новая папка 1 / 220184
.pdfМЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ПРИНЯТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1
С. Соловьев2
Правотворчество всегда являлось, |
пальных органов в разных областях |
|
|
||||||||||
является и будет являться одним из |
правового регулирования3. |
|
|
||||||||||
важнейших средств управления об- |
Очевидно, что в системе феде- |
|
|
||||||||||
ществом. Применительно к системе |
ральных нормативных актов, упоря- |
|
|
||||||||||
местного |
самоуправление |
право- |
дочивающих процесс осуществления |
|
|
||||||||
творчество представляет собой ос- |
местного самоуправления в России |
|
|
||||||||||
новное средство упорядочения ме- |
ключевое место принадлежит Феде- |
|
|
||||||||||
стных общественных отношений. В |
ральному закону «Об общих принци- |
|
|
||||||||||
связи этим, вопросы выбора опти- |
пах организации местного само- |
|
|
||||||||||
мальной схемы нормативного упо- |
управления в Российской Федера- |
|
|
||||||||||
рядочения |
местных |
общественных |
ции»4, который является четвертым |
|
|
||||||||
процессов всегда имели и будут |
по счету базовым законом в сфере |
|
|
||||||||||
иметь важнейшее значение в систе- |
российского местного самоуправле- |
|
|
||||||||||
ме муниципальной отрасли права. |
ния, если в качестве первого считать |
|
|
||||||||||
Если рассмотреть существующий |
Закон СССР 1990г. «Об общих нача- |
|
|
||||||||||
механизм |
правотворчества |
приме- |
лах местного самоуправления и ме- |
|
|
||||||||
нительно к местному самоуправле- |
стного хозяйства в СССР»5. Далее |
|
|
||||||||||
нию, используемый на федеральном |
законодателем были приняты Закон |
|
|
||||||||||
уровне в Российской Федерации, то |
РСФСР 1991 г. «О местном само- |
|
|
||||||||||
станет очевидно, что на протяжении |
управлении в РСФСР», Федеральный |
|
|
||||||||||
последних |
двадцати |
лет |
процесс |
закон 1995 г. «Об общих принципах |
|
|
|||||||
упорядочения |
местных |
обществен- |
организации местного самоуправле- |
|
|
||||||||
ных |
отношений |
на |
федеральном |
ния в Российской Федерации». |
|
|
|||||||
уровне |
осуществляется |
в |
рамках |
Как отмечают В. И. Васильев, |
|
|
|||||||
следующей схемы: |
|
|
|
|
|
А. А Кирилловых, Н. Л. Пешин, И. Ко- |
|
|
|||||
1) принятие базового, рамочного |
кин, А. Э. Руден, В. И. Фадеев и |
|
|
||||||||||
Федерального закона, закрепляю- |
многие другие ученые, действующая |
|
|
||||||||||
щего общие принципы организации |
редакция Федерального закона «Об |
|
|
||||||||||
местного самоуправления в РФ; |
общих принципах организации ме- |
|
|
||||||||||
2) издание в соответствии с базо- |
стного самоуправления в Россий- |
|
|
||||||||||
вым |
законом |
специализированных |
ской Федерации» представляет со- |
|
|
||||||||
актов, направленных на нормативное |
бой весьма значительный этап в |
|
|
||||||||||
упорядочение отдельных сфер мест- |
развитии местного самоуправления, |
|
|
||||||||||
ного самоуправления; |
|
|
|
|
как одного из важнейших демокра- |
|
|
||||||
3) принятие отраслевых законов, |
тических институтов публичной вла- |
|
|
||||||||||
закрепляющих |
полномочия |
муници- |
сти6. Вместе с тем, эти же ученые, а |
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
||||||||
1 Исследование выполнено при ин- |
3 Кирилловых А. А. О нормативно- |
|
|
||||||||||
формационной |
поддержке |
справочной |
правовом регулировании местного само- |
|
|
||||||||
правовой системы КонсультантПлюс. |
управления // Государственная власть и |
|
|
||||||||||
2 Соловьев Сергей Геннадьевич, заве- |
местное самоуправление. 2011. ¹12. |
|
|
||||||||||
дующий |
кафедрой |
Конституционного, |
С. 14. |
|
|
||||||||
административного |
и |
муниципального |
4 СЗ РФ. 2003. ¹40. Ст. 3822. |
|
|
||||||||
права ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский го- |
5 Ведомости СССР. 1990. ¹16. Ст. |
|
|
||||||||||
сударственный университет» (националь- |
267. |
|
|
|
|||||||||
ный |
исследовательский |
|
университет), |
6 Васильев В. И. Местное самоуправ- |
|
|
|||||||
доктор юридических наук, профессор (E- |
ление: закон четвертый // Журнал Рос- |
|
|
||||||||||
mail: soloviev@feml.susu.miass.ru; контакт- |
сийского права. 2004. ¹1. С. 5; Кирил- |
|
|
||||||||||
ный тел.: 8 -3513-52-11-60). |
|
|
|
ловых А. А. О нормативно-правовом ре- |
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
С. Соловьев. К вопросу о необходимости принятия… |
ГУ ¹8’12 |
23 |
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
О РЕВОЛЮЦИИ |
|
|
также большинство ученых, специа- |
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
лизирующихся в области муници- |
|||||||
Окончание. |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
пальной проблематики, говорят о |
||||||||||
Начало см. на с. 15 |
|
|
|
|
|
том, что он не является совершен- |
|||||||||||
произошло, и его судьба |
|
ным, та как содержит очень много |
|||||||||||||||
стала другой. Человек изме- |
|
недоработок, как технического, так и |
|||||||||||||||
нился, хотя весь опыт, личные |
|
концептуального плана7. |
|
|
|||||||||||||
связи, |
взаимоотношения |
со |
|
