1 СЕМИНАР

Глава 6. Источники международного права

VII. Акты международных организаций

60.Акты международных организаций выполняют различные функции в процессе регулирования международных отношений.

F Они могут содержать нормы международного права, выступая тем самым в качестве его источников. Такого рода акты могут принимать некоторые специализированные учреждения ООН (ИКАО, ВОЗ). Например, в соответствии со ст. 21–22 Устава ВОЗ Ассамблея здравоохранения имеет полномочия устанавливать в некоторых областях правила, которые становятся обязательными для всех членов этой организации, за исключением тех из них, которые известят об их отклонении или об оговорках в их отношении.

В советской доктрине присутствовало настороженное отношение к нормотворческой деятельности международных организаций, вполне объясняемое политическими соображениями. В частности, Г.И. Тункин отмечал: «Регламент, принятый международной организацией, с точки зрения процесса создания норм международного права находится в том же положении, что и принятый международной организацией текст международного договора. Содержание норм уже окончательно определено. Но для того чтобы нормы стали для государства обязательными, необходимо выражение его воли (ясно выраженное или молчаливое) признать эти нормы в качестве международно-правовых норм. Вывод состоит в том, что регламенты являются по своему существу международными договорами»1. Данная позиция вряд ли может быть поддержана в настоящее время. Во-первых, порядок принятия регламента отличается от порядка заключения международного договора. При заключении договора государство не только выражает согласие на его обязательность, но и участвует в принятии текста, при выработке же регламента оно может этого не делать. При этом если государство все же участвует в принятии текста, оно делает это не в качестве стороны международного договора, а в качестве члена междуна-

1Тункин Г.И. Теория международного права. С. 120—121.

VII. Акты международных организаций

родной организации. Во-вторых, если регламент является договором между организацией и отдельным государством, то он должен создавать обязательства только между данными субъектами, однако регламенты, создают не столько обязательства такого рода, сколько обязательства между государствами. Наконец, в-третьих, в последнее время получили распространение новые формы нормотворческой деятельности организаций, не предполагающие принятия их актов государствами-членами. Актами такого рода являются, например, регламенты, принимаемые органами ЕС.

FОни могут фиксировать содержание обычных норм и способствовать их формированию, а также подтверждать существование opinio juris.

ВКонсультативном заключении о правомерности применения ядерного оружия от 8 июля 1996 г. МС ООН отметил: «…Резолюции Генеральной Ассамблеи, даже если они не носят обязательного характера, иногда могут иметь нормативное значение. При определенных обстоятельствах они могут обеспечивать свидетельства, важные для установления факта наличия какой-либо нормы или появления opinio juris. Чтобы установить, верно ли это по отношению к какой-либо данной резолюции Генеральной Ассамблеи, необходимо изучить ее содержание и условия ее принятия; необходимо также установить, существует ли opinio juris в отношении ее нормативного характера. Целый же ряд резолюций может свидетельствовать о постепенной эволюции opinio juris, требуемого для установления новой

нормы» (пар. 70).

И.И. Лукашук указывает по этому поводу: «…Можно сказать, что акты международных организаций дали обычаю второе дыхание. С их помощью обычные нормы формируются, фиксируются, толкуются, проводятся в жизнь. Благодаря им удалось преодолеть ряд традиционных недостатков обычая. Теперь он стал создаваться довольно быстро, в более четких формах, его содержание стало общедоступным. Резолюции содействуют

192

193

Глава 6. Источники международного права

утверждению обычая в практике, адаптируют его содержание к новым условиям, что упрочивает связь обычая с жизнью»1.

F Они могут содержать рекомендации, т.е. указывать вариант поведения, одобряемый международным сообществом и данной организацией. Рекомендации могут касаться содержания международных договоров. Распространение такого рода актов обусловлено тем, что в некоторых сферах государства не в состоянии создать договорные или обычные нормы.

Совокупность актов рекомендательного характера часто обозначается термином «мягкое право» (soft law), подчеркивающим одновременно их необязательный характер и большое политическое значение. С одной стороны, «мягкое право» представляет собой альтернативу праву в собственном смысле слова, с другой стороны, оно часто выступает в качестве стимула для развития традиционного правотворчества. Кроме этого, нормы «мягкого права» могут действовать совместно с нормами права в собственном смысле слова; юридическая обязательность определенного поведения в данном случае подкрепляется его одобрением со стороны международной организации. Наконец, нормы «мягкого права» могут использоваться для толкования норм права в собственном смысле слова. Термин «мягкое право» может пониматься как охватывающий размытые положения международных договоров, не обеспечивающие четкого регулирования общественных отношений («мягкость» в данном случае обусловлена не столько необязательностью предписания, сколько его несамодостаточностью).

