!Экзамен зачет учебный год 2023 / ЧЕРНОвик

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" (постатейный) (под ред. В.И. Радченко, В.П. Кашепова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1998.

<*> Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Ответственный редактор В.И. Радченко. М., 2000. С. 14.

Следует отметить, что в настоящее время значительно расширена "процессуальная" часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, более детально урегулировано производство в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.

Не будем подробно рассматривать достоинства и значение для систематизации законодательства Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Представляется, что целесообразно обратить внимание на некоторые недостатки указанных актов.

Во-первых, они исходят из различных пониманий административного процесса, системы данной отрасли, составной частью которой является административное судопроизводство, что является следствием отсутствия единой концепции развития административно-процессуального законодательства в Российской Федерации.

Во-вторых, изначально не были определены основные задачи кодификации административно-процессуальных норм.

Остановимся на проблемах соотношения норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам подведомственности арбитражным судам экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Следует подчеркнуть, что арбитражные суды - это суды специальной компетенции в рамках гражданской юрисдикции <*>. В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

--------------------------------

<*> Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова М.: Юристъ, 2003.

1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Как видно из данной статьи, АПК Российской Федерации, по сравнению с АПК 1995 года, дополнен положениями, предусматривающими отнесение к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (порядок рассмотрения этих дел установлен в главе 23), дел об административных правонарушениях, в том числе дел о привлечении к административной ответственности, рассмотрение которых в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к подведомственности арбитражных судов, и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Порядок рассмотрения указанных дел установлен в главе 25.

Важным нововведением АПК Российской Федерации является использование понятия "административное судопроизводство", по правилам которого арбитражным судам надлежит рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Эти правила определены в разделе III Кодекса.

Заслуживает одобрения то, что сам раздел III АПК Российской Федерации именуется "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений", поскольку арбитражные суды рассматривают по установленной им процедуре споры, возникающие не только из административных, но и из налоговых, финансовых и других правоотношений. Название раздела подчеркивает публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, а также участие в нем носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти, органа местного самоуправления).

Возникает множество вопросов и затруднений, а также коллизий в результате введения в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, также содержащего процессуальные нормы, регулирующие вопросы производства по делам об административных правонарушениях (порядок рассмотрения, разрешения, обжалования и исполнения).

Необходимо отметить, что проблемы при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений в настоящее время возникают в связи с тем, что законодатель четко не выразил концептуального единства по вопросу правил рассмотрения этих дел в Арбитражном процессуальном кодексе. Так, например, в соответствии со статьей 29 указанного акта, как уже было отмечено, "арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности...", статья 189 того же акта устанавливает, что "дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом (т.е. Арбитражным процессуальным кодексом)... если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом", статья 202 АПК Российской Федерации указывает на то, что "дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе (глава 25) и федеральном законе об административных правонарушениях" (очевидно законодатель имел в виду Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях).

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях также устанавливаются определенные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, однако данный акт не содержит какой-либо ссылки на правила административного судопроизводства. Возможно, законодатель имел в виду, что все дела, связанные с производством по делам об административных правонарушениях, должны рассматриваться по общим правилам, установленным только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Абзац 3 части 3 статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 7.24, 14.1, 14.10 - 14.14, частями 1 и 2 статьи 14.16, частями 1, 3 и 4 статьи 14.17, статьями 14.18, 14.21 - 14.23, 15.10, частями 1 и 2 статьи 19.19 настоящего Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.

На практике уже имеется множество вопросов при рассмотрении споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Проблемы соотношения норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть решены различными способами: путем внесения изменений и дополнений в соответствующее процессуальное законодательство, посредством обобщения практики их применения и издания соответствующих разъяснений Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Возможно, потребуется выработка общей позиции и издание совместного постановления Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Таково состояние административного судопроизводства на сегодняшний день. Полагаем, что оно не в полной мере способствует реализации права граждан на защиту от неправомерных действий публичной власти.

Компетенция

1. Судам общей юрисдикции согласно действующему Закону о судоустройстве и иным законам подсудны гражданские, уголовные и административные дела. К числу последних относятся дела о признании недействительными актов госорганов и органов местного самоуправления, об оспаривании решений избирательных комиссий, о правомерности референдумов. Таких споров много рассматривается в Мособлсуде. Есть споры в связи с регистрацией автотранспортных средств, проведением землеустроительной экспертизы и т.д. (см., например: Комментарий судебной практики. Вып. 4. М., 1998).

Объем судебного контроля в сфере государственного управления был кардинальным образом расширен в связи с принятием 27 апреля 1993 г. Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". В Закон были внесены 14 декабря 1995 г. изменения и дополнения, его основные положения включены в ГПК РСФСР.

3. Вызывает сомнение приведенный в проекте перечень дел, именуемых административными. С одной стороны, административные суды рассматривают дела о проверке правовых актов Президента РФ, законодательных органов субъектов Федерации, избирательных комиссий, разрешают споры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ, а с другой, вне юрисдикции названных судов находятся финансовые, таможенные и иные споры, вытекающие из административных правоотношений.