При этом очевидным является тот |
|||||||||||||
многими |
людьми – |
сохрани- |
|
факт, что недоработки технического |
|||||||||||||
лись. Но появилось что-то но- |
|
плана достаточно просто могут быть |
|||||||||||||||
вое, что стало гораздо важнее |
|
устранены путем внесения соответ- |
|||||||||||||||
прежней жизни, прежних дос- |
|
ствующих изменений. К примеру, за |
|||||||||||||||
тижений. Сахаров, насколько я |
|
период времени, прошедший с при- |
|||||||||||||||
его себе представляю, не был |
|
нятия Федерального |
закона |
¹131 |
|||||||||||||
чистым идеалистом. Он остал- |
|
по сегодняшний день, перечень во- |
|||||||||||||||
ся прагматиком, коренным об- |
|
просов местного значения, установ- |
|||||||||||||||
разом |
пересмотревшим |
жиз- |
|
ленный для муниципального образо- |
|||||||||||||
ненные цели, поставившем на |
|
вания каждого вида (поселения, му- |
|||||||||||||||
первое место права и свободы |
|
ниципальные |
районы |
и |
городские |
||||||||||||
человека, личности. |
|
|
|
|
|
|
округа), подвергался корректировке |
||||||||||
|
|
|
|
|
|
19 |
раз. Общий |
перечень |
полномо- |
||||||||
Возможно, в этом мы по- |
|
||||||||||||||||
|
чий, установленный в статье 17 это- |
||||||||||||||||
хожи. |
Настолько лицемерная, |
|
|||||||||||||||
|
го закона – 9 раз. |
|
|
|
|||||||||||||
настолько |
коррумпированная |
|
|
|
|
||||||||||||
|
Исправление |
же |
недоработок |
||||||||||||||
власть оказалась для меня мо- |
|
||||||||||||||||
|
концептуального |
плана, |
содержа- |
||||||||||||||
рально неприемлема. |
Я наде- |
|
|||||||||||||||
|
щихся в Федеральном законе ¹131- |
||||||||||||||||
ялся, что эти люди хотят ме- |
|
||||||||||||||||
|
ФЗ, процесс более сложный, так как |
||||||||||||||||
няться, как менялся я сам, как |
|
||||||||||||||||
|
при их внесении необходимо четко |
||||||||||||||||
менялись |
те, кого |
я |
знал и |
|
|||||||||||||
|
представлять |
концепцию |
сущест- |
||||||||||||||
уважал. Когда оказалось, |
что |
|
|||||||||||||||
|
вующего |
закона, чтобы |
исключить |
||||||||||||||
они подходят к ситуации ина- |
|
||||||||||||||||
|
внесение |
изменений, |
которые «су- |
||||||||||||||
че, считая меняющихся людей |
|
||||||||||||||||
|
щественно изменяют концепцию за- |
||||||||||||||||
лжецами или лохами, – наши |
|
||||||||||||||||
|
конов и не поддаются никакой логи- |
||||||||||||||||
пути разошлись. |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
меня, |
моих |
|
ке»8. |
|
|
|
|
|
|
||||||||
Власть |
сочла |
|
Однако |
концептуальная |
прорабо- |
||||||||||||
друзей – слабаками. Зря. Мы |
|
||||||||||||||||
|
танность |
Федерального |
|
закона |
|||||||||||||
просто другие. |
|
|
|
|
|
|
|
¹131-ФЗ вызывает немало вопро- |
|||||||||
Несомненно, за более чем 8 |
|
сов, наиболее важные из них пред- |
|||||||||||||||
лет заключения я изменился, |
|
ставляется необходимым |
рассмот- |
||||||||||||||
изменилось мое видение мира. |
|
реть ниже. |
|
|
|
|
|
||||||||||
Хотя, в отличие от дворянина |
|
Во-первых, очевидно, что зако- |
|||||||||||||||
Достоевского, мне не потребо- |
|
нодателю необходимо четко опреде- |
|||||||||||||||
валось |
«узнавать |
настоящий |
|
литься с теоретическими основами, |
|||||||||||||
русский народ». Это – те же |
|
на базе которых должно развиваться |
|||||||||||||||
люди, с которыми я учился в |
|
местное самоуправление в Россий- |
|||||||||||||||
школе, работал на заводе, ко- |
|
ской Федерации. В настоящее вре- |
|||||||||||||||
торые были заводскими колле- |
|
мя, исходя из анализа содержания |
|||||||||||||||
гами моих родителей и моими |
|
Федерального |
закона ¹131-ФЗ, |
||||||||||||||
сотрудниками в компании. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
Замечательный |
|
поэт |
|
Гу- |
|
гулировании местного самоуправления // |
|||||||||||
берман написал: «Нельзя |
|
Государственная власть и местное само- |
|||||||||||||||
прожить в России жизнь, |
|
управление. 2011. ¹12. С.14; Пешин Н.Л. |
|||||||||||||||
тюрьмы не испытав.» В отли- |
|
Государственная власть и местное само- |
|||||||||||||||
чие от Европы, в России прак- |
|
управление в России: проблемы разви- |
|||||||||||||||
|
тия |
конституционно-правовой |
модели. |
||||||||||||||
тически нет семьи, |
где |
|
кто- |
|
|||||||||||||
|
|
М., 2007; Кокин И. «Чем дальше в лес, |
|||||||||||||||
либо не сидел. |
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
тем больше дров», или последние (?) по- |
||||||||||
В то же время, для меня |
|
правки в ФЗ -131// Муниципальное пра- |
|||||||||||||||
стало |
откровением |
понимание |
|
во. 2006. ¹1; Руден А.Э. Реформа мест- |
|||||||||||||
существа |
психологии |
наших |
|
ного самоуправления: предпосылки и |
|||||||||||||
«правоохранителей». Я всегда |
|
перспективы // Местное право. 2004. |
|||||||||||||||
как-то |
инстинктивно |
не |
стре- |
|
¹11-12; Фадеев В.И. Основные пробле- |
||||||||||||
|
мы реализации конституционной модели |
||||||||||||||||
мился с ними контактировать, |
|
||||||||||||||||
|
местного самоуправления на современ- |
||||||||||||||||
а сейчас – пришлось. |
|
|
|
|
|
||||||||||||
особый |
|
