505
.pdf-носить наукообразный характер, подменять собой концепции и другие документы теоретического и доктринального типа;
-иметь политизированный и идеологический характер;
-быть избыточно детализированными, поскольку это приведет к резкому расширению роста объема программ. В любом случае детализация может следовать только после раскрытия принципиального подхода, целей, стратегии.
Процесс разработки программных документов распадается на ряд последовательных стадий. Основные логические этапы, шаги разработки целевых программ представлены в таблице 1.
Таблица 1 – Основные этапы и шаги разработки целевой программы и их ожидаемые результаты
Наименование этапов и шагов |
Ожидаемые результаты реализации |
|
этапов и шагов |
||
|
||
1. Подготовительный этап |
Готовность разработчиков к началу работы над |
|
|
программой и наличие соответствующих |
|
|
ресурсов |
|
1.1. Принятие решений о |
Принятие решения, его оформление и доведение |
|
необходимости и сроках подготовки |
до заинтересованных сторон |
|
программы |
|
|
1.2. Создание и запуск системы |
Определение и распределение ответственности |
|
управления проектом по разработке |
за разработку программы, планирование работы, |
|
программы |
запуск системы стимулирования, контроля, |
|
|
мониторинга, отчетности |
|
1.3. Работа по выявлению, учету и |
Расширение состава разработчиков программы |
|
вовлечению в работу возможных |
и ее исполнителей. |
|
партнеров |
|
|
1.4. Организация рабочих групп по |
Готовность разработчиков к действиям |
|
разработке программы, их обучение и |
|
|
обеспечение ресурсами |
|
|
1.5. Подготовка необходимых |
Готовность условий и ресурсов |
|
ресурсов и материалов, создание |
|
|
условий для работы |
|
|
1.6. Поиск дополнительных ресурсов, |
Полная готовность к работе |
|
дополнительный инструктаж для |
|
|
сотрудников (в случае |
|
|
необходимости) |
|
|
2. Основной этап – этап разработки |
Готовность первого варианта программы |
|
программы как документа |
|
|
2.1. Подготовка введения к программе |
Аннотация, введение, паспорт к программе |
29
|
|
продолжение таблицы 1 |
2.2. Анализ состояния и прогноз тенденций |
|
Текст информационной справки, данные |
изменения внешней среды, значимой для |
|
анализа и прогноза. Выводы об условиях |
проекта. Анализ состояния и прогноз |
|
реализации проекта и главных влияниях |
тенденций изменения сильных и слабых |
|
среды на проект в будущем. Выводы и |
сторон в контексте внешних возможностей, |
|
сильных и слабых сторонах в контексте |
ограничений и рисков. Анализ и оценка |
|
внешних возможностей, ограничений и |
достижений и их причин. Проблемный |
|
рисков. Вывод о главных достижениях и |
анализ состояния дел |
|
ключевые проблемы |
|
|
|
2.3. Разработка образа желаемого будущего |
|
Образ желаемых результатов программы, |
состояния, постановка важнейших целей |
|
цели |
программ |
|
|
|
|
|
2.4. Разработка и описание стратегии |
|
Стратегия области, направления, способы, |
реализации целей |
|
этапы и задачи перехода в новое состояние |
|
|
|
2.5. Планирование (программирование) |
|
Планы мероприятий с выделением действий |
конкретных действий |
|
по изменению образовательного процесса и |
|
|
среды, по ресурсному обеспечению и |
|
|
управленческому сопровождению |
|
|
программы |
|
|
|
2.6. Разработка и описание сводного плана- |
|
Конкретный, контролируемый сводный |
графика действий по реализации идей |
|
план-график действий |
программы |
|
|
|
|
|
2.7. Сборка и первичное редактирование |
|
Готовность первого варианта программы |
текста программы |
|
|
|
|
|
3. Этап экспертизы, подведение итогов и |
|
Утверждение программы и принятие |
принятие решений |
|
решения о переходе к ее выполнению |
|
|
|
3.1.Оценка и первичная коррекция |
|
Внесение изменений и поправок в первый |
программы ее разработчиками |
|
вариант текста |
|
|
|
3.2. Оценка программы экспертами (при |
|
Получение заключения экспертов и |
наличии возможности и необходимости) |
|
корректировка программы по результатам |
|
|
этих заключений |
|
|
|
3.3. Информирование участников работы и |
|
Согласованное понимание целей |
вовлеченных сторон о ходе работы, |
|
программы и работ, которые надо |
организация обсуждения и утверждения |
|
выполнить, всеми участниками работы. |
программы (при необходимости |
|
Принятие и утверждение программы |
повторяется несколько раз на разных этапах |
|
|
|
|
|
|
30 |
готовности программы) |
|
|
|
3.4. Передача программы на согласование и |
Итоговое решение о согласовании и |
утверждение. Представление и защита |
утверждении программы и переходе к ее |
программы, принятие решений по |
выполнению, о дополнительном |
программе |
финансировании и поддержке программы |
|
органами управления и т.п. |
|
|
Правильное и качественное выполнение всех этапов и шагов создает высокую степень вероятности высокого качества конкретной программы, в том числе в агарной отрасли и в определенной степени гарантирует ее эффективную реализацию.
