижней» палаты, предполагающий их неравенство в правах.
Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов и Гренландии (по два), в Китае - от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте).
Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США, Бразилии, Японии. Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе составляют члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов, в Австрии - земель. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть - представительными органами автономий. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, на Ямайке. В Германии все члены Бундесрата назначаются правительствами земель.
Иногда при формировании верхней палаты, как и нижней, частично используется принцип корпоративного представительства. Например, в Словении 4 члена верхней палаты избираются от рабочих, 4 - от работодателей, 4 - от мелких ремесленников и крестьян, остальные избираются советами муниципальных образований. В Исландии весь состав верхней палаты избирают из своего состава члены нижней палаты.
В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, то есть от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов (США, Россия), либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации.
Избранная нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком (за исключением назначенных членов). К верхней палате иногда применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок, чем члены нижней палаты, и верхняя палата обновляется по частям (США, Франция). Во многих странах ротации нет: верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша).
Внутренняя организация законодательных органов различается в зависимости от их структуры (однопалатные или двухпалатные). По своему назначению выделяются внутренние органы, осуществляющие руководство работой самого законодательного органа или его палат - руководящие органы. Руководитель парламента, соответствующей палаты в определенных конституцией случаях может временно исполнять некоторые функции высшего должностного лица государства.
В палатах парламента есть различные внутренние органы. Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель либо коллегиальный орган (бюро в Испании). В законодательном органе могут образовываться различные объединения депутатов. Отражением многопартийности является создание и функционирование партийных фракций (клубов, групп). Порядок их формирования и полномочия определяются регламентами, а вопросы процедур и внутренних взаимоотношений - актами самих депутатских объединений.
Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Их образование диктуется тем, что парламент или его палаты слишком многочисленны, чтобы продуктивно и оперативно рассматривать проблемы, стоящие на повестке дня. В комиссиях кроме того заседают представляемые фракциями члены парламента, обычно обладающие специальными знаниями, опытом по профилю комиссии.
В большинстве зарубежных стран все парламентские комиссии делятся на постоянные и временные (ad hoc). Постоянные комитеты обычно бывают отраслевыми, но создаются также и неспециализированными. Временные комиссии образуются для рассмотрения какого-либо одного законопроекта, а после подготовки доклада для пленума палаты и разрешения вопроса они распускаются.
Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте. Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, то есть промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты. Часть остального времени называется парламентскими каникулами. В некоторых странах германского права понятия сессий нет, там парламент считается находящимся в постоянной сессии и созывается на заседания его председателем по мере надобности.
Различаются очередные и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Очередные сессии созываются главой государства либо один раз в год, либо два раза в год. Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Внеочередная сессия может быть созвана главой государства по требованию части депутатов, по требованию правительства, иногда - по требованию определенного числа субъектов федерации, а в очень мелких государствах - по требованию избирателей.
Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Заседание обычно считается действительным при определенном числе присутствующих депутатов. Обычно требуется присутствие более половины депутатов, но иногда кворум гораздо меньше (в Индии - 1/10). Не установлен кворум в Финляндии и Швеции. Заседания палат бывают открытыми и закрытыми.