ном этапе // Lex russica. 2009. ¹2. |
|||||||||||||||
Это – |
совсем |
|
|
7 Актуальные вопросы развития мест- |
|||||||||||||
взгляд на жизнь: четкое деле- |
|
ного самоуправления в России и за ру- |
|||||||||||||||
ние на своих (сослуживцев) и |
|
бежом. М., 2009. |
|
|
|
|
|||||||||||
чужих |
|
(всех |
остальных). |
|
8 |
Кокин И. |
«Чем дальше в лес, тем |
||||||||||
|
|
больше дров», или последние (?) поправ- |
|||||||||||||||
Это – готовность |
исполнять |
|
|||||||||||||||
|
ки в ФЗ-131// Муниципальное право. |
||||||||||||||||
любой приказ вышестоящих и |
|
||||||||||||||||
|
2006. ¹1.С.25. |
|
|
|
|
|
многие ученые делают вывод о том,
что в этом нормативном акте четко не выражена основная концепция, а нашли свое воплощение большинст- во теорий, определяющих сущность местного самоуправления9. В ре-
зультате мы имеет теоретический «винегрет» основных теорий в ука- занном Федеральном законе. По-
добное состояние теоретической основы базового закона, ориентиро-
ванного на закрепление основных принципов организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации, представляется достаточно спорным.
Во-вторых, в ч. 2 ст. 1 Федераль- ного закона ¹131-ФЗ, закреплено, что местное самоуправление в Рос- сийской Федерации – форма осуще- ствления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, уста-
новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными закона- ми, а в случаях, установленных фе- деральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответ- ственность решение населением не- посредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения исходя из инте- ресов населения с учетом историче- ских и иных местных традиций.
В связи этим определением воз-
никает вопрос о содержательном аспекте данной дефиниции, вопрос о том насколько теоретически про- работано определение, в котором определена форма и выпущено со- держание. Очевидно, в первую оче- редь, нужно определиться с содер- жанием местного самоуправления, а потом определять формы его прояв- ления.
В-третьих, слово «решение», ис- пользуемое для определения основ-
ной дефиниции муниципального права «местное самоуправление» в ч. 2 ст. 1 Федерального закона ¹131-ФЗ (решение населением не- посредственно и (или) через органы
местного самоуправления вопросов местного значения), является мно- гозначным10, не имеет четкого лек-
9Пешин Н. Л. Правовое регулирова- ние местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. ¹8. С.50; Фадеев В.И. Основные проблемы реали-
зации конституционной модели местного самоуправления на современном этапе
//Lex russica. 2009. ¹2. С.364; Дементь-
ев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации // Кон- ституционное и муниципальное право. 2008. ¹4. С.24.
10К примеру, в словаре Т. Ф. Ефремо- вой указывается, что под «решением» может пониматься: процесс действия;
24 |
ГУ ¹8’12 |
МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ |
|
|
|
сического значения, а соответствен- но содержание дефиниции «местное самоуправление» нельзя признать четко определенным. Очевидно, что данная словесная единица не явля- ется оптимальной для формулиро- вания подобных ключевых дефини- ций муниципального права и подле- жит замене на слово, имеющее бо- лее четкое лексическое значение.
В-четвертых, Федеральный закон ¹131-ФЗ содержит достаточно большое число неконкретных право- вых норм, размытых формулировок,
слабо согласующихся друг с другом положений.
Кпримеру, в указанном законе не дается четкого определения и соот- ношения таких базовых муниципаль- но-правовых понятий как «компетен- ция органа местного самоуправле- ния», «предметы ведения органа ме- стного самоуправления», «полномо- чия органа местного самоуправле- ния».
В-пятых, в статье 50 Федераль- ного закона ¹131-ФЗ определены перечни видов имущества, которое
может находиться в собственности поселений, муниципальных районов
игородских округов. В то же время, как показывает практика муници- пального строительства, во многих муниципальных образованиях возни- кают проблемы, связанные с тем, что перечни вопросов местного зна- чения, установленные в статьях 1416 Федерального закона ¹131-ФЗ,
не в полном объеме соотносятся с перечнем имущества, которое может находиться в муниципальной собст- венности.
Кпримеру, на законодательном
уровне имущественно не обеспечено решение таких вопросов местного значения, как участие в профилакти- ке терроризма и экстремизма, в ми- нимизации и (или) ликвидации по-
следствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и муниципального района, создание
условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общест- венного питания, торговли и бытово- го обслуживания, создание условий для развития местного традицион-
ного народного художественного творчества, участие в сохранении,
возрождении и развитии народных
результат процесса такого действия; способ разрешения чего-либо; ответ к задаче, искомое математическое выра- жение; постановление, приговор, опре- деление; заключение, вывод из чего- либо; избранный путь действия после обдумывания, обсуждения какого-либо вопроса (Ефремова Т. Ф. Современный толковый словарь русского языка. М., 2000.
