!Учебный год 2024 / Чичер

402	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

ем, чтобы правительство как можно менее вмешивалось в местные дела. Такое одностороннее воззрение может возникнуть только при весьма поверхностном взгляде на вещи. Все это будет подробнее развито в Политике. Здесь мы должны были коснуться этих вопросов, чтобы показать различные их стороны. Они еще более выяснятся при рассмотрении устройства отдельных органов, как местных, так и центральных.

ГЛАВА V

Местные органы

Мы видели, что местные союзы возникают сами собою как из патриархального, так и из гражданского быта. При слиянии государства с другими формами общежития эти местные союзы частью налагают свою печать на политический строй, частью сами являются носителями государственных начал. Древние республики, как объяснено выше, строились по патриархальному типу. Рождением определялась принадлежность человека к известной общине, а через это и принадлежность его к государству. В своей общине гражданин пользовался политическими правами, а вместе нес политические обязанности. Когда, с возникновением Римской империи, рассеянные единицы были собраны воедино, прирожденная связь гражданина со своею общиной осталась; но местные союзы отошли в подчиненную сферу и политические права заменились обязанностями. При смешении государственной области с частной развилась система принудительных повинностей, которые всей своей тяжестью легли на местные союзы. Последние потеряли всякую самостоятельность и сделались чистыми органами государственной власти.

Втаком положении они оставались до разрушения империи.

Снашествием варваров тяготеющая над ними власть исчезла, и на развалинах государства водворился средневековый порядок, где господствовали частные и дробные силы. Но здесь произошло явление, противоположное тому, что было в древности. Там государство поглощало гражданское общество и придавало частным союзам политическое значение; здесь, наоборот, гражданское общество поглотило государство, вследствие чего частные союзы получили державный характер. Вместо настоящих государств образовались вот-

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ	403

чины и вольные общины, о которых говорено выше. Но и это продолжалось лишь до тех пор, пока, с возрождением государственных понятий, эти частные союзы не были снова подчинены высшему политическому единству. Начинается первый процесс определения взаимного отношения этих союзов. Сперва, так же как в древности, государство налагает свою руку на местные единицы и пытается сделать их своими органами. Установляется обширная система повинностей, которая особенное развитие получила у нас. Но затем, с развитием свободы, возникает понятие о самостоятельности местных союзов, а с тем вместе является требование предоставления им некоторой доли самоуправления. Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе в местном представительстве. О первом говорено выше; здесь

мы должны остановиться на последнем.

Мы видели, что политическое представительство основано на двух началах: на свободе и способности. В общественном управлении, имеющем не чисто политический, а отчасти гражданский характер, к этому присоединяется начало интереса. Администрация есть, собственно, область интересов; около них группируются и местные союзы. Поэтому здесь это начало выдвигается на первый план. В отличие от политического представительства, которое должно иметь в виду общее благо государства, возвышающееся над всеми частными интересами, административное представительство призывает к участию в управлении именно эти интересы. Однако и здесь принимается во внимание начало способности. В решении дел участвуют заинтересованные лица; но так как это интерес не частный, а общественный, с которым связывается и интерес государственный, то необходимо требуется способность. Общественное управление не есть компания на акциях, в которой каждый участвует по доброй воле, соразмерно с интересом в предприятии. Здесь устанавливаются принудительные отношения; одним дается власть над другими, а власть может быть вверена только лицам, способным ею

владеть.

Таким образом, в административной области политическое право, кроме свободы, составляющей постоянный его источник, определяется еще двумя началами: интересом и способностью. Оба находятся в тесной связи. Способность к управлению соразмеряется

/

404	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ	!

как с близостью, так и с величиной интереса. Чем ближе интерес, тем более он знаком людям и тем больше развивается способность им управлять, а потому тем шире должно быть право; наоборот, чем дальше интерес, тем менее условий для развития способности и тем ограниченнее должно быть право. Вследствие этого политическое право, естественно, должно быть шире в общине, нежели в области. С другой стороны, чем крупнее интерес, тем больше условий для развития способности, ибо крупный интерес обнимает более обширную сферу и дает высшее развитие.

Этими двумя началами интереса и способности определяются различные формы местного самоуправления и различные степени участия в нем граждан. Интерес, который принимается за основание представительства, может быть один для всех или различный по различным группам народонаселения. Общий для всех интерес, определяющий участие граждан в местном управлении, заключается в собственности и в уплате податей. Все платящие подать на общественные потребности, естественно, участвуют в управлении теми делами, на которые они дают деньги. Но одни платят больше, а другие меньше. Принимая в основание начало интереса и соразмеряя с ним представительство, можно разделить граждан на различные категории, из которых высшие будут иметь больше прав, нежели низшие. Таково было существовавшее до последнего времени выборное устройство в английском местном управлении, где

	избирателям присваивалось от одного до шести голосов, по количе-
	ству платящей собственности. Таково же было у нас объясненное
	выше разделение на разряды в городском управлении по Городово-
	му положению 1873 года. Напротив, признав начало способности
	главным определяющим началом в местном управлении, можно ус-
	тановить один общий ценз, обставив его и другими условиями. Это
	имеет ту невыгоду, что исключаются низшие классы, не удовлетво-
	ряющие этим требованиям, между тем как они имеют ближайший
	интерес в местном управлении. Общие политические вопросы толь-
	ко при весьма высоком развитии становятся доступны народным
	массам; но местные интересы им всего ближе. В демократических
	странах признание их прав ведет к установлению всеобщего права
	голоса. Здесь устраняются уже начала интереса и способности; все
	представительство зиждется на начале свободы. Такое устройство
	местного управления никак нельзя признать рациональным, но при	I
	господстве демократии оно неизбежно.

