!Экзамен зачет учебный год 2023 / !СОСТОЯНИЕ И ПУТИ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
.docxКак видно, процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения дел, отнесенных к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений, не так много, однако они играют главенствующую роль при разрешении спорного правоотношения.
Следует отметить, что многие акты органов исполнительной власти могут оспариваться не только посредством производства из публично-правовых отношений, но и посредством возбуждения искового и особого производства. Так, согласно пп. 2 п. 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают (помимо других оснований) из актов государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренных законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства, например споры об отказе в приватизации жилого помещения, об отказе в выдаче ордера и т.п.
В особом производстве рассматриваются жалобы на действия органов записи актов гражданского состояния, на нотариальные действия или отказ в их совершении и некоторые другие дела.
В отличие от ГПК РСФСР, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 года определяет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (раздел IV). При этом КоАП не оперирует таким понятием, как "административное судопроизводство", используемым Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
В свое время Верховный Суд Российской Федерации обращал внимание на то, что "в практике применения норм законодательства, имеющих административно-правовую природу, могут возникать ситуации, при которых суду необходимо учитывать и нормы других отраслей законодательства" <*>. В настоящее время это положение закреплено и в ГПК Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1999. N 12.
Как правило, суды второй инстанции (верховные, по определенным категориям дел - уставные суды субъектов Российской Федерации) практически не занимаются обобщением судебной практики по спорам, возникающим из публично-правовых отношений, что, конечно же, не способствует формированию полноценной системы административного судопроизводства в России.
Форма судопроизводства представляет собой процедуру осуществления судебной деятельности в конкретном суде, является существенным признаком судебной власти, характеризующим подвид судебной системы. Правосудие осуществляется судами общей юрисдикции и сопровождается рассмотрением и разрешением в судебных заседаниях гражданских и уголовных дел, а также дел об административных правонарушениях в порядке гражданского, уголовного и административного судопроизводства. При арбитражном разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений либо из правоотношений в сфере управления, применяются процедуры арбитражного судопроизводства. Таким образом, особенности судопроизводства определяются задачами и спецификой конкретного суда <*>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" (постатейный) (под ред. В.И. Радченко, В.П. Кашепова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1998.
<*> Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Ответственный редактор В.И. Радченко. М., 2000. С. 14.
Следует отметить, что в настоящее время значительно расширена "процессуальная" часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, более детально урегулировано производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.
Не будем подробно рассматривать достоинства и значение для систематизации законодательства Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Представляется, что целесообразно обратить внимание на некоторые недостатки указанных актов.
Во-первых, они исходят из различных пониманий административного процесса, системы данной отрасли, составной частью которой является административное судопроизводство, что является следствием отсутствия единой концепции развития административно-процессуального законодательства в Российской Федерации.
Во-вторых, изначально не были определены основные задачи кодификации административно-процессуальных норм.
Остановимся на проблемах соотношения норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам подведомственности арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Следует подчеркнуть, что арбитражные суды - это суды специальной компетенции в рамках гражданской юрисдикции <*>. В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:
--------------------------------
<*> Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова М.: Юристъ, 2003.
1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Как видно из данной статьи, АПК Российской Федерации, по сравнению с АПК 1995 года, дополнен положениями, предусматривающими отнесение к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (порядок рассмотрения этих дел установлен в главе 23), дел об административных правонарушениях, в том числе дел о привлечении к административной ответственности, рассмотрение которых в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к подведомственности арбитражных судов, и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Порядок рассмотрения указанных дел установлен в главе 25.
Важным нововведением АПК Российской Федерации является использование понятия "административное судопроизводство", по правилам которого арбитражным судам надлежит рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Эти правила определены в разделе III Кодекса.
Заслуживает одобрения то, что сам раздел III АПК Российской Федерации именуется "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений", поскольку арбитражные суды рассматривают по установленной им процедуре споры, возникающие не только из административных, но и из налоговых, финансовых и других правоотношений. Название раздела подчеркивает публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а также участие в нем носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти, органа местного самоуправления).