С усложнением задач развития и совершенствования производства в исследуемой отрасли роль программно-целевого управления возрастает. Принципы программно-целевого управления в отрасли, разработка и осуществление комплексных целевых программ находят все большее распространение на всех уровнях управления – федеральном (народном хозяйстве в целом), региональном и муниципальном.
Применение программно-целевых методов в аграрной отрасли является оправданным и обоснованным при наличии в отрасли региона неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в частности, экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, социальных и других. Необходимость использования данного метода государственного регулирования отрасли картофелеводства возрастает при решении комплексных и крупномасштабных задач развития отрасли, которые не могут быть решены на базе исключительно рыночных механизмов.
Комплексный подход к решению отраслевых проблем, присущий программно-целевому подходу, значительно повышает устойчивость экономики к влиянию внешних, циклических и непредсказуемых факторов. Происходящий глобальный финансовый и экономический кризис, обнаживший системные проблемы отрасли в регионе, повышает актуальность исследования и разработки эффективных комплексных целевых методов развития исследуемой отрасли.
Данный метод дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии отрасли картофелеводства, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональной отраслевой системы. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов-участников программ.Для программно-
31
целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научнотехнических процессов: пространственной, когда необходимо объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным субъектам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
Последовательность действий процесса создания и реализации целевой программы изображена на рисунке 5.
32
Процесс создания и реализации Целевой комплексной программы
Разработка
Определение проблемы, постановка цели и ее декомпозиция
Обоснование
применения программно-целевого подхода
Разработка комплекса мероприятий и системы распределения ресурсов
Согласование Программы с заинтересованными
лицами
Оценка потенциала
Оценка социальноэкономического потенциала реализации Программы
Разработка
критериев сравнительной оценки эффективности конкурирующих Программ
Выбор Программы
Инициация
Принятие
необходимых законодательных и нормативных актов
Создание Управляющего органа
Программы
Реализация |
|
Оценка результатов |
|
|
|
Реализация |
|
Анализ |
комплекса |
|
эффективности |
запланированных |
|
реализованной |
мероприятий |
|
Программы |
Регулярная оценка |
|
Подготовка |
эффективности |
|
отчетов по |
реализации |
|
результатам |
Оперативная |
|
программы |
корректировка |
|
|
отдельных аспектов |
|
|
Программы |
|
|
Рисунок 5- Последовательность реализации Целевой комплексной программываграрной отрасли
33
Функции и задачи, решаемые с помощью программно-целевого подхода в аграрной отрасли:
задание вектора развития системы на основе анализа существующих взаимосвязей компонентов системы, тенденций их изменения и потенциала системы, а также определение целевого состояния системы;
координация развития различных подсистем (например, экономической, социальной, научно-технической, экологической), в целях достижения мультипликативного эффекта;
создание основы для принятия управленческих решений всеми субъектами системы (региональной экономической системы: органы исполнительной и муниципальной власти, ведомства, частный бизнес, население);
балансировка интересов участников системы.
Участие в целевых программах чаще всего добровольное. Правительство Российской федерации (ли по его поручению соответствующие министерства), органы субъектов Российской Федерации объявляют условия участия в такой программе, включая меры государственной поддержки. Органы, представляющие интересы государства, должны заключать договора (контракты) с сельскохозяйственными или иными товаропроизводителями на участие в этих программах с определением взаимной ответственности. Если заключен договор (или контракт) на участие в программе, то соответствующую ответственность обязано нести и государство.
В то же время отдельные программы могут нести обязательный характер. Это экологические программы, в том числе по недопущению загрязнения атмосферы и водных источников, борьбе с эрозией почв и др.