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

405

Кроме количественных различий, интерес имеют и качественные, которые также ведут к разделению избирателей на отдельные группы. На этом основано разделение городов и сел, с различным устройством тех и других. Сюда же принадлежат и сословные различия, которые не могут быть устранены там, где они существуют в жизни. Распределение групп по различию интересов ведет к тому, что каждый разряд получает преобладание в той сфере, где его интерес больше: крупные землевладельцы в области, промышленные классы в городах, крестьяне в селах. В общих делах они соединяются в известных пропорциях, которые должны обеспечивать равновесие интересов. Это составляет самую существенную задачу законодательства, ибо при полном равенстве прав интерес меньшинства неизбежно отдается на жертву интересу большинства, что равно противоречит требованиям справедливости и общественной пользы. Предоставить интересы самим себе можно только там, где одним не дается власть над другими; как же скоро представительству вручается власть, так меньшинству должны быть даны гарантии, а их может дать только высший закон, установив для различных интересов отдельное представительство и сочетая их в общем устройстве. Конечно, и тут начало демократического равенства отвергает все подобные преграды.

Эти различные толки зрения всего лучше выясняются при рассмотрении отдельных союзов. Важнейшие из них община и область. Первая есть чисто местный союз, вторая составляет общее деление народа и государства, которое может иметь как административное, так и корпоративное значение. Между общинами и областью стоят округи, которые также могут иметь различный характер и значение. С одной стороны, они служат административным объединением общин; округ такого рода можно назвать административной общиною. Такова, например, наша волость. С другой стороны, округи могут быть подразделением области как в административном, так и в корпоративном значении, первое ввиду большей близости управления к местным жителям, второе ввиду удобства соединения местных жителей для общих совещаний. Таков, например, наш уезд, соединяющий в себе обе эти цели. Нередко эти различные соображения ведут к установлению не одного, а двух и даже трех посредствующих делений между общинами и областью. Так, у нас губернии разделяются на уезды, а уезды на волости. Во Франции департаменты делятся на округи (arrondissements), округи на кантоны,

/

404

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

кантоны на общины. В Пруссии провинции делятся на административные уезды (Bezirke), уезды на округи (Kreise), имеющие корпоративное значение, наконец, с 1872 года введено существовавшее уже прежде в Вестфалии соединение нескольких общин в административные участки (Amtsbezirke), под управлением участковых начальников (Amtsvorsteher). Для разных отраслей управления могут установляться разные деления. Но эти чисто административные деления имеют второстепенное значение. Центр тяжести местного управления лежит в тех пунктах, где местные союзы вступают в отношения к правительственной власти. Таковы, главным образом, общины и области. Однако и округ, как увидим, может иметь весьма существенное значение.

1. Община. Община есть первоначальный местный союз; она существует везде, где есть люди. Она предшествует государству; но строение ее изменяется сообразно с состоянием общества. Первоначальная община — родовая; затем, с разложением родовых отношений, образуется община гражданская, представляющая союз частных интересов. Она имеет двоякую форму: община владельческая, группирующаяся около землевладельца, и община договорная, составляющая частное товарищество или корпорацию. Мы видели, что

всредние века эти товарищества имели политический и даже державный характер. Наконец, с развитием государства является община государственная, составляющая самостоятельный центр и звено

вгосударственном управлении. Однако и последняя сохраняет лежащий в самой ее природе характер частного союза с корпоративными правами. Община родовая есть не более как первобытная форма, исчезающая в историческом процессе; община государственная становится органом и орудием высшего целого; но истинная сущность этого союза состоит в гражданском его значении, как центра местных интересов. Вследствие этого община не превращается в чисто административное деление, а остается самостоятельным союзом, с правами государственной корпорации. В этом состоит существенное отличие корпоративной общины от административной. Поэтому главный вопрос заключается здесь в определении отношения общины, как члена государственного управления, к корпоративным ее элементам.

Община может рассматриваться в трояком отношении: 1) как местный союз в отношении к своим членам; 2) как юридическое лицо, владеющее известным имуществом; 3) как центр управления.

406

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

В первом отношении рождается прежде всего вопрос о принадлежности лица к общине, или о праве поселения (Niederlassungsrecht). Каждый гражданин должен иметь постоянное место жительства, где он пользуется своими правами и исполняет свои общественные обязанности. Этой юридической принадлежностью к месту поселение, или жительство, отличается от простого пребывания, которое есть фактическое отношение. В некоторых государствах требуется, чтобы каждый гражданин непременно был членом известной общины. Однако нет нужды, чтобы лицо имело поселение непременно в корпоративной общине; оно может принадлежать и к общине административной. Так, например, у нас бывшие дворовые люди приписываются к волостям. Землевладельцы могут считаться поселенными в своем уезде и там пользоваться своими правами и исполнять свои обязанности. Включение их в состав общин есть вопрос исторический, который будет рассмотрен ниже.