А. Бойли отмечает четыре преимущества «мягкого права» по сравнению с договорами. Во-первых, соглашение достигается легче, если форма не является обязывающей. Использование инструментов «мягкого права» позволяет государствам соглашаться с более детальными и точными положениями, поскольку их юридические обязательства и последствия неисполнения являются более ограниченными. Во-вторых, данные инструменты удобны для некоторых государств тем, что они не

1Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. С. 109.

VII. Акты международных организаций

предполагают осуществления внутригосударственных ратификационных процедур. В-третьих, инструменты «мягкого права» являются гибкими: по сравнению с договорами их легче дополнить, изменить или заменить. В-четвертых, инструменты «мягкого права» могут обеспечивать более непосредственные свидетельства международной поддержки и консенсуса, чем договор, чье воздействие сильно ограничено оговорками и необходимостью дожидаться ратификации и вступления в силу1.

F Они могут содержать индивидуальные предписания, на основе которых возникают международные обязательства (например, резолюции Совета Безопасности ООН).

FОни могут содержать корпоративные нормы, регулирующие отношения в рамках данной организации.

FОни могут учреждать другие международные организации и содержать нормы, регулирующие их деятельность.

FОни могут закреплять положения, являющиеся ориентиром для национального законодателя (типовые и модельные законы, руководящие принципы и правила и др.).

61.В Резолюции «Выработка общих многосторонних конвенций и недоговорных инструментов, имеющих нормативную функцию или цель» от 17 сентября 1987 г. Институт международного права изложил выводы комиссии, изучавшей данную проблему:

«I — Статус резолюций Вывод 1: Рекомендации

Несмотря на то что Устав ООН не предоставляет Генеральной Ассамблее право вводить в действие нормы, связывающие государства в их взаимных отношениях, Ассамблея может делать рекомендации, содействующие прогрессивному развитию международного права, его консолидации и кодификации. Это может быть осуществлено при помощи различных резолюций.

Вывод 2: Адресаты резолюций

Резолюции, указанные в Выводе 1, адресованы государствамчленам и международным организациям.

1См.: Boyle A. Soft Law in International Law-Making // International Law. Edited by Malcolm D. Evans. Second edition. 2006. P. 143—144.

194

195

Глава 6. Источники международного права

Ничто не препятствует адресации данных резолюций и их правил всем государствам, без ущерба для правового положения государств, не являющихся членами ООН.

II — Категории резолюций Вывод 3: Виды резолюций

Рекомендации, указанные в Выводе 1, включают Резолюции следующих видов:

a)Резолюции, определенно формулирующие или воспроизводящие общие и абстрактные правила поведения для государств;

b)Резолюции, относящиеся к специфическим ситуациям, однако презюмирующие, определенно или подразумеваемо, общее и абстрактное правило поведения для государств;

c)Резолюции, адресованные отдельным государствам, однако презюмирующие, что правило поведения, установленное для специально указанного государства, будет применяться ко всем государствам.

Некоторые из этих резолюций подтверждают существующее право (Вывод 4), в то время как другие содействует кристаллизации или образованию нового права (Вывод 5). Третьи резолюции излагают стандарты, относящиеся к применению или толкованию права.

Различные положения одной и той же резолюции могут

иметь различные функции.

Вывод 4: Резолюции, декларирующие право

Резолюция, декларирующая право, имеет своей целью подтверждение существующей правовой нормы. В частности, она может быть средством определения или толкования международного права, представлять собой доказательство международ-

ного обычая или выражать общие принципы права.

Вывод 5: Резолюции, развивающие право

Могут быть выделены следующие Резолюции, развивающие право:

a)Резолюции, содействующие образованию международного обычая;

b)Резолюции, содействующие возникновению общих принципов права;

c)Резолюции, определяющие сферу переговоров по поводу многостороннего договора, представляющего общий инте-

VII. Акты международных организаций

рес, в частности, резолюции, излагающие правила, подлежащие включению в будущий договор;

d) Резолюции, закрепляющие установки, которые опреде-

ляет содержание будущего права, обычного или договорного.

