!Экзамен зачет учебный год 2023 / Телегин А. М-1

Территориальные органы образуются приказом федерального органа исполнительной власти в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой их размещения1. Однако для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральным законодательством может быть установлен иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных органов.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства. Руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти организует его деятельность и несет персональную ответственность за осуществление территориальным органом возложенных на него функций.

Контроль деятельности территориального органа осуществляется соответствующим федеральным органом, который вправе приостановить действие или отменить решение своего территориального органа.

§ 5. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Для обеспечения исполнения полномочий, относящихся к компетенции субъектов РФ, в каждом из них создается своя система органов исполнительной власти. Согласно ст. 77 Конституции РФ данная система формируется самостоятельно субъектами федерации в соответствии с основами конституционного строя и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в ред. от 16 октября 2019 г.)2.

Систему исполнительной власти субъекта РФ образуют:

–высшее должностное лицо (глава республики, губернатор, мэр);

–высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрация);

–органы исполнительной власти субъекта федерации (министерства, департаменты, главные управления, управления, отделы).

Высшее должностное лицо субъекта РФ не только является главой региона, но и, как правило, возглавляет исполнительную власть. Эту должность может замещать гражданин РФ, не имеющий гражданства иностранного государства и не моложе 30 лет.

1О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. 2Собрание законодательства РФ. 1999. № 42.

101

Предусмотрено два способа замещения должности высшего должностного лица. Первый предполагает его избрание непосредственно населением, проживающим на территории субъекта федерации, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой подход используется в большинстве субъектов РФ, в том числе в Пермском крае.

Кандидаты на эту должность могут быть выдвинуты политическими партиями из числа как своих членов, так и лиц, не являющихся членами данной или иной политической партии. Законами субъектов РФ может быть предусмотрено и самовыдвижение кандидатов на указанную должность.

Второй способ избрания высшего должностного лица предусматривает избрание депутатами представительного органа субъекта РФ (характерно для некоторых республик в составе России и автономных округов). В этом случае политические партии вносят свои предложения Президенту РФ, который из предложенных ему кандидатур выбирает трех кандидатов для избрания на указанную должность.

Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается сроком на 5 лет и не может занимать указанную должность более двух сроков подряд. Срок полномочий определяется с момента вступления в должность. Наименование должности высшего должностного лица устанавливается конституцией или уставом субъекта федерации. В Пермском крае это губернатор.

Высшее должностное лицо субъекта РФ выполняет следующие полномочия:

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и принимает решение о его отставке;

г) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа РФ;

д) имеет право требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а

102

также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного законодательством субъекта федерации;

е) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

ж) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Высшее должностное лицо осуществляет и иные полномочия в соответствии федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Так, губернатор Пермского края как глава исполнительной власти:

–определяет цели и задачи деятельности исполнительных органов государственной власти края в рамках реализации приоритетных направлений развития Пермского края и стратегических программных мероприятий;

–представляет на рассмотрение Законодательного собрания Пермского края бюджетное послание, а также проект программы социальноэкономического развития Пермского края;

–формирует Правительство Пермского края и принимает решение о его отставке;

–назначает на должность и освобождает от должности председателя Правительства и руководителя финансового органа Пермского края по согласованию с Законодательным собранием Пермского края;

–назначает на должность и освобождает от должности по представлению председателя Правительства Пермского края заместителей председателя Правительства Пермского края и иных членов Правительства Пермского края;

–назначает представителя от исполнительного органа государственной власти Пермского края в Совет Федерации Федерального собрания РФ, а также вправе досрочно прекратить его полномочия;

–согласовывает кандидатуры для назначения прокурора Пермского края и иных руководителей федеральных территориальных органов государственной власти;

–определяет структуру исполнительных органов государственной власти Пермского края, принимает решение об образовании, реорганизации, упразднении исполнительных органов государственной власти Пермского края;

103

–устанавливает общую предельную штатную численность, суммированный фонд должностных окладов исполнительных органов государственной власти Пермского края;

–устанавливает меры по совершенствованию государственного управления, утверждает программу административной реформы в исполнительных органах государственной власти Пермского края;

–осуществляет управление государственной гражданской службой Пермского края, реализацию кадровой политики;

–определяет основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края в сфере защиты населения и территории Пермского края от чрезвычайных ситуаций межмуниципального

икраевого характера и ликвидации их последствий, а также в сфере государственной и общественной безопасности Пермского края;

–вправе принять к рассмотрению любой вопрос, отнесенный к полномочиям Правительства Пермского края.