Поселение в общине может быть открытое для всех или зависеть от согласия общины. Государственный характер общины требует, чтобы она была открыта, ибо государство едино и имеет единую территорию; по общему праву, всякий гражданин может беспрепятственно селиться и основать свою жизнь, где ему угодно, пользуясь всеми выгодами общежития. Напротив, корпоративное значение общины делает ее замкнутой: она владеет известным имуществом, следовательно, всякий новый поселенец уменьшает долю старых; она в некоторых отношениях заботится о своих членах и может за них ответствовать, следовательно, всякий новый член может составлять предмет лишней тяжести. Отсюда различные решения вопроса о праве поселения и об отношении старых членов к новым.

Корпоративное значение общины устанавливает различие между гражданами и поселенцами. Первые суть настоящие члены общины, вторые же только постоянные жители, которые не входят в корпоративный состав, хотя могут, в большей или меньшей степени, пользоваться правами и нести обязанности граждан. Это различие существовало уже в древности. В Греции были граждане и метойки, в Риме граждане и поселенцы (cives et incolae). В древнем мире, основанном в значительной степени на патриархальном начале, принадлежность к общине считалась прирожденной, неразрывной связью, которая разрушалась только в весьма редких случаях. Новое время внесло в эти отношения несравненно более свободы.

404

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

Если при такой связи тяжести перевешивали выгоды, то право гражданства могло сделаться тяжелой повинностью, от которой все, по возможности, старались уклоняться. Так и было в Римской империи. Наоборот, при значительности выгод и небольших тяжестях, право гражданства становится привилегией известных лиц или родов, которые могут составить наконец весьма немногочисленный, замкнутый союз, рассеянный по разным местам и далеко не обнимающий даже большинства жителей общины. Последняя перестает быть союзом местных интересов; она становится привилегированной корпорацией. Это — начало средневековое, которое доселе сохранилось еще во многих общинах Швейцарии. Однако и тут начало свободного поселения более и более берет верх. Оно ведет к тому, что принадлежность членов общины к корпорации граждан большей частью дает только право распоряжаться общественным имуществом; права же по управлению более и более переходят на массу поселенцев. С этим связано изменение самого права гражданства. Как сказано, корпоративное значение общины влечет за собою приобретение права гражданства не иначе, как с согласия общины. Там, где, как, например, в нашей сельской общине, каждый член получает право на земельный надел и община отвечает за отбывание повинностей, это согласие необходимо. Государственное значение общины требует, напротив, чтобы она была открыта для всех. Сочетание этих двух начал ведет ко второй системе поселения, которая, сохраняя корпоративное значение общины, делает ее открытой для посторонних лиц при известных условиях. Такими условиями могут быть приобретение земли, занятие ремеслом, уплата податей, постоянное жительство в течение положенного срока. Иногда устанавливается известная плата за приобретение права гражданства. В Швейцарии, например, вносятся вкупные деньги (Einkauf), от 100 до 500 франков, соразмерно с величиной корпоративного имущества, которым новый гражданин может пользоваться. Таким образом, государство разбивает корпоративную замкнутость; община, при известных условиях, обязана принять поселенца в свою среду.

Наконец, третья система, основанная на чисто государственном начале, состоит в том, что община становится совершенно открытой для всех. Всякий может выбирать себе постоянное место жительства, где ему угодно, а вместе пользоваться всеми правами члена общины; различие между гражданами и поселенцами исчезает. Это система французская. Она применима в особенности к городам,

408

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

которые составляют центры, куда стекаются жители отовсюду. Однако и здесь община должна быть ограждена от наплыва лиц порочного поведения или могущих пасть на нее бременем. В этих видах в Пруссии полицейским властям дается право отказать в поселении лицам, опороченным судом, или которые не в состоянии себя прокормить. Во Франции, если новый поселенец в течение года обеднеет и потребует поддержки, он может быть отослан на прежнее место жительства.

Сохранение в большей или меньшей степени корпоративной замкнутости общины зависит от тех выгод, которые она предоставляет своим членам, и от той ответственности, которую она несет за них перед государством. Ответственность может быть троякого рода: 1) за уплату податей и исправление повинностей; 2) за поведение; 3) за материальное обеспечение. На последнем основано призрение бедных.

С ответственностью естественно связывается и большая или меньшая дисциплинарная власть над членами. Как скоро община за них отвечает, так ей должно быть предоставлено право понуждать их к исполнению обязанностей, заставлять их заботиться о своем благосостоянии и наказывать их за дурное поведение. Высшая степень дисциплинарной .власти состоит в праве общества удалять своих членов и отдавать их в руки правительства, как совершенно неисправимых. Так, у нас, по приговору общины, порочные члены ссылаются в Сибирь на поселение.