Общее правило для всех видов программ на ряду с определением взаимных обязательств сторон-участников – организация управления их разработкой и осуществлением, включая создание информационной системы. Как правило, предусматривается образование специальных структур с соответствующими полномочиями для контроля за реализацией программ, выполнением взятых обязательств их участниками, финансированием намеченных мероприятий. Наиболее целесообразный подход к финансированию программ, при котором их реализация осуществляется на долевой основе: за счет бюджетов различных уровней, а в ряде случаев, особенно по продуктовым программам, и с привлечением средств сельскохозяйственных товаропроизводителей или перерабатывающих предприятий, отечественных и зарубежных инвесторов.
33
Раздел 3. Управление аграрной политикой Тема 5. Международная торговая и макроэкономическая политика
В настоящее время при формировании и развитии аграрной политики региона определяющую роль имеет факт вступления России в ВТО (всемирная торговая организация).
Всемирная торговая организация (ВТО) - международная организация, созданная в 1995 году с целью либерализации международной торговли и регулирования торгово-политических отношений государств-членов. ВТО является преемницей Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), заключенного в 1947 году и на протяжении почти 50 лет фактически выполнявшего функции международной организации.
Официально отправной точкой нового этапа развития Российской Федерации можно считать 22 августа 2012 года – она стала 156-м официальным членом ВТО, на льготных условиях. Кстати, сделала она это последней из «большой двадцатки».
Среди преимуществ присоединения России к ВТО можно выделить следующие:
улучшение имиджа страны в качестве равноправного участника мировой торговли;
снижение барьеров на пути к международному торговому рынку;свободный доступ к сложившимся международным схемам разрешения
споров в области торговли (в составе ВТО действует комиссия по урегулированию споров);
более широкие возможности участия в экономиках стран – членов ВТО для российских инвесторов;
увеличение конкуренции в финансовой сфере, результатом может стать снижение кредитных ставок для населения, а также предприятий малого и среднего бизнеса;
модернизация отечественной экономики в соответствии с требованиями современного этапа развития торгово-экономических отношений;
многие российские производители для выхода на мировой рынок будут вынуждены особое внимание обратить на качество своей продукции, дабы обеспечить ей высокую конкурентоспособность;
снижение импортных пошлин на ряд товаров, от которого выиграют потребители, но могут проиграть производители;
прозрачность торгового законодательства участников ВТО;поддержка торгово-экономических интересов страны в процессе
принятия новых законодательных актов в области международной торговли. Однако, несмотря на вышеуказанные преимущества, существуют
потенциальные риски от присоединения России к ВТО. Наиболее ощутимыми угрозами являются:
34
угроза роста безработицы в случае, если российские предприятия не выдержат конкуренции с иностранными производителями, особенно может обостриться ситуация в моногородах с единственным градообразующим предприятием;
снижение импортных пошлин может привести к тому, что целый ряд товаров станет невыгодно производить в России и наибольший риск существует для аграрного сектора экономики (как растениеводства, так и животноводства);
снижение экспортных пошлин может негативно отразиться на наполняемости бюджета страны, что может привести к увеличению государственного долга.
В рамках ВТО вопросы сельского хозяйства рассматриваются в двух соглашениях:
1)Соглашение по сельскому хозяйству и
2)Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам.
Соглашение по сельскому хозяйству, прежде всего, регулирует предоставление сельскохозяйственных субсидий, под это понятие попадают меры, которые направлены на поддержку сельского хозяйства, на развитие села в целом. При этом налоговые льготы не рассматриваются как субсидии по правилам ВТО.
Меры поддержки делятся на два основных блока правил: первое – это внутренняя поддержка,второе – это экспортные субсидии.
Внутренняя поддержка, по правилам ВТО, делится на три корзины.
Это – зеленая, желтая и голубая корзины. Основной принцип распределения мер по корзинам – это то, оказывают ли меры искажающее воздействие на торговлю, либо не оказывают (рис. 10).
Зеленая корзина – это те меры поддержки, которые не оказывают искажающего влияния на торговлю и могут применяться без ограничений, так называемая разрешенная поддержка. В «зеленую» корзину входят меры поддержки, не оказывающие искажающее воздействие на торговлю, в частности: совершенствование инфраструктуры, научные исследования, подготовка кадров, маркетинг и продвижение на рынок, ветеринарные и фитосанитарные мероприятия, программы помощи отдельным отнесенным к неблагоприятным для сельского хозяйства регионам, внутренняя продовольственная помощь, программы страхования урожая, содействие структурным изменениям. Меры «зеленой» корзины могут применяться без ограничений – чем, в свою очередь активно пользуются развитые страны. В ЕС и США объем поддержки отрасли в рамках мер «зеленой» корзины составляет до 90% от общего объема внутренней поддержки отрасли.