По вопросам своей компетенции губернатор Пермского края издает указы и распоряжения. Для обеспечения деятельности губернатора создана администрация губернатора Пермского края.

В каждом субъекте РФ имеется постоянно действующий высший орган исполнительной власти (в Пермском крае – Правительство).

Высший исполнительный орган разрабатывает и осуществляет следующие меры:

–меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ;

–участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии;

–осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

–обеспечивает в пределах своих полномочий меры по защите прав национальных меньшинств, социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия;

–обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социаль- но-экономического развития;

104

–формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

–управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ;

–осуществляет иные полномочия, установленные федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Указанные полномочия высший орган исполнительной власти субъекта РФ осуществляет непосредственно либо через иные органы исполнительной власти, созданные на территории субъекта федерации.

В каждом субъекте РФ система и структура органов исполнительной

власти устанавливается самостоятельно. Так, согласно Уставу Пермского края от 27 апреля 2007 г.1 и Закону Пермского края от 7 сентября 2007 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края»2

система органов исполнительной власти включает министерства, агентства, инспекции, иные исполнительные органы государственной власти Пермского края, территориальные органы исполнительных органов государственной власти или обособленные структурные подразделения на территории Пермского края.

Министерство Пермского края является исполнительным органом государственной власти, преимущественно осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Агентство Пермского края является исполнительным органом государственной власти, преимущественно осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Инспекция Пермского края является исполнительным органом государственной власти, преимущественно осуществляющим функции по контролю

инадзору в установленной сфере деятельности.

Руководители названных исполнительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором Пермского края по представлению председателя Правительства Пермского края.

1Устав Пермского края от 27 апр. 2007 г.// Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 5. Ч. 1.

2О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края: Закон Пермского края от 7 сен. 2007 г. // Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 10.

105

В целях обеспечения доступности оказания государственных услуг или эффективности осуществления контроля и надзора в определенной сфере государственного управления на территориях административно-территориальных образований исполнительные органы государственной власти Пермского края могут создавать свои территориальные органы (обособленные структурные подразделения).

Структура органов исполнительной власти субъекта РФ определяется главой субъекта. Так, например, в Пермском крае она определена Указом губернатора Пермского края от 19 января 2017 г. «Об утверждении структуры исполнительных органов государственной власти Пермского края и состава Правительства Пермского края»1.

1Об утверждении структуры исполнительных органов государственной власти Пермского края и состава Правительства Пермского края: Указ губернатора Пермского края от 19 янв.2017г. № 8 //Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

106

Глава 6. Государственная служба и государственные служащие

§ 1. Понятие и система государственной службы

Государственная служба представляет собой весьма сложное социальнополитическое и организационно-правовое явление, характеризующееся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей. Термин «служба» имеет много значений. Под службой понимается и вид деятельности, и ведомственное подразделение (например, дорожно-патрульная служба ГИБДД), и самостоятельный орган исполнительной власти (Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба внешней разведки).

Мы рассматриваем службу как один из видов общественно полезной деятельности, которая характеризуется следующими признаками:

1.В процессе своего труда служащие непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства.

2.Служащие воздействуют на людей, обслуживают их (обучают, лечат, управляют и т. п.).

3.Профессионализм, так как осуществление служебных функций реализуется на постоянной основе, в качестве основного вида трудовой деятельности.

4.Возмездность, т. е. получение платы за свою деятельность.

5.Служащие работают в чужих интересах, т. е. выполняют волю тех, кому они подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их труд.

Таким образом, в самом общем значении службу можно определить как профессиональную деятельность определенной группы людей (служащих) по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.

Виды службы. Основой деления является наличие многочисленных организаций, объединений, которые имеют различное предназначение, выполняют различные задачи и функции.

Прежде всего, все организации (объединения) делят на государственные

инегосударственные. Первые создаются государством для реализации государственных задач и функций. Это государственные органы, государственные предприятия и учреждения, вооруженные формирования и др.

Негосударственные организации весьма многочисленны (муниципальные органы, предприятия и учреждения, политические партии, общественные объединения и т. п.). Все они выполняют свои специфические задачи, действуя в рамках своих уставов, подчиняясь государственному регулированию лишь в части соответствия их деятельности закону.

В соответствии с таким статусом организаций служба в них делится на государственную и негосударственную.