Однако и эти корпоративные права и обязанности большей частью исчезают с развитием государственного порядка. При хорошо устроенной финансовой системе повинности падают на имущество каждого и взыскиваются с лица, а не с общины; ответственность с последней снимается. Вообще, круговая порука служит признаком весьма невысокого общественного быта. Она составляет всеобщее явление в варварские времена, когда общественная власть не имеет иных средств вынуждать исполнение обязанностей или преследовать зло. Так, например, в англосаксонских законах мы находим самое обширное развитие круговой поруки. Община отвечала и за преступников. То же было и в древней России. В настоящее время у нас сохраняется круговая порука относительно податей и повинностей. Но это не более как остаток прежнего порядка, который удерживается вследствие недостатка надежных органов у государства и переходного положения общины от крепостного состояния к сво-

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

410	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

бодному. Точно так же и относительно поведения, каждый свободный человек должен отвечать за себя. Проступки лиц подвергают их действию уголовных и полицейских законов; но дисциплинарная власть над частными людьми неуместна. Поэтому в обществе, где признается свобода, отпадают как ответственность общины, так и ее дисциплинарная власть над членами. Остается призрение бедных. Оно составляет естественное призвание мелких союзов, которые взаимной помощью членов восполняют недостаток семейной поддержки. Эти обязанности общины получили особенное развитие в протестантских землях, вследствие отобрания церковных имуществ, которые в средние века служили главным пособием призрения. В то время церковь заведовала этим делом. Когда же этот источник прекратился, обязанность содержать бедных была возложена на общины и приходы. Самое широкое применение эта система получила в тех странах, где свободное население было оторвано от земли. Таково было положение Англии. Там законы о бедных сделались тяжелым бременем для местных союзов. Только коренное преобразование 1834 года внесло сюда более рациональные начала, определив пределы помощи, способы призрения и пособия со стороны более обширных союзов. И тут с обязанностью призрения необходимо соединяется некоторая дисциплинарная власть; но она прилагается только к действительно призреваемым, а не как предупредительная мера, что было бы несовместно со свободой лиц.

Таковы обязанности корпоративных общин относительно своих членов. Что касается до предоставляемых им выгод, то они зависят от имущественного состояния общины. Как частная корпорация, община имеет свое имущество, свое хозяйство и свой бюджет. Последний составляет переход к административному ее значению, ибо расходы идут на управление.

Имущество общины может быть более или менее обширно. По существу дела, ей принадлежат имущества, служащие для общественных потребностей. Таковы улицы, дороги, водные пути. Община может иметь и свои здания для помещения управления и для своих заведений, хотя, за недостатком собственных средств, эти потребности могут удовлетворяться и наймом. Кроме того, как всякая частная корпорация, она может владеть имуществами, приносящими доход: это — дело случайное. Наконец, община может быть собственником или владельцем всей земли, на которой сидят жители. Таково именно положение большей части сельских общин в Вели-

1 411

кой России. Здесь возникает вопрос об общинном владении, имеющем у нас весьма важное практическое значение именно в настоящее время.

Этот вопрос может быть выяснен только исторически. Выше было уже сказано, что общинное владение составляет первоначальную форму поземельной собственности. Оно существовало и существует у множества диких народов, живущих под условиями патриархального быта. Первая община есть родовая. Тот же порядок установился в Европе при первоначальном поселении варварских народов. Однако здесь уже с ранних времен, рядом с общинной собственностью мы находим и личную. С ослаблением родовых связей последняя более и более берет верх. Естественным наследником распадающегося рода является семья. Однако эта замена родовой собственности личной совершается не вдруг. Разложение общинного владения составляет плод долговременного исторического процесса, который идет тем скорее, чем сильнее влияние цивилизующих элементов. В закоулках, ушедших от исторической жизни, следы этих первобытных отношений сохраняются доселе. Породившая их патриархальная связь давно исчезла, а построенный на ней быт удержался, как обломок старины.

Родовая община с течением времени заменяется гражданской. Как товарищество свободных людей, последняя зиждется уже на основаниях личной собственности. Это не целое, владычествующее над частями, а союз раздельных единиц, соединяющихся во имя общих интересов. Однако и тут есть начало, которое может вести к установлению или к закреплению общинного владения, а именно, крепостное состояние, в соединении с наделением людей землей по силам, в видах отбывания повинностей. Таково было происхождение общинного владения у нас. В древней России, пока крестьяне свободно переходили с места на место, общинного владения, с постоянными переделами земли, не было. В частных имениях новые поселенцы садились каждый на отдельном участке, по договору с владельцем. Черные же земли, не состоявшие в частном владении, принадлежали князю, который взимал тягло, то есть подати и повинности, с поселенных на них крестьян. Ответственным лицом перед князем являлась волость, которой поэтому присвоивалась и раздача пустопорожних земель новым поселенцам, обязывающимся платить подати и отбывать повинности наравне с прочими. Земли раздавались в большем или меньшем размере, по обоюдному согла-