художественных промыслов в посе- лении, содействие в развитии сель-
скохозяйственного производства и создание условий для его развития в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Вероятно, отмеченное состояние Федерального закона ¹131-ФЗ –
следствие не чисто технических ошибок законодателя, а является проявлением концептуальной ошиб- ки законодателя, обусловленной же- ланием максимально отделить ад- министрации муниципальных обра-
зований от практического решения определенных местных вопросов, сосредоточив их внимание на вы- полнении администрирования соот-
ветствующих вопросов местного значения.
В-шестых, Федеральный закон ¹131-ФЗ не содержит четких прин-
ципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Законодатель в указанном Феде- ральном Законе не смог исчерпы- вающим образом определить вопро-
сы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных ор- ганов, в результате чего на практике они часто дублируются. Кроме того, Федеральный закон ¹131-Ф не со-
держит дефиниций применительно к «предметам ведения» и «полномочи- ям» публично-властных субъектов местного самоуправления, что очень
часто приводит к их неправильному использованию в текстах муници- пально-правовых актов.
В-седьмых, в Федеральном за- коне ¹131-ФЗ присутствует неяс- ность относительно процедур осу- ществления властных и хозяйствен-
ных полномочий органами местного самоуправления. Следствием этого является то, что на сегодня на уров- не органов местного самоуправле-
ния произошло смешение властных и хозяйственных полномочий. Это приводит к эрозии властной приро- ды местного самоуправления, фор- мированию малоэффективной сис- темы хозяйствования и росту кор-
рупции в муниципальном звене управления. Более того, в Феде- ральном Законе «Об общих принци- пах организации местного само- управления в Российской Федера- ции» отсутствует само понятие орга- на власти как такового, что приводит
к присвоению полномочий органа власти отдельными структурными подразделениями органов местного самоуправления.
В-восьмых, в настоящее время нужно признать тот факт, что органы
помыкать нижестоящими. В
общем, – психология банды. Конечно, люди разные, до-
статочно вполне достойных, однако, нормальные гораздо хуже «приживаются» и, как правило, – уходят.
Но самым главным внут- ренним изменением, которое я заметил, стало изменившееся ощущение времени.
В тюрьме каждый день тя- нется долго-долго, а недели, месяцы и годы проходят быст- ро. В тюрьме привыкаешь к
длительному осмыслению и многократному переосмысле- нию слов, событий, действий. Спешить некуда, есть время успокоиться и все обдумать. К такому стилю привыкаешь, и
находишь в нем своеобразное очарование, несвойственное нашему веку.
И теперь могу сказать уве- ренно: скорость и эффектив- ность принятия решений – па- раметры, лежащие в разных плоскостях бытия. Для дела полезно наличие людей, при- выкших существовать по- разному.
В отношении исторических фаз – Вы правы. Я сам иногда удивляюсь и радуюсь, на- сколько интересную, разнооб- разную жизнь довелось про- жить моему поколению.
Ностальгия меня никогда не мучает: я с удовольствием вспоминаю прошедшее, с ин- тересом воспринимаю настоя- щее и нетерпеливо жду буду- щего.
Считаю путинскую верти- каль неизбежным отступлени- ем назад, к советской психоло- гии, комфортной для многих моих немолодых и/или не очень образованных соотече- ственников, для которых бы-
стрые изменения оказались непосильными, психологически некомфортными, а необходи-
мость самим определять свою судьбу – нежелательной обу- зой.
Ничего не поделаешь: от- ступим, дадим им адаптиро- ваться и двинемся дальше. А потерявших берега правоохра- нителей поставим на место. Вероятно, их попросту необхо- димо было отправить в част- ную жизнь, как это сделали во многих странах, прошедших аналогичную трансформацию. Наша ошибка. Учтем.
С. Соловьев. К вопросу о необходимости принятия… |
ГУ ¹8’12 |
25 |
|
|
|
Очень |
интересный |
во- |
прос – |
причина медленного |
|
восприятия в России |
образа |
жизни, основанного на личных свободах.
Существуют минимум две точки зрения: историческая ментальность и природно- климатические условия (Гуми- лев, Паин). Думаю, имеет ме- сто быть сочетание обоих фак- торов.
С одной стороны, нельзя сбрасывать со счетов истори- ческие традиции, заложенные своеобразным способом освое- ния территорий, на которых было создано Российское го- сударство, а также саму исто- рию создания российской го- сударственности под татаро- монгольской полуоккупацией.
С другой стороны, воспро-
изведение традиций означает наличие объективных предпо- сылок. В нашем случае это – огромные расстояния и тяже- лые климатические условия.
Люди разбросаны по терри- тории страны так, что не могут (не могли до распространения Интернета) ощутить взаимо- поддержку, общность интере- сов, свое влияние на власть. Даже в отличие от Канады,
поскольку там большая часть населения собрана на узкой полоске земли вдоль южной границы.
Жители небольшого рос- сийского городка долгие века, да и сегодня, не могут прие- хать в столицу и воздейство- вать на власть, а власть, на- оборот, легко может собрать необходимые силы для подав- ления возмущения в одном го- роде, может отрезать его от подвоза топлива, пищи. Тем самым, – поставить на колени.
Ситуация меняется. Совре-
менные технологии улучшают координацию частей граждан- ского общества, но ощущение
собственной силы проникает в сознание людей весьма и весь- ма постепенно.
5.Ваше будущее, близкое
идалекое
Под давлением манифе-
стантов множатся призывы к Вашему освобождению. Та-
кие идеи высказывают даже люди, близкие к Кремлю.
Есть ли надежда на Ваше освобождение уже в текущем году?