Допускается неопределенное расширение административных дел. Например, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ наделяется правом рассматривать "иные административные дела, имеющие важное государственное и международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах" (п. 5 ч. 3 ст. 4 проекта). Едва ли такой прием допустим: не ясно, чем определяется важность дела и что означает неспособность его рассмотрения в нижестоящих судах. Нам близка позиция В. Жуйкова, который пишет: "компетенция специализированных судов должна определяться максимально точно, по принципу "только то, что прямо предусмотрено законом", не допуская возможности ее расширительного толкования" (Юридический мир. 1997. Ноябрь. С. 30).

3. Учреждение административных судов должно соотноситься с функционирующими судами. Необходимо "развести" дела административных и конституционных судов. В проекте есть норма, которая позволяет понять, что административные суды рассматривают административные дела, кроме тех, которые рассматриваются по правилам конституционного судопроизводства (ст. 1). Более точным мог бы быть принцип, который проводится, например, в Законе ФРГ о судах по административным делам: административно - правовая процедура предусматривается при всех публично - правовых спорах, которые не относятся к сфере конституционного права, за исключением случаев, если федеральный закон однозначно указывает на рассмотрение спора в другом суде (п. 1 параграф 40).

3. Полагаем, что законопроект слишком однозначно определяет подведомственность дел по разрешению спора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации административным судам (п. 4 ч. 3 ст. 4, п. 4 ч. 2 ст. 5 проекта). Это допустимо, если спор не является конституционно - правовым. И наоборот, если административный суд квалифицирует его как конституционно - правовой, он должен передавать его в Конституционный Суд РФ, который согласно п. п. "б" и "в" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ разрешает споры о компетенции между названными органами государственной власти. Чаще всего споры между федеральными и региональными органами власти связаны с разграничением нормотворческой компетенции, разрешение которых должно основываться на толковании компетенционных норм Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.).

3. Учреждение административных судов актуализирует проблему разграничения подведомственности дел между ними и арбитражными судами. По действующему законодательству последние рассматривают дела по экономическим спорам, возникающим в том числе из административных правоотношений, в частности о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Может быть, некоторые споры между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления имеет смысл передать в юрисдикцию административных судов?

4. Неожиданным на этом фоне оказалось обращение участников расширенного заседания Консультативного совета председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации к Президенту Российской Федерации, депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, высшим должностным лицам, органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В нем, в частности, заявлено следующее: "Основополагающим направлениям судебной реформы не соответствуют принимаемые в последние годы законодательные акты, регулирующие вопросы судопроизводства и статуса судей в Российской Федерации. В прямом противоречии с данными конституционными принципами находится и проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Данным законопроектом закрепляется за административными судами не свойственная им функция нормоконтроля, которая в соответствии с конституционным разграничением видов судопроизводства принадлежит судам конституционной юрисдикции".

10. Так, можно было бы предложить следующую формулировку подведомственности дел:

"Федеральные административные суды рассматривают дела:

- об оспаривании гражданами нормативных правовых актов органов исполнительной власти и местного самоуправления;

- об оспаривании гражданами ненормативных актов, действий (бездействия) органов, организаций, должностных лиц;

- об оспаривании гражданами постановлений органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

- об оспаривании гражданами постановлений, действий (бездействия), отказа в совершении действий судебного пристава-исполнителя;

- о взыскании с граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими государственно-властные полномочия;

- иные дела, отнесенные федеральным законом к подведомственности федеральных административных судов".

Следует учитывать определенное условие, при котором будет действовать предлагаемая норма.

10. Одним из оснований для инициирования системы административного правосудия является так называемый спор о компетенции. Спорное правоотношение может складываться как между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами Российской Федерации. Эта категория споров нетипична для судебных органов общего и арбитражного процесса. Однако внесение данной категории споров в перечень дел, на которые распространяются полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, на настоящий момент вызвано практической потребностью общества. Отсутствие законодательно урегулированного механизма рассмотрения "компетенционных" споров должно быть в полном объеме восполнено в акте, регламентирующем административное судопроизводство.

Административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, целесообразно определить форму акта, которая позволила бы, с одной стороны, систематизировать основные начала административного судопроизводства, а с другой стороны, принимать во внимание то обстоятельство, что подобный акт должен учитывать равенство прав субъектов любого спорного правоотношения на судебную защиту. Безусловно, если бы речь шла лишь о предмете совместного ведения, то наиболее верной была бы постановка вопроса о принятии основ законодательства, отразив в таком акте лишь общие положения и принципы, которые должны были бы найти свое развитие в актах субъектов. Однако, во-первых, после 1993 года такая форма, как основы законодательства в Российской Федерации, не применяется, а во-вторых, полномочия судов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" могут устанавливаться только федеральным конституционным законом.

Таким образом, на наш взгляд, для организации органов судебной системы правильной была бы форма федерального конституционного закона (именно в такой форме и был предложен проект "О федеральных административных судах" <*>).