/

422	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

сию. Но приобретенными таким образом участками крестьяне владели потомственно; они даже продавали и отдавали их в монастыри, с сохранением только обязанности владельцев нести тягло наравне с другими. Так продолжалось до тех пор, пока крестьяне не сделались крепостными. Уничтожение свободного перехода изменило все прежние отношения. Поселенные на земле крепостные люди должны были уже не добровольно, а обязательно нести тягло в пользу частных владельцев или государства; а так как земля сама по себе, при чрезмерном ее обилии, не имела цены, вследствие чего самые подати и повинности окончательно падали на рабочие силы, то и участки надобно было распределять по наличным силам. В этих видах крестьяне наделялись землей, а с умножением народонаселения приходилось приступать к переделам. Так возникло настоящее наше общинное владение. Очевидно, что здесь община вовсе не является собственником земли; она не может ни распоряжаться ею по своему усмотрению, ни отчуждать ее. Собственник здесь частный владелец или казна; община же не более как посредник для распределения земли между отдельными лицами, несущими тягло.

Настоящим собственником она становится только с освобождением крестьян. У нас установившееся веками общинное владение было сохранено Положением 19 февраля, главным образом потому что оно представляет удобный способ взыскания повинностей, которые все-таки остались на лицах, под круговой ответственностью общины. Но этот остаток крепостного быта, несомненно, должен исчезнуть с развитием свободы и гражданственности. Повинности, которые несутся с земли, должны падать на землю, а с тем вместе должны уничтожиться и круговая порука, и связанное с нею общинное владение. Последнее было естественным явлением в общине родовой, где лицо поглощалось союзом; оно могло существовать в общине крепостной, где земля принадлежит землевладельцу, а обрабатывающие ее люди получают ее в надел для отбывания повинностей; но оно несовместно с общиной свободной. Как частный гражданский союз, свободная община зиждется на начале личного права; общественная связь является только восполнением, в видах взаимной помощи. Конечно, могут существовать частные союзы, в которых люди, движимые религиозными убеждениями, установляют общение имуществ. Таковы были общества первых христиан; таковы же общества меннонитов. Могут быть и другие товарищества, например военные, которые, не дорожа землей и имея ее в

1 ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

423

изобилии, владеют ее сообща. Но здесь общение устанавливается добровольно, а не принудительно, и держится только пока все члены согласны жить при таком порядке. Принудительное начало есть право, источником которого является свобода лица, огражденная законом. Поэтому в основании всякого правомерного порядка лежит начало личной собственности; частные союзы создаются из свободных лиц. С другой стороны, как орган государства, община имеет значение в области управления, а не в отношениях собственности. Без сомнения, государство может наделить землей известную общину, признавая членов только временными владельцами; но это будет искусственное создание государственного порядка, отрицающего личное право. Всего менее с истинно государственными требованиями совместна корпоративная и сословная замкнутость, составляющая неизбежное последствие общинного владения. Последовательно проводя это начало, надобно признать собственником земли не общину, а государство, которое уже распределяет ее между общинами, предоставляя последним дальнейшее распределение между членами. Но тогда община перестает быть самостоятельным союзом; она становится чистым органом государства, и притом не как правящего союза, а как землевладельца. Это именно тот порядок вещей, о котором мечтают социалисты; но для подобных идеалов нет места ни в науке, ни в жизни, ибо они равно противоречат природе общины, природе государства и свободе лица. Поэтому на современное наше общинное владение можно смотреть только как на остаток отжившего порядка, который должен исчезнуть с дальнейшим развитием гражданственности. Могут сохраниться более или менее обширные общинные земли; но основанием свободного гражданского строя может быть только начало личной собственности.

Каково бы ни было имущество общины, оно принадлежит ей, как юридическому лицу, имеющему значение не только частное, но и государственное. Поэтому в своих распоряжениях она подвергается тем ограничениям, которым подлежат вообще государственные корпорации. Ее хозяйство не может рассматриваться как хозяйство частных лиц, ибо оно ведется принудительным путем и служит общественным потребностям. Мы видели, что здесь необходим контроль государства. Он имеет в виду: 1) оградить будущее не только в интересах следующих поколений, но и в интересах государства, ибо разоренная община может быть не в состоянии нести свои обязанности

404

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

игосударство принуждено будет прийти ей на помощь; 2) оградить меньшинство или членов, пользующихся меньшими правами, от несправедливого распределения выгод и тяжестей; 3) обеспечить правильное употребление настоящих средств, ибо община участвует в тех общих расходах государства, которые связаны с местными потребностями.

На этом основании подвергаются предварительному разрешению высшей власти: 1) приобретение и отчуждение имуществ, к чему относится и разделение общинных земель между членами; 2) долгосрочные аренды; 3) изменение правил постоянного пользования; 4) новые налоги и займы; 5) ведение тяжб.