107

Вшироком смысле государственная служба представляет собой форму трудовой деятельности людей, которая выражается в осуществлении административных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций. Граждане, исполняющие названные функции в государственных органах и учреждениях (преподаватели вузов, работники музеев и т. п.), а также на государственных предприятиях в качестве руководителей и инженерно-технического персонала, объединялись одним термином – «служащие».

Втаком аспекте понятие государственной службы использовалось до середины 90-х гг.XXстолетия. Принятый 31 июля 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» впервые легально ограничил сферу государственной службы, рассматривая ее в узком аспекте,

т. е. как профессиональную деятельность лиц, замещающих определенные должности в органах государства1.

Однако в соответствии с данным законом к государственной службе относилось исполнение не всех должностных обязанностей в органах государства, например, деятельность лиц, замещающих обеспечивающие должности. Как ни парадоксально, но статус государственных служащих не распространялся на военнослужащих, сотрудников правоохранительных и некоторых других органов.

Этот недостаток был устранен с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий:

– Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

– субъектов РФ;

– органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уста-

вами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ2.

Государственные служащие, реализуя полномочия органов государства:

1Собрание законодательства РФ. 1995. № 31.

2 Там же. 2003. № 22.

108

–осуществляют действия распорядительного, регулирующего характера, т. е. функции так называемого положительного управления во всех сферах жизни государства;

–выносят юридически властные предписания для различных структур в системе управления (издают приказы, распоряжения, дают указания и т. д.);

–реализуют юрисдикционные действия, т. е. применяют меры государственного принуждения к физическим и юридическим лицам;

–совершают организационные действия (проводят совещания, заседания

ипр.);

–осуществляют действия, направленные на обеспечение прав и свобод граждан (рассматривают жалобы, заявления).

Указанные полномочия реализуются в системе как федеральных органов, так и органов государственной власти субъектов РФ.

Являясь разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками, государственная служба имеет ряд особенностей, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих должности в органах государства. При этом законодательство четко определяет круг субъектов государственной службы.

Во-вторых, это деятельность государственная, так как организуется государством, регулируется им посредством законодательства.

В-третьих, содержанием государственной службы является обеспечение полномочий государственных органов, выполнение задач и функций государства.

В-четвертых, в соответствии с Конституцией РФ на государственной службе могут состоять только граждане РФ. При этом служащими как государственных, так и негосударственных предприятий и учреждений могут быть иностранные граждане и лица без гражданства.

В-пятых, государственная служба является одним из видов трудовой профессиональной деятельности. Но в отличие от иных видов службы на лиц, замещающих должности государственной службы, не распространяется законодательство о труде. Их трудовые отношения регулируются специальными законами и иными нормативно-правовыми актами.

Таким образом, государственная служба – это профессиональная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий РФ и ее субъектов, федеральных и региональных органов государственной власти.

Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов.

109

Государственная гражданская служба представляет собой профессио-

нальную служебную деятельность граждан на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Она подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Содержание деятельности федеральной гражданской службы составляют предметы ведения государства в той части, которой они отнесены к федеральной компетенции. В ст. 71 Конституции РФ говорится об исключительных полномочиях РФ в лице ее органов. Кроме того, ст. 72 Конституции определяет полномочия, находящиеся в совместном ведении России и ее субъектов. В этой сфере полномочия РФ и субъектов разделены по каждой позиции в текущем законодательстве, например, по управлению государственным имуществом, в сфере образования и т. д.

Предмет ведения федеральной гражданской службы определяет и пространственные (территориальные) границы ее функционирования. В одних случаях федеральные органы осуществляют служебную деятельность независимо от территориального устройства России (Федеральная служба по аккредитации, Федеральное агентство научных организаций и др.), в других – организуют свою деятельность применительно к территориальному устройству РФ, имея свои органы в субъектах федерации, а также городах и районах (Федеральная налоговая служба и др.).

Федеральная гражданская служба осуществляется на должностях в аппарате Совета Федерации и Государственной думы Федерального собрания РФ, в Администрации Президента РФ, в органах исполнительной власти (в аппарате Правительства, в министерствах, федеральных службах и агентствах), в аппарате судебных органов (Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции всех уровней), в аппаратах Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и др.

Ее правовую основу составляют Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также иные нормативно-правовые акты. Финансирование федеральной гражданской службы осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Государственная гражданская служба субъектов РФ – это служба, ко-

торая создается для реализации полномочий, отнесенных к их ведению и совместному ведению РФ и ее субъектов, в той части, которая касается последних.

110