Возникает множество вопросов и затруднений, а также коллизий в результате введения в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, также содержащего процессуальные нормы, регулирующие вопросы производства по делам об административных правонарушениях (порядок рассмотрения, разрешения, обжалования и исполнения).
Необходимо отметить, что проблемы при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений в настоящее время возникают в связи с тем, что законодатель четко не выразил концептуального единства по вопросу правил рассмотрения этих дел в Арбитражном процессуальном кодексе. Так, например, в соответствии со статьей 29 указанного акта, как уже было отмечено, "арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности...", статья 189 того же акта устанавливает, что "дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом (т.е. Арбитражным процессуальным кодексом)... если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом", статья 202 АПК Российской Федерации указывает на то, что "дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе (глава 25) и федеральном законе об административных правонарушениях" (очевидно законодатель имел в виду Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях).
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях также устанавливаются определенные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, однако данный акт не содержит какой-либо ссылки на правила административного судопроизводства. Возможно, законодатель имел в виду, что все дела, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, должны рассматриваться по общим правилам, установленным только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Абзац 3 части 3 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 7.24, 14.1, 14.10 - 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.21 - 14.23, 15.10, частями 1 и 2 статьи 19.19 настоящего Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.
На практике уже имеется множество вопросов при рассмотрении споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Проблемы соотношения норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть решены различными способами: путем внесения изменений и дополнений в соответствующее процессуальное законодательство, посредством обобщения практики их применения и издания соответствующих разъяснений Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Возможно, потребуется выработка общей позиции и издание совместного постановления Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Таково состояние административного судопроизводства на сегодняшний день. Полагаем, что оно не в полной мере способствует реализации права граждан на защиту от неправомерных действий публичной власти.
Как уже было отмечено, в течение последнего десятилетия в российском административно-процессуальном законодательстве произошли значительные перемены, и связаны они прежде всего с принятием большого количества нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование регулирования в данной сфере, а также расширением судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц.
Представляется, что на данном этапе более верной будет подготовка ряда законов, регулирующих отдельные институты административного процесса <*>. В них должны содержаться основные положения и принципы, а также правила, устанавливаемые федеральным законодательством и, в частности, регламентирующие:
--------------------------------
<*> Минашкин А.В. Концепция развития административно-процессуального законодательства. В сборнике: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 525.
- порядок и гарантии реализации прав граждан и юридических лиц в сфере управления (обращения, заявления и предложения граждан, юридических лиц и иных организаций; получение информации и т.д.);
- процедурные (регламентные) вопросы деятельности органов исполнительной власти (общие административные процедуры; административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; должностные регламенты государственных служащих и т.д.);
- внесудебные, досудебные и судебные процедуры рассмотрения административных споров (обжалование действий и решений органов власти и их должностных лиц; медиаторство; административное судопроизводство и пр.).
Необходимо учитывать и позитивный мировой опыт функционирования институтов гражданского общества, в том числе в сфере регулирования административных процедур.
В этой связи, на наш взгляд, определенный интерес представляет Рекомендация N R (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам "Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами", принятая Комитетом Министров 5 сентября 2001 года.
В ней отмечается, что значительное число дел могут поставить под угрозу судов, компетентных рассматривать административные дела, делать это в разумно необходимые сроки. К тому же на практике судебное разбирательство не всегда является самой приемлемой формой разрешения административных споров. Широкое распространение альтернативных способов разрешения административных споров может позволить решить эти проблемы и сблизить органы исполнительной власти с обществом. К числу главных преимуществ альтернативных способов разрешения административных споров в зависимости от рассматриваемого дела могут быть отнесены более простые и гибкие процедуры, позволяющие добиться более скорого и менее дорогостоящего урегулирования; дружественное урегулирование; разрешение споров с привлечением экспертов; разрешение споров в соответствии с принципами справедливости. А не просто на основании безусловного соблюдения действующих правовых норм, а также судейского усмотрения в большем объеме.