муниципальных образований нагру-
жены полномочиями по решению вопросов местного значения, кото- рые нередко носят не местный, а именно государственный характер. При этом, они не могут не брать на
себя выполнение этих полномочий за счет собственных, и без того не- достаточных доходов.
К таким полномочиям, которые, как указывают многие практики му- ниципального строительства, явля- ются по своей сути и не государст- венными, и не местными, следует отнести: снос аварийных жилых до- мов; учет нуждающихся в улучшении жилищных условий; согласование
переустройства и перепланировок жилых помещений; регистрация граждан по месту жительства; по- становка на учет бесхозяйных объек- тов и многие другие вопросы, весь- ма затратные, но решать которые необходимо для населения муници- пальных образований.
В связи с этим следует опреде- литься с научными критериями при- знания тех или иных вопросов во- просами местного значения. Оче- видно, что отсутствие научно обос- нованных критериев для такого при-
знания приводит к нестабильности компетенции местного самоуправ- ления11.
В-девятых, федеральный закон ¹131-ФЗ не содержит нормативов
на содержание муниципального имущества, нормативов расходных обязательств, с помощью которых можно рассчитать объем необходи- мых финансовых ресурсов, с учётом количества жителей территорий, с учётом протяжённости уличных до- рог, квадратных метров муници- пального жилого фонда, протяжён- ности системы водоотведения, во-
доснабжения и других коммунальных особенностей конкретного муници- пального образования. Очевидно,
что отсутствие законодательных норм, закрепляющих обязательность закрепления подобных нормативов,
является серьезной недоработкой законодателя, вызванной отсутстви- ем внятной концепции по финансо- вому обеспечению решения органа- ми местного самоуправления вопро- сов местного значения.
В-десятых, федеральный закон ¹131-ФЗ не содержит четкого оп- ределения муниципальных норма-
тивных и ненормативных правовых актов. Кроме того, в указанном нор-
мативном акте четко не выделены субъекты местного самоуправления,
11 Фадеев В. И. Основные проблемы реализации конституционной модели ме-
стного самоуправления на современном этапе // LEX RUSSICA. 2009. ¹2. C. 367.
наделенные нормотворческими пол- номочиями, не расписана иерархия правовых актов, принимаемых на уровне муниципального образова- ния. Это, в частности, порождает в
ряде муниципальных образований проблемы, связанные с применени- ем правовых актов, принимаемых
местным представительным органом и другими субъектами местного са- моуправления.
Перечень теоретических проблем, иллюстрирующих степень концепту- альной проработанности Федераль- ного закона ¹131-ФЗ, можно про- должать достаточно долго, указав неясность правовой процедуры при- остановления действия муниципаль- ных правовых актов, закрепленной в ст. 48 указанного Федерального за- кона, неразработанность технологии связи избирателя с депутатом, спор- ность использования в законе тер- мина «Глава» применительно к как
руководителю всего муниципального образования, так и руководителю местной администрации12 и другие неточности, достаточно подробно описанные в специальной муници- пально-правовой литературе.
Однако, все указанные недора- ботки, в нашем понимании, являют- ся следствием того, что формат су-
ществующего Федерального закона ¹131-ФЗ, регулирующего основной пласт правоотношений в сфере ме- стного самоуправления, не в со- стоянии дать ответ на многие по- добные вопросы.
К тому же, отсутствие обоснован-
ной концепции развития местного самоуправления отрицательно ска- зывается не только на решении во- просов местного значения, но и, как отмечает В. И. Фадеев, на решении вопросов соотношения и взаимо- действия государственной и муни- ципальной властей13.
На сегодня очевидным становится тот факт, что в формате Федераль- ного закона невозможно качествен- но расписать концептуально-теоре- тические основы построения систе- мы муниципально-правового регу- лирования. В связи с этим, учитывая тот факт, что в последние годы рас- ширяется практика создания ком- плексных кодификационных актов, являющихся организующим и стаби- лизирующим фактором для соответ- ствующего массива законодательст-
12Макаров И. И. Наименования орга- нов местного самоуправления: подходы регионального законодателя // Журнал Российского права. 2012. ¹3. С.36-37.
13Фадеев В. И. Основные проблемы реализации конституционной модели ме-
стного самоуправления на современном этапе // LEX RUSSICA. 2009. ¹2. C. 367.