35
«Зеленая корзина»
(«greenbox»
)
совершенствование инфраструктуры;
научные исследования;
подготовка кадров;
маркетинг и продвижение на рынок;
ветеринарные и фитосанитарные мероприятия;
программы помощи отдельным регионам страны, отнесенным к неблагоприятным для сельского хозяйства;
внутренняя продовольственная помощь;
программы страхования урожая и др.
«Голубая корзина»
(«bluebox»)
«Желтая корзина»
(«amberbox
»)
выведение земли из сельскохозяйственного оборота;
сокращение поголовья скота в сельском хозяйстве;
сокращение занятости в сельском хозяйстве и др.
ценовая поддержка;
субсидирование процентных ставок по кредитам;
льготы на транспортировку и списание долгов;
компенсация затрат на ГСМ и электричество и др.
Рисунок 10 – Меры государственной поддержки сельского хозяйства в рамках правил ВТО
«Голубая» корзина включает в себя меры, направленные на ограничение производства сельскохозяйственной продукции. В данном случае имеются в виду прямые платежи производителям в рамках программ ограничения и сокращения производства сельскохозяйственных продуктов. Мероприятия таких программ предполагают выведение земли из сельскохозяйственного оборота, сокращение поголовья скота в сельском хозяйстве, сокращение занятости в сельском хозяйстве. Платежи производятся по отдельным сельскохозяйственным угодьям. Эти меры не подпадают под ограничения в рамках обязательств стран-членов ВТО по сокращению внутренней поддержки.
И, наконец, меры «янтарной»корзины оказывают искажающее воздействие на торговлю. По правилам ВТО, субсидии, оказывающие искажающее воздействие на торговлю продукцией сельского хозяйства, подлежат сокращению. К «янтарной» корзине относятся, в частности: ценовая поддержка, субсидирование процентных ставок по кредитам, льготы на транспортировку и списание долгов, компенсация затрат на ГСМ и электричество. Обязательства по объемам «янтарной» корзины фиксируются для каждого члена ВТО в виде агрегированных мер поддержки (далее - АМП).
Объемы государственной поддержки в рамках «янтарной корзины» для каждого члена ВТО фиксируются в виде агрегированных мер поддержки. Россия в рамках правил ВТО приняла обязательство о связывании объемов
36
агрегированных мер государственной поддержки сельского хозяйства на уровне до 9 млрд долл. США на период до 2013 года. Это в 1,5 раза больше, чем запланировано на 2012 год – 5,6 млрд долларов или 170 млрд рублей. Далее планируется поэтапное снижение агрегированных мер государственной поддержки до 4,4 млрд долл. США к началу 2018 года (табл. 3).
Таблица 3 – Объемы агрегированных мер государственной поддержки сельского хозяйства в России
Годы |
Величина государственной поддержки, млрд |
|
долларов США |
||
|
||
|
|
|
2013 |
9 |
|
|
|
|
2014 |
8,1 |
|
|
|
|
2015 |
7,2 |
|
|
|
|
2016 |
6,3 |
|
|
|
|
2017 |
5,4 |
|
|
|
|
2018 |
4,4 |
|
|
|
|
2019 |
4,4 |
|
|
|
|
2020 |
4,4 |
|
|
|
Таким образом, в настоящее время основной задачей при формировании региональной агропродовольственной политики является структурирование мер внутренней поддержки, оказывающих искажающее воздействие на торговлю сельскохозяйственной продукцией.
При этом приоритетным направлением в настоящее время является сокращение мер государственной поддержки «янтарной корзины» на фоне постоянного увеличения мер «зеленой корзины». В результате оперативное освоение инструментария «зеленой корзины» будет способствовать успеху отрасли на внешнем и внутреннем рынке.
Кроме мер государственной поддержки аграрной отрасли правилами ВТО определены обязательства по снижению импортных пошлин:
на живых свиней – с 40% до 5%, на свинину с 15% до 0% внутри квот,
с75 % до 65% сверх квот, на субпродукты с 25% до 15%, при этом ни шпиг, ни субпродукты не попадают под квотирование, не смотря на то, что их суммарный годовой ввоз в РФ составляет порядка 500 тыс. тонн;
на живых свиней – с 40% до 5%, на свинину с 15% до 0% внутри квот,
с75 % до 65% сверх квот, на субпродукты с 25% до 15%, при этом ни шпик, ни субпродукты не попадают под квотирование, не смотря на то, что их суммарный годовой ввоз в РФ составляет порядка 500 тыс. тонн;
37