В приложении к Рекомендации указано, что применение альтернативных судебному разбирательству способов разрешения споров должно допускаться: либо в целом, либо только для определенных видов дел, в частности, связанных с индивидуальными административными актами, административными договорами, гражданско-правовой ответственностью - иными словами, требованиями, связанными с денежными суммами. Правила регулирования альтернативных способов должны устанавливать либо их институционализацию, либо их использование в зависимости от конкретного случая в соответствии с решением сторон, участвующих в процессе <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ю.А. Тихомиров. Об административных процедурах. В сборнике: Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Московский университет МВД России. М., 2003.
В условиях проведения судебной и административной реформ вторая половина 2000 года была ознаменована активным развитием идеи создания системы административных судов и динамичным нормотворческим процессом по разработке новых актов об административном судопроизводстве.
Тем не менее существующие различные позиции ученых-административистов и практиков на этот счет только усложняют проблему систематизации административного процессуального законодательства и организации системы административного правосудия. Основное назначение любой процессуальной нормы состоит в урегулировании самой процедуры разрешения дела (материального спора) и достижения в ходе ее реализации конечного результата, на который направлена процедура. Интерес государства, общества и простого гражданина совпадает в данном случае: результат по административному делу должен гарантировать любому субъекту спорного материального правоотношения справедливое, полное и всестороннее его рассмотрение.
Следовательно, при разработке законопроекта, призванного регламентировать административное судопроизводство, необходимо определить основные концептуальные положения и выделить особенности рассмотрения административно-правовых дел в судебном порядке.
Назначение судебной системы прежде всего состоит в эффективной защите граждан и их объединений, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому, созидая новую систему правосудия, следует придерживаться этой цели и определить основные принципы рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных отношений в судах.
В качестве таких принципов можно назвать общие принципы:
- независимость и несменяемость судей;
- равенство перед законом и судом;
- состязательность процесса;
- диспозитивность;
- гласность судебного разбирательства;
- обязательность исполнения судебного решения;
- язык судопроизводства;
- единоличное и коллегиальное рассмотрение дела;
- возложение бремени доказывания на субъект, наделенный государственно-властными полномочиями <*>.
--------------------------------
<*> Минашкин А.В., Сухарева Н.В. Проблемы соотношения институтов административно-процессуального законодательства. В сборнике: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 484 - 533.
Последний принцип следует рассматривать в качестве важной гарантии для субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями, в административном судопроизводстве, однако необходимо сочетать этот принцип с определенной активностью суда и наделением его полномочиями по оказанию содействия в представлении и сборе доказательств.
В современной российской национальной системе правосудия имеется проблема установления четких границ и объемов компетенций различных звеньев судебной системы. Проблема компетенции, возникающая в связи с организацией административного правосудия, становится очевидной уже сейчас на стадии формирования норм, регламентирующих производство по административным делам.
Для предупреждения ошибок при формировании административно-процессуальной законодательной базы, на наш взгляд, следует установить четкий перечень дел, отнесенный законодателем к компетенции любого специализированного суда. В данном случае должно действовать общеизвестное правило: все, что не отнесено к компетенции специальных судов, должно рассматриваться общими судами.
Так, можно было бы предложить следующую формулировку подведомственности дел:
"Федеральные административные суды рассматривают дела:
- об оспаривании гражданами нормативных правовых актов органов исполнительной власти и местного самоуправления;
- об оспаривании гражданами ненормативных актов, действий (бездействия) органов, организаций, должностных лиц;
- об оспаривании гражданами постановлений органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
- об оспаривании гражданами постановлений, действий (бездействия), отказа в совершении действий судебного пристава-исполнителя;
- о взыскании с граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими государственно-властные полномочия;
- иные дела, отнесенные федеральным законом к подведомственности федеральных административных судов".