26 |
ГУ ¹8’12 |
МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ |
|
|
|
ва14, более оптимальной представ- |
3. Перечень и принципы форми- |
По выходе из тюрьмы, Вы |
|||||||||||||||||||||||
ляется такая форма систематизации |
рования вопросов местного значе- |
можете |
оказаться |
челове- |
|||||||||||||||||||||
муниципального нормативного ма- |
ния. |
|
|
|
|
|
|
ком, ниспосланным провиде- |
|||||||||||||||||
териала, как кодификация, предпо- |
4. Перечень, принципы формиро- |
нием. Каковы будут Ваши |
|||||||||||||||||||||||
лагающая выделение общей части, |
вания |
и |
критерии |
|
разграничения |
приоритеты в общественной |
|||||||||||||||||||
направленной на закрепление об- |
компетенции в сфере местного са- |
жизни? Восстановить Вашу |
|||||||||||||||||||||||
щих, концептуальных начал правово- |
моуправления между органами госу- |
честь |
|
перед |
правосудием? |
||||||||||||||||||||
го |
регулирования |
муниципальной |
дарственной и муниципальной вла- |
Присоединиться |
к |
полити- |
|||||||||||||||||||
сферы общественных отношений, а |
сти. |
|
|
|
|
|
|
ческой партии? Вновь акти- |
|||||||||||||||||
также обособление особенной части, |
5. Понятие и принципы наделения |
визировать |
|
Вашу |
НГО |
||||||||||||||||||||
содержащей нормы, непосредствен- |
органов |
местного |
самоуправления |
«Открытая Россия»? Напи- |
|||||||||||||||||||||
но направленные на регулирование |
отдельными государственными пол- |
сать тюремные мемуары? |
|
||||||||||||||||||||||
практических вопросов, возникаю- |
номочиями. |
|
|
|
|
Справедливо |
или |
неспра- |
|||||||||||||||||
щих в муниципальной сфере обще- |
6. Понятие и система правовой |
ведливо, но в глазах части |
|||||||||||||||||||||||
ственных отношений. |
|
|
|
основы местного самоуправления. |
общества Вы как бы являе- |
||||||||||||||||||||
Следует отметить, что примени- |
7. Понятие и принципы террито- |
тесь |
воплощением экономи- |
||||||||||||||||||||||
тельно к |
современному |
состоянию |
риальной организации местного са- |
ческих потрясений и соци- |
|||||||||||||||||||||
законодательства о местном само- |
моуправления. |
|
|
|
|
альных катаклизмов 1990-х |
|||||||||||||||||||
управлении |
проведение |
кодифика- |
8. Понятие и содержание форм |
годов. Если Вы представите |
|||||||||||||||||||||
ции особенно актуально, так как ко- |
непосредственного |
осуществления |
свою кандидатуру на ответ- |
||||||||||||||||||||||
дификационные акты являются сис- |
населением местного самоуправле- |
ственный |
|
политический |
|||||||||||||||||||||
темообразующими актами, материал |
ния. |
|
|
|
|
|
|
пост, думаете ли Вы, что |
|||||||||||||||||
в них упорядочен, выражен в опре- |
9. Понятие и содержание форм |
можете получить большин- |
|||||||||||||||||||||||
деленной логической системе, от- |
участия населения в осуществлении |
ство голосов избирателей? |
|
||||||||||||||||||||||
ражающей |
внутреннюю |
структуру |
местного самоуправления. |
|
Я не хочу рассуждать о |
||||||||||||||||||||
данной отрасли и охватывающей ее |
10. Понятие, система органов и |
возможности своего выхода на |
|||||||||||||||||||||||
нормативно – правовой массив. При |
должностных лиц местного само- |
свободу, и уж тем более, – о |
|||||||||||||||||||||||
этом, при проведении кодификации, |
управления. |
|
|
|
|
последующих действиях. Жить |
|||||||||||||||||||
необходим учет динамики развития |
11. Перечень, принципы форми- |
надо здесь и сейчас, иначе |
|||||||||||||||||||||||
законодательства по четырем ос- |
рования |
и критерии |
разграничения |
можно потерять годы в бес- |
|||||||||||||||||||||
новным направлениям15: |
|
|
|
компетенции в системе органов и |
плодных мечтаниях. |
|
|
|
|||||||||||||||||
1) учет ведущихся законопроект- |
должностных лиц местного само- |
Мне |
трудно |
согласиться |
с |
||||||||||||||||||||
ных работ по вопросам местного |
управления. |
|
|
|
|
навязанной пропагандой мыс- |
|||||||||||||||||||
самоуправления; |
|
|
|
|
12. Понятие и принципы форми- |
лью об ответственности круп- |
|||||||||||||||||||
2) введение понятий, отражающих |
рования экономической основы ме- |
ного бизнеса 90-х за социаль- |
|||||||||||||||||||||||
перспективные |
направления муни- |
стного самоуправления. |
|
ные потрясения. Мы не были |
|||||||||||||||||||||
ципального строительства; |
|
13. Понятие и принципы межму- |
олигархами, которыми, несо- |
||||||||||||||||||||||
3) учет получивших признание на- |
ниципального сотрудничества. |
мненно, являются многие люди |
|||||||||||||||||||||||
учных концепций развития муници- |
14. Понятие и принципы ответст- |
из путинского окружения, типа |
|||||||||||||||||||||||
пального законодательства (прове- |
венности |
органов |
и |
должностных |
Сечина. Именно Сечин, и та- |
||||||||||||||||||||
дению кодификации муниципального |
лиц местного самоуправления, пре- |
кие, как он, одновременно |
|||||||||||||||||||||||
законодательства должно предшест- |
дусмотренной |
нормами |
муници- |
управляют |
бизнес-единицами |
||||||||||||||||||||
вовать определение научной кон- |
пального права. |
|
|
|
|
и государственными силовыми |
|||||||||||||||||||
цепции |
развития |
муниципального |
Особенная же часть Муниципаль- |
структурами. |
|
|
|
|
|
||||||||||||||||
законодательства); |
|
|
|
|
ного кодекса Российской Федерации |
Ошибкой было бы, вслед за |
|||||||||||||||||||
4) учет международного и ино- |