Дела малого размера могут быть предоставлены решению самих общин, большие разрешаются местными властями, правительственными выборными, или, наконец, учреждениями, составленными из тех и других; важнейшие же восходят к центральной власти. Право разрешать те или другие действия местных и корпоративных властей называется иногда административной опекой (tutelle administrative). В различных законодательствах эта система более или менее развита, Уменьшение опеки обыкновенно сопровождается развитием законодательной регламентации. Закон подробно определяет, какие расходы и в каких пределах могут быть сделаны общинами. В классической стране местного самоуправления, в Англии, общины подвергаются в хозяйственном отношении значительным ограничениям. Так, по новейшему закону об управлении приходами, составляющими элементарную общину, приходский совет не может не только продавать и менять, но и отдавать в аренду земли и здания, приобретенные путем налогов или на средства, служащие восполнением налогов, на срок более одного года, без согласия центральной Коллегии Местного Управления (Local Government Board). Он не может сделать никакого расхода и заключить обязательства, влекущие за собою заем, без согласия совета графства (county council). Займы для покупки земель или постройки зданий, а равно и для всяких устройств и учреждений, входящих в пределы законных полномочий общинных властей, могут быть заключаемы не иначе, как с согласия совета графства и Коллегии Местного Управления. Вообще, злоупотребления при прежнем корпоративном устройстве повели к значительному усилению административной опеки в Англии. К чему может вести бесконтрольное хозяйство даже при самом широком праве голоса, предоставленном жителям, пока-

414

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

зывают большие североамериканские города, где самое беззастенчивое расхищение общественных сумм достигает невероятных размеров. Некогда Токвиль ставил общины в Соединенных Штатах примером для европейских народов, стремящихся к политической свободе; ныне они могут служить разве только предостережением.

Хозяйство общины ведется на основании сметы, или бюджета, который есть план хозяйства. Он заключает в себе роспись доходов и расходов. И те и другие разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. В расходах могут быть статьи обязательные и необязательные, первые те, которые имеют в виду удовлетворение общих и необходимых потребностей, вторые, которыми удовлетворяются потребности местные, соразмеряющиеся со средствами. К первым относится участие в содержании местного управления и приписанных к нему зданий, содержание местной полиции, местные дороги, определяемое законом участие в содержании общественных заведений, имеющих отчасти государственный характер, исправление разных государственных повинностей, содержание школ, в особенности там, где обучение обязательно, наконец, уплата долгов. Другие расходы предоставляются усмотрению общины, например, мостовые, освещение, водопроводы, канализация, устройство медицинской части и т. п.

В чем состоит здесь интерес государства? Во первых, в том, чтоб обязательные статьи были непременно включены в смету в требуемых размерах. Основания обложения и размеры расходов должны быть определены законом; затем правительству принадлежит право включать эти статьи в смету, если они не внесены самой общиной. Но правительственной власти не может быть предоставлено право включать эти статьи по собственному усмотрению, а не по требованию закона, ибо тогда самостоятельность общины исчезает. Во-вторых, интерес государства состоит в том, чтобы общины не делали разорительных расходов, которые могут пасть на них тяжелым бременем и сделать их неспособными нести свои обыкновенные повинности или даже потребовать пособия со стороны государства. Отсюда право правительственной власти контролировать необязательные расходы. Это право уместно в особенности в тех случаях, когда расходы требуют значительного возвышения налогов или займов. Но нередко новые предприятия первоначально обходятся обыкновенными средствами, а затем уже влекут за собою чрезвычайные расходы.

/

422	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

Таковы основания, почему в некоторых европейских государствах общинные бюджеты представляются на утверждение правительственной власти. Меньшая степень опеки и более согласная с самостоятельностью общин состоит в том, что контролирующей власти дается право протеста против статей, противных закону или общественной пользе, причем, если в известный срок протест не последовал, то смета сама собою вступает в законную силу. Со своей стороны, общинам может быть предоставлено право возражать против постановлений власти, и тогда дело переносится на окончательное решение высшего административного судилища. Такой порядок вещей всего более обеспечивает правильное управление, согласуя требования государства с должной степенью независимости местных органов.

Там, где высшей власти представляется бюджет, естественно, должны представляться и ежегодные отчеты. Это тем уместнее, что общинная отчетность нередко бывает весьма неудовлетворительна как по недостатку знаний и умения, так и вследствие личных влияний. Однако двойной контроль, один со стороны представителей общины, другой со стороны правительственной власти, легко может повести к столкновениям. Поэтому желательно, чтобы правила местной отчетности утверждались общими административными постановлениями. Тогда контролирующей власти остается только наблюдать за их исполнением.

Наконец, как центр управления, община, с одной стороны, имеет свои местные дела, а с другой — ведает некоторые дела государственные. Первое, как уже сказано, называется собственным ведомством, второе ведомством препорученным (fonctions deleguees). К первому разряду относятся: 1) внутреннее хозяйство, то есть управление имуществом, местное благоустройство, содержание общинных заведений, благотворительных, учебных, больниц и т. п.; 2) местная полиция, как хозяйственная, то есть пожарная, торговая, промышленная, санитарная, так и охранение внешнего порядка и безопасности; 3) местный суд, то есть разбирательство мелких проступков и тяжб. Ко второму разряду относятся возлагаемые на общины общегосударственные дела, как-то: 1) обнародование законов и исполнение распоряжений правительства; 2) раскладка и сбор государственных податей и исполнение повинностей; 3) производство общих выборов; 4) ведение гражданских списков, составление актов и участие в народных переписях; 5) общая полиция.