Следует учитывать определенное условие, при котором будет действовать предлагаемая норма.
Если первый этап совершенствования административного правосудия рассматривать как осуществление такого рода судопроизводства в двух звеньях судебной системы: и в административных судах общей юрисдикции (для граждан), и в арбитражных судах (для юридических лиц) - то вышеприведенная норма будет удовлетворять основному ее назначению.
Однако если на втором этапе предполагается создание единой независимой системы административных судов, которые будут осуществлять судопроизводство и с участием граждан, и с участием юридических лиц, то данное положение должно включать в круг субъектов, имеющих право на защиту в данных органах, как физических лиц, так и юридических лиц. Это вполне возможно предусмотреть в переходных положениях актов (как материального, так и процессуального содержания).
Одним из оснований для инициирования системы административного правосудия является так называемый спор о компетенции. Спорное правоотношение может складываться как между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами Российской Федерации. Эта категория споров нетипична для судебных органов общего и арбитражного процесса. Однако внесение данной категории споров в перечень дел, на которые распространяются полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, на настоящий момент вызвано практической потребностью общества. Отсутствие законодательно урегулированного механизма рассмотрения "компетенционных" споров должно быть в полном объеме восполнено в акте, регламентирующем административное судопроизводство.
Административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, целесообразно определить форму акта, которая позволила бы, с одной стороны, систематизировать основные начала административного судопроизводства, а с другой стороны, принимать во внимание то обстоятельство, что подобный акт должен учитывать равенство прав субъектов любого спорного правоотношения на судебную защиту. Безусловно, если бы речь шла лишь о предмете совместного ведения, то наиболее верной была бы постановка вопроса о принятии основ законодательства, отразив в таком акте лишь общие положения и принципы, которые должны были бы найти свое развитие в актах субъектов. Однако, во-первых, после 1993 года такая форма, как основы законодательства в Российской Федерации, не применяется, а во-вторых, полномочия судов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" могут устанавливаться только федеральным конституционным законом.
Таким образом, на наш взгляд, для организации органов судебной системы правильной была бы форма федерального конституционного закона (именно в такой форме и был предложен проект "О федеральных административных судах" <*>).
--------------------------------
<*> Проект поступал на правовую экспертизу в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Следовательно, акт, содержащий нормы, регламентирующие порядок рассмотрения административных и иных публично-правовых дел, а также особенности административного судопроизводства должен быть представлен в виде федерального кодифицированного акта (кодекса).
Необходимо дифференцировать порядок административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции "бесспорности" дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов. Данный порядок должен быть единым и регламентирующим деятельность всех органов правосудия. Только при подобном подходе может быть реализован принцип равенства прав граждан и организаций на судебную защиту.
Большое значение при обращении за судебной защитой имеет и вопрос о судебных расходах. К сожалению, при обращении в суд по делам, возникающим из гражданских правоотношений, данный вопрос иногда становится непреодолимой преградой для заинтересованных в своей защите лиц. В административном правоотношении (если, конечно, речь не идет о "компетенционных" спорах) стороны изначально неравны при осуществлении своего права на судебную защиту, так как органы государственной власти освобождены от уплаты в государственный бюджет соответствующих пошлин, тогда как субъекты, не наделенные государственно-властными полномочиями, по общему правилу должны исполнить эту обязанность до момента обращения в суд. Поэтому следует установить равенство этих субъектов, освободив их от бремени судебных расходов.
--------------------------------
<*> Минашкин А.В., Сухарева Н.В. Проблемы соотношения институтов административно-процессуального законодательства. В сборнике: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 484 - 533.
Представляется, что сроки рассмотрения и разрешения дела должны быть максимально сокращены, а меры, принятые государственным органом или должностным лицом в отношении субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями, должны быть приостановлены до рассмотрения дела по существу. Эти требования являются необходимой составляющей процессуальной гарантии прав и законных интересов любого субъекта, обратившегося за защитой в судебные органы.