должна |
|
содержать |
конкретизацию |
бахвальством |
Березовского, |
|||||||||||||||||||
странного опыта развития муници- |
норм общей части, которая в на- |
переоценивать |
наше |
влияние |
|||||||||||||||||||||
пального законодательства. |
|
стоящее время в не кодифициро- |
на тогдашнюю политику. |
|
|||||||||||||||||||||
Результатом кодификации фе- |
ванном виде закреплена в Феде- |
Но пропаганда делает свое |
|||||||||||||||||||||||
дерального |
законодательства |
о |
ральном законе ¹131-ФЗ и других |
дело. |
К |
счастью, в |
России |
||||||||||||||||||
местном |
самоуправлении долж- |
Федеральных законах, содержащих |
|||||||||||||||||||||||
много |
образованных |
людей, |
|||||||||||||||||||||||
ны стать разработка и принятие |
нормы муниципального права. Схе- |
||||||||||||||||||||||||
черпающих |
информацию |
из |
|||||||||||||||||||||||
Муниципального кодекса Россий- |
матично кодификация норм особен- |
||||||||||||||||||||||||
независимых |
источников |
и |
|||||||||||||||||||||||
ской Федерации, |
включающего |
в |
ной части Муниципального кодекса |
||||||||||||||||||||||
способных к ее анализу. |
|
||||||||||||||||||||||||
себя |
общую |
часть, содержащую |
Российской Федерации может быть |
|
|||||||||||||||||||||
Еще в начале своего тюрем- |
|||||||||||||||||||||||||
нормы, подробно раскрывающие: |
|
осуществлена на основе классифи- |
|||||||||||||||||||||||
|
ного пути я |
решил, что буду |
|||||||||||||||||||||||
1. Теоретические основы местно- |
кации специализированных институ- |
||||||||||||||||||||||||
ориентироваться |
именно |
на |
|||||||||||||||||||||||
го самоуправления |
в |
Российской |
тов муниципального |
права |
и пред- |
||||||||||||||||||||
этих людей, поскольку бороть- |
|||||||||||||||||||||||||
Федерации. |
|
|
|
|
|
|
ставлена в следующем виде: |
|
|||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
ся с ложью власти лживым же |
||||||||||||||||||
2. |
Понятийный аппарат, исполь- |
1. Муниципальные правовые акты. |
|||||||||||||||||||||||
популизмом |
мне |
не |
хочется. |
||||||||||||||||||||||
зуемый в Муниципальном кодексе. |
|
2. Муниципальное образование. |
|||||||||||||||||||||||
|
Умею, но не буду. И противно, |
||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3. |
Формы |
непосредственного |
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
и перед детьми стыдно. |
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
осуществления населением местно- |
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
С тех пор разговариваю с |
||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
14 |
Концепция системы классификации |
го самоуправления. |
|
|
|
||||||||||||||||||||
правовых актов РФ от 29.09.1999 // СПС |
4. Формы участия населения в |
теми, |
с кем мне интересно, |
в |
|||||||||||||||||||||
том числе – с умными оппо- |
|||||||||||||||||||||||||
КонсультантПлюс:ВерсияПроф |
|
осуществлении |
местного |
само- |
|||||||||||||||||||||
15 |
Концепция системы классификации |
управления. |
|
|
|
|
нентами. Пишу то, что думаю. |
||||||||||||||||||
правовых актов РФ от 29.09.1999 // СПС |
5. Представительный орган муни- |
Не всегда всё и сразу, иногда |
|||||||||||||||||||||||
КонсультантПлюс:ВерсияПроф |
|
ципального образования. |
|
со временем меняю позицию, |
|||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
С. Соловьев. К вопросу о необходимости принятия… |
|
ГУ ¹8’12 |
|
27 |
||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
но это – моя искренняя пози- |
|
6. Депутат представительного ор- |
Рассмотрев вопросы, связанные с |
|||||||||||||||||
ция. |
|
|
|
|
|
гана муниципального образования. |
|
причинами, обуславливающими не- |
||||||||||||
Так хочу жить и дальше. |
|
7. Глава муниципального образо- |
обходимость |
разработки |
Муници- |
|||||||||||||||
Можно ли в таком случае рас- |
|
вания. |
|
|
|
|
|
|
|
|
пального кодекса Российской Феде- |
|||||||||
считывать на политический ус- |
|
8. Администрация муниципально- |
рации, а также ряд теоретических и |
|||||||||||||||||
пех в нынешней России? Не |
|
го образования. |
|
|
|
|
|
|
практических проблем, связанных с |
|||||||||||
думаю. Хотя на уважение не- |
|
9. Муниципальная служба. |
|
|
|
его подготовкой, в заключение дан- |
||||||||||||||
которой части людей – наде- |
|
10. Контрольный орган муници- |
ного исследования |
представляется |
||||||||||||||||
юсь, можно. |
|
|
|
|
пального образования. |
|
|
|
|
|
необходимым подвести его итоги и |
|||||||||
Важно ли для моей страны |
|
11. Избирательная комиссия му- |
сделать ряд выводов. |
|
||||||||||||||||
иметь примеры сохранения че- |
|
ниципального образования. |
|
|
|
|
Во-первых, действующая редак- |
|||||||||||||
ловеческого достоинства |
в не |
|
12. |
Наделение органов местного |
ция Федерального закона ¹131-ФЗ, |
|||||||||||||||
очень человеческой ситуации? |
|
самоуправления |
отдельными |
госу- |
содержит очень много недоработок, |
|||||||||||||||
Думаю, важно. Может быть, |
|
дарственными полномочиями. |
|
|
|
как технического, так и концептуаль- |
||||||||||||||
этого достаточно, чтобы я и |
|
13. |
Ответственность |
органов |
и |
ного плана. При этом многие недо- |
||||||||||||||
мои друзья, коллеги считали, |
|
должностных лиц местного само- |
работки являются следствием того, |
|||||||||||||||||
что живем не зря? |
|
|
|
|
управления, предусмотренная нор- |
что в формате Федерального закона |