1 ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

423

Очевидно, что эти два разряда дел во многих отношениях соприкасаются. Поэтому в видах охранения самостоятельности общины весьма важно определить, что именно принадлежит общине и что государству. Можно сказать вообще, что хозяйственная часть составляет собственное дело общины. В этой области ей должны быть предоставлены как автономия, то есть право издавать обязательные постановления, так и самоуправление, то есть заведование делами посредством выборных лиц. Со стороны государства тут уместен только контроль, а не распоряжения. Точно так же общине может быть предоставлена хозяйственная полиция, хотя здесь уже есть отрасли, которые требуют вмешательства государства, например инспекция фабрик. Еще в большей мере это прилагается к общей полиции. Местная безопасность находится в такой тесной связи с общей, что отделить эти две отрасли нет возможности. Чем более развиваются внутренние и внешние сношения, чем легче преступникам укрываться от правосудия, меняя местопребывание, тем необходимее подчинение полицейской деятельности общему руководству. Это чувствуется в особенности в многолюдных общинах, где значительнее и самый интерес государства в охранении спокойствия и безопасности. Отсюда нередко выделение полиции из ведомства общинных властей; особенно в городах она обыкновенно вручается агентам правительства. Но так как безопасность составляет вместе с тем существенный местный интерес, то общины привлекаются к расходам и сохраняют право издавать обязательные постановления по соглашению с полицейской властью. Без такого выделения полиции из ведомства общинных властей не только правительство может лишиться необходимых органов на местах, но при господстве партий полицейская власть может сделаться орудием всевозможных притеснений. Примеры представляют социалистические муниципалитеты в некоторых городах Франции, где полиция всецело возлагается на выборных мэров. Только строгое подчинение полиции высшей власти может положить предел этому злу.

Что касается до суда, то общинный суд совершенно уместен там, где община сама является органом права, то есть там, где господствует обычай, например в наших селах. Но с развитием гражданственности этот источник права более и более уступает высшим формам, закону и юриспруденции. Тогда для общинного суда остается, в гражданской области, примирительное разбирательство, составляющее предмет мировой юстиции, а в области уголовной на-

422 КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

казание полицейских проступков; так как здесь общине предоставляется право делать обязательные постановления, то она является источником закона. В обоих случаях требуется высшая инстанция, выборная или правительственная, которая могла бы дать надлежащие гарантии гражданам против местных притеснений или недостатка юридических знаний.

Ясно, что чем больше на общину возлагается препорученных дел, тем более она подчиняется правительственной власти, несущей на себе общую ответственность за исполнение всех государственных требований. Здесь, по самому существу дела, правительство должно иметь не только контроль или опеку, но и право приказывать и требовать исполнения своих распоряжений, то есть начальственную власть (autorite). Выборный представитель общины является вместе агентом и орудием правительства. Столкновения, неизбежные при таких разнородных функциях, делают желательным отделение собственно государственных дел от общественных и поручение их разным органам. Только ограничиваясь чисто хозяйственною областью, община может оберегать свою самостоятельность без ущерба государственному управлению. Конечно, в весьма малых общинах это повело бы к излишнему осложнению управления; но здесь этот недостаток может быть восполнен общиной административной.

Относительно контроля над общинным управлением весьма важный вопрос состоит в том, кому он вверяется? В видах охранения самостоятельности общин нередко он предоставляется выборным областным коллегиям, например, во Франции и в Бельгии постоянной депутации генеральных советов, в Англии в некоторых случаях совету графства. Весьма целесообразны учреждения, составленные частью из выборных лиц, частью из правительственных, каковы наши присутствия по городским и крестьянским делам. Но здесь существенно важно, какой элемент имеет перевес: выборный или правительственный. Там, где преобладает последний, самостоятельность общин легко может превратиться в призрак. Во всяком случае, необходимо в окончательной инстанции устроить независимое административное судилище, которое одно сможет обеспечить интересы самоуправления.

Двоякий характер общины выражается и в ее устройстве. С общественной точки зрения, оно определяется теми элементами, которые входят в ее состав. Здесь прежде всего мы встречаем различие

1 ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

423

между городом и селом. Оно признается не во всех законодательствах. Там, где общественное значение общины исчезло и осталось одно административное, там установляется одинаковое устройство для городов и сел. Таково положение общин во Франции, где вследствие этого они лишились всякой самостоятельности и сделались чистыми органами государства. Но как скоро община признается союзом общественных элементов, так необходимо принять во внимание различия, коренящиеся в самой природе вещей.

Обыкновенно село гораздо малолюднее города. Огромные села являются исключением. Главное основание сельской жизни составляет земледелие, к которому присоединяются и мелкие промыслы. В новое время в селах стали заводить и фабрики, которые вносят сюда собственно городской элемент, видоизменяющий простоту и однообразие отношений. Но и в чисто земледельческих селах есть различия, вытекающие из самого характера поземельной собственности. Масса сельского народонаселения состоит из мелких землевладельцев и работников. Но рядом с ними являются один или несколько иногда весьма крупных владельцев. Противоположность состояний и образа жизни проявляется во всей своей резкости особенно при выходе общины из крепостного состояния. Освобожденные крестьяне остаютсяЛрядом со своим бывшим господином. Между ними нет еще средних, переходных положений, образующих связь разнообразных элементов. Одно лицо или немногие совершенно выделяются из общины. Противоположность еще усиливается при сословном различии или когда это различие еще свежо в памяти, а оно изглаживается не скоро. Спрашивается: какое место и значение следует дать в общине этим лицам? Если предоставить им голос, равный с другими, то значительные интересы будут поставлены на одну доску с мелкими и первые неизбежно будут принесены в жертву последним, что равно противоречит требованиям справедливости и общественной пользе. А с другой стороны, невозможно мелкие интересы принести в жертву крупному, в особенности же дать частному лицу такое преобладающее значение в общественном деле, которым оно может воспользоваться для своих частных выгод.