--------------------------------

<*> Проект поступал на правовую экспертизу в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Следовательно, акт, содержащий нормы, регламентирующие порядок рассмотрения административных и иных публично-правовых дел, а также особенности административного судопроизводства должен быть представлен в виде федерального кодифицированного акта (кодекса).

Судебная система

1. Примечательно, что в составе Высшего Арбитражного Суда РФ действует судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административных правонарушений. Такие же коллегии есть в федеральных арбитражных судах округов. Причем важно иметь в виду, что в ряде законов содержится правило о досудебном урегулировании споров. Акты госорганов подлежат обжалованию в вышестоящий орган в административном порядке. Таково требование ст. 4 АПК. Альтернативный порядок установлен упоминавшимся Законом от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями), согласно которому гражданин вправе обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности госоргану, органу местного самоуправления, учреждению, должностному лицу. В последнем случае он может обратиться в суд в случае отказа (ст. 4).

2. В целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел Верховный Суд Российской Федерации предлагает создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с административно-территориальным делением страны. Для этого предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации.

Законопроектом предложена следующая схема построения системы федеральных административных судов: на первой ступеньке - межрайонные административные суды (приблизительно 600), выше - суды субъектов Федерации (в лице административных коллегий этих судов), еще выше - федеральные окружные административные суды (в количестве 21 окружного суда 2 инстанции), судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. При этом в законопроекте предлагается существующие президиумы судов субъектов Федерации наделить полномочиями по рассмотрению в порядке надзора протестов на решения административных судов.

При определении схемы построения федеральных административных судов особую значимость приобретает реальное обеспечение независимости этих судов от органов власти.

2. Судье Ульяновского областного суда Ю. Жаднову [8, с. 21] наиболее приемлемой представляется следующая схема: на первой ступеньке - межрайонные административные суды, выше - административные суды в 21 округе, еще выше - административные суды в 7 федеральных округах, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, и на вершине пирамиды - Верховный Суд РФ. Причем президиумы, имеющие право рассматривать протесты в порядке надзора, следует создать в 7 судах федеральных округов.

6. Законопроект предлагает образовать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости создать соответствующие коллегии в судах областного уровня. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, такие дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.

7. Предлагаемые на нынешнем этапе модели административного судоустройства в России сводятся к трем различным формам.

Первая модель создания административной юрисдикции, инициатором которой является Верховный Суд РФ, представляет собой смешанное в организационном плане, но самостоятельное в процессуальном отношении административное судопроизводство. Согласно этой модели структура федеральных судов должна состоять из четырех звеньев: межрайонный суд; коллегия по административным делам областного звена; 21 окружной суд и как высшее звено - Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Данная модель предполагает использование действующих судов. Сторонниками этой модели предлагается также передача на рассмотрение мировых судей части дел по административным правонарушениям и об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного).

Вторая модель предусматривает использование действующих в настоящее время судов общей юрисдикции и арбитражных судов для рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, путем создания в них специализированных коллегий. Этот вариант решения проблемы обосновывается тем, что создание специальной системы административных судов сопряжено с немалыми дополнительными организационными и финансовыми затратами для государства, которых в настоящее время не хватает на существующую и действующую судебную систему.

Третья модель в создании административной юрисдикции содержит менее принципиальную позицию и заключается в создании Высшего Административного Суда РФ и 8 - 10 его филиалов в крупнейших регионах страны, которые рассматривали бы по первой инстанции жалобы на органы управления и федеральные службы субъектов Федерации. Рассмотрение иных дел, возникающих из административно-правовых отношений, предполагается осуществлять в специализированных коллегиях в рамках действующих судов уровня субъектов Федерации.

Анализируя три модели построения административной юрисдикции, необходимо отметить, что они не решают комплекса всех проблем. Разумеется, эти точки зрения имеют право на существование и рассмотрение данных дел в специализированных коллегиях все же предпочтительнее, нежели то, что мы имеем на сегодняшний день. Однако указанные формы организации судопроизводства, на мой взгляд, не обеспечат эффективного осуществления компетентного, независимого, обособленного решения вопросов в сфере судебного контроля за законностью управленческой деятельности. В обоснование такого вывода можно привести следующие аргументы.

Там, где одной из сторон (заинтересованных лиц) в деле выступают органы, осуществляющие управленческую деятельность и обеспечивающие суды помещениями, оборудованием, а порой и жильем, земельными участками, трудно будет ждать от судей объективности и беспристрастности при вынесении ими решений. И этот фактор нельзя не учитывать при решении судоустройственных вопросов. Жизнь показывает, что, поскольку суды общей юрисдикции и отчасти арбитражные суды организованы по административно-территориальному принципу, воздействие на судейскую независимость возможно как опосредованно, так и непосредственно.

Невозможно построить на началах строгой административной системности административное судоустройство, если, например, часть дел будет рассматриваться мировыми судьями, а остальная - в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Мировые судьи, призванные рассматривать несложные категории гражданских и уголовных дел и имеющие достаточно большую нагрузку, не смогут в сокращенные сроки обеспечить качественное рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений. Здесь, на мой взгляд, необходима строгая специализация.