||||||||||||||
6. Россия через 20 лет |
|
мами муниципального права. |
|
|
|
невозможно |
качественно |
расписать |
||||||||||||
|
14. |
Юридические гарантии |
прав |
концептуально-теоретические осно- |
||||||||||||||||
Двадцать лет назад исчез |
|
|||||||||||||||||||
|
граждан Российской Федерации на |
вы построения системы муници- |
||||||||||||||||||
Советский Союз. Сегодня ка- |
|
|||||||||||||||||||
чается новый путинский по- |
|
осуществление |
местного |
|
само- |
пально-правового регулирования. |
||||||||||||||
рядок. Какой Вы видите Рос- |
|
управления. |
|
|
|
|
|
|
Во-вторых, наиболее оптимальной |
|||||||||||
сию через 20 лет? Старею- |
|
15. Имущественная основа мест- |
формой |
систематизации |
муници- |
|||||||||||||||
щей, по-прежнему коррумпи- |
|
ного самоуправления. |
|
|
|
|
|
пального |
нормативного |
материала |
||||||||||
рованной страной, откуда уе- |
|
16. |
Финансовая основа местного |
является кодификация, предпола- |
||||||||||||||||
хала талантливая молодежь, |
|
самоуправления. |
|
|
|
|
|
|
гающая выделение общей части, на- |
|||||||||||
и которую колонизовал Ки- |
|
17. Особенности организации ме- |
правленной на закрепление общих, |
|||||||||||||||||
тай? Либеральным государ- |
|
стного |
самоуправления |
в |
пределах |
концептуальных начал правового ре- |
||||||||||||||
ством, членом Евросоюза? |
|
территорий, имеющих особый пра- |
гулирования |
муниципальной сферы |
||||||||||||||||
Лидером Евразийского Союза, |
|
вовой статус. |
|
|
|
|
|
|
общественных отношений, а также |
|||||||||||
который пытается |
создать |
|
Говоря о необходимости разра- |
обособление особенной части, со- |
||||||||||||||||
Путин? Мощной демократи- |
|
ботки Муниципального кодекса Рос- |
держащей нормы, |
непосредственно |
||||||||||||||||
ей нового типа? |
|
|
|
|
сийской Федерации следует |
особо |
направленные |
на |
регулирование |
|||||||||||
Через 20 лет жизнь в моей |
|
акцентировать внимание на том об- |
практических вопросов, возникаю- |
|||||||||||||||||
стране будут определять наши |
|
стоятельстве, что система класси- |
щих в муниципальной сфере обще- |
|||||||||||||||||
дети. Я их вижу и знаю лучше |
|
фикации, |
отражающая |
объективно |
ственных отношений. |
|
||||||||||||||
многих. Это – совсем другие |
|
существующую |
систему |
муници- |
В-третьих, говоря о необходимо- |
|||||||||||||||
люди. Они свободнее и смелее |
|
пального права и законодательства, |
сти разработки Муниципального ко- |
|||||||||||||||||
нас. И, |
конечно, |
они – |
евро- |
|
должна базироваться на четкой на- |
декса Российской Федерации сле- |
||||||||||||||
пейцы, вне зависимости от то- |
|
учной |
доктрине |
развития |
местного |
дует особо акцентировать внимание |
||||||||||||||
го, где живут – в Чите, в Мо- |
|
самоуправления. |
|
|
|
|
|
|
на том обстоятельстве, что система |
|||||||||||
скве или в Карелии. |
|
|
|
В связи с этим, как отмечают раз- |
кодификации, отражающая объек- |
|||||||||||||||
Сможет ли Россия |
стать |
|
работчики Концепции системы клас- |
тивно существующую систему муни- |
||||||||||||||||
страной с современной эконо- |
|
сификации правовых актов Россий- |
ципального права и законодательст- |
|||||||||||||||||
микой в такие сроки, – мне |
|
ской Федерации16, работу в этом на- |
ва, должна базироваться на четкой |
|||||||||||||||||
сложно |
сказать. |
Путинский |
|
правлении |
целесообразно |
начинать |
научной доктрине развития местного |
|||||||||||||
режим за последние 10 лет по- |
|
с создания библиографической базы |
самоуправления. |
|
|
|
||||||||||||||
дорвал |
динамику |
изменений |
|
данных, отражающей научную док- |
В-четвертых, результатом коди- |
|||||||||||||||
весьма заметно, но развернуть |
|
трину (теоретические работы, ком- |
фикации |
федерального |
законода- |
|||||||||||||||
ход истории не в его силах. |
|
ментарии законодательства, ком- |
тельства о местном самоуправле- |
|||||||||||||||||
Конечно, многое будет зави- |
|
ментарии |
юридической |
практики |
и |
нии, проведенного на основе четкой |
||||||||||||||
сеть и от европейцев. Захотят |
|
т. д.). После накопления библиогра- |
научной доктрины развития местно- |
|||||||||||||||||
ли они |
инвестировать |
свое |
|
фического материала появится воз- |
го самоуправления, должны стать |
|||||||||||||||
время, часть своего нынешнего |
|
можность для создания информаци- |
разработка и принятие Муниципаль- |
|||||||||||||||||
благополучного спокойствия в |
|
онного массива, включающего в се- |
ного кодекса Российской Федера- |
|||||||||||||||||
необходимые перемены во вза- |
|
бя положения, более широко отра- |
ции, состоящего из общей части, |
|||||||||||||||||
имоотношениях? |
|
|
|
|
жающие научную доктрину. |
|
|
|
|
подготовленной |
теоретиками муни- |
|||||||||
Россия и другие европей- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ципального права, и особенной час- |
|||||||||
ские страны вместе составляют |
|
16 Концепция системы классификации |
ти, подготовленной практиками ме- |
|||||||||||||||||
(могут составить) мощный |
|
правовых актов РФ от 29.09.1999 // СПС |
стного самоуправления. |
|
||||||||||||||||
мировой |
центр |
с |
высоким |
|
КонсультантПлюс:ВерсияПроф. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Наши права – под пыльною обложкой Конституции.
М. Мамчич
28 |
ГУ ¹8’12 |
МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ |
|
|
|