Эти затруднительные отношения представляют возможность различных сочетаний, которые обозначают переход от владельческого состояния общины к чисто государственному. 1) Община ставится в зависимость от крупного землевладельца, который утверждает ее приговоры и является в ней судьею и полицейским начальником.

'/2 15 — 3894

404

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

Это остаток частной власти, идущей от крепостного права, но несовместной с государственными началами. 2) С уничтожением зависимости землевладелец выделяется из общины, не входит в ее состав, а подчиняется прямо окружному или областному управлению. Это положение самое естественное при резком различии крупного землевладения и мелкого. Иногда из крупных имений образуются особые владельческие общины, как ныне установлено в Пруссии. Землевладелец не имеет уже патримониального суда, но в полицейском и хозяйственном отношении он является главой общины, что естественно вытекает из его положения. Частному лицу не может быть предоставлено право наказания, составляющее принадлежность государственной власти, но установление полицейских правил и охранение порядка в пределах имения совершенно совместны с государственными началами. Понятие о самоуправстве заменяется здесь признанным законом правом хозяина. Мы видели, что из вотчин, как естественных союзов, образовались самые государства. С уничтожением политического их характера остается значение их, как частных союзов, которые входят в состав общественной жизни и должны быть признаны государством. При этом, конечно, на частные распоряжения владельца необходимо допускается жалоба судебной или высшей административной власти, которой принадлежит окончательное решение. 3) Крупные землевладельцы входят в состав общины, но получают в ней особые права, например, самостоятельное участие в управлении, умноженное право голоса, право жалобы на решения, несогласные с их интересами. 4) С течением времени, с раздроблением имений, с появлением более или менее значительного числа средних землевладельцев, сглаживается резкая противоположность элементов; тогда является возможность уничтожения привилегированных положений и уравнения прав членов. Однако и здесь желательно обеспечение крупных интересов от поглощения мелкими. В этих видах во Франции даже и теперь, для некоторых решений, влекущих за собою крупные расходы, призываются к участию наиболее обложенные (les plus imposes).

Остальные члены сельской общины состоят, главным образом, из домохозяев, то есть землевладельцев и арендаторов, и работников. Домохозяева составляют самое основание сельской общины. Они главные плательщики податей и центр местной корпорации. Резких различий между ними нет; они более или менее равны между собою и имеют одинаковые интересы. А потому сельская общи-

420

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

на в главном своем составе представляет однородное целое. Но работники совершенно отличны от домохозяев и нередко имеют интересы прямо противоположные первым, например, относительно пользования общинным имуществом, в вопросах продовольствия, призрения, даже в полицейских порядках. Между тем, по существу дела, они не могут иметь одинакового представительства с домохозяевами, ибо интересы последних крупнее, способность их выше, на них лежит главная тяжесть податей, вследствие чего они должны заведовать расходами. При таких условиях интересы работников легко могут быть принесены в жертву. Наоборот, там, где устанавливается всеобщее право голоса, работники, имея количественный перевес, могут решать дела в свою пользу, в ущерб домохозяевам. Чем ближе интерес, тем больше поводов к столкновениям и тем больше опасность неправильного решения. Здесь нарушаются самые коренные требования общественной справедливости, ибо производство расходов зависит не от тех, кто несет тяжесть податей, а от тех, кто его не несет. Извращается и естественное отношение классов. Подчиненные в частной сфере работники становятся владычествующими в сфере общественной. Это — настоящая почва для демагогии.

Из этих затруднений существует только один исход: вознесение общинных решений на утверждение высшей власти, то есть опека. Ясно, что сельская община только при однородности основных элементов и простоте отношений в состоянии сама себя уравновесить. Как же скоро, с высшим развитием, под влиянием свободы, водворяется неравенство, а с тем вместе резкая противоположность интересов при самом тесном их соприкосновении, так она должна искать опоры в высшей власти. На это указывает самая ее природа. Сельская община не составляет отдельного целого, как город; она естественно сливается с окружающей областью. К тому же она слишком бедна средствами и образованием. Вследствие этого нередко близкие друг к другу общины соединяются в более обширные союзы, образующие маленькие округи. Таковы наши волости, французские кантоны, английские союзы (unions), прусские волостные участки (Amtsbezirke). Корпоративная сельская община восполняется административной.

Совершенно иные элементы заключает в себе город. Он основан главным образом на движимом имуществе и на разнообразии занятий. Он же центр высшего образования и управления. Поэтому го-

'/2 15*

Г