Вывод 6: Относящиеся факторы

Факторы, которые помогают идентифицировать резолюцию, как подпадающую под одну из категорий, перечисленных

вВыводах с 3 по 5, включают среди прочего:

a)намерение и ожидания государств;

b)соблюдение процедурных стандартов и требований;

c)текст резолюции;

d)степень поддержки Резолюции;

e)контекст, в котором Резолюция была выработана и принята, включая относящиеся к делу политические факторы;

f)любые имплементационные процедуры, предусмотрен-

ные резолюцией […]

VII — Отдельные проблемы резолюций, декларирующих право Вывод 19: Средства для определения права

Резолюция может служить дополнительным средством для определения нормы международного права, особенно когда доказательства государственной практики или opinio juris не могут быть с легкостью получены иным образом.

Резолюция может служить доказательством общих принципов права, когда обстоятельства ее рассмотрения, включая исследования национального права, позволяют сделать вывод о том, что решение Генеральной Ассамблеи базировалось на над-

лежащем основании.

Вывод 20: Доказательство международного обычая

Резолюция может служить доказательством обычного права или одного из его элементов (практики, образующей обычай, opinio juris), в частности, когда таково было намерение государств при принятии резолюции или когда применимые про-

цедуры привели к выработке формулировки нормы права.

Вывод 21: Опровержимое доказательство международного обычая

Доказательство, предоставленное резолюцией, является

опровержимым.

VIII — Отдельные вопросы, относящиеся к резолюциям, развивающим право

196

197

Глава 6. Источники международного права

Вывод 22: Международный обычай

Принципы и нормы, провозглашенные в резолюции, могут влиять на государственную практику, или инициировать новую практику, представляющую элемент нового обычного права.

Резолюция может содействовать консолидации государственной практики или формированию opinio juris communis.

Вывод 23: Первая стадия заключения договоров

Резолюция может создавать основу для переговоров, проводящихся для заключения многостороннего договора общего значения, посредством указания вопросов, подлежащих урегулированию в договоре, и формулирования установок, которые должны лежать в основе договора. Резолюция может также формулировать рекомендации относительно содержания предполагаемого договора.

Резолюция, указанная в предыдущем абзаце, не связывает государства при выработке договора.

Вывод 24. Договорное обязательство выполнять резолюцию

Резолюция связывает государства, которые признали ее обязательную силу в договоре.

Вывод 25: Включение договорных норм в резолюцию

Включение договорной нормы в резолюцию не затрагивает обязательного характера данной нормы для сторон договора.

Вывод 26: Юридические установки

Резолюция или серия резолюций могут выражать или раскрывать тенденции в развитии международного права. Такие резолюции могут закреплять установки, относящиеся к содержанию права, подлежащего выработке, либо формулируя принципы или подробные нормы, либо выражая главные идеи и концепции будущего права».

VIII. Односторонние акты государств

62.Односторонние акты государств представляют собой заявления, имеющие внешний характер (т.е. адресованные другим государствам или международному сообществу в целом), порождающие международные обязательства или влекущие иные юридические последствия. Односторонние акты могут быть индивидуальными и коллективными, письменными и устными, выраженными

VIII. Односторонние акты государств

и подразумеваемыми. Юридические последствия влекут только те акты, которые совершены должностными лицами и органами, обладающими компетенцией в сфере внешних сношений. Как правило, это высшие должностные лица и органы исполнительной ветви власти.

От односторонних актов государств следует отличать его

акты, имеющие отношение к международному договору или обычаю. В последнем случае волеизъявление государств не является односторонним в полном смысле слова: ему сопутствуют другие

волеизъявления, с которыми оно так или иначе связано. Односторонние акты также следует отличать от политических заявлений, не влекущих юридических последствий, международных правонарушений, т.е. деяний, нарушающих международно-правовые

обязательства, контрмер, т.е. деяний, состоящих во временном невыполнении международных обязательств и преследующих цель побудить государство-нарушителя выполнять свои обяза-

тельства, связанные с международно-противоправным деянием; внутренних актов, т.е. нормативных и ненормативных актов,

адресованных субъектам национального права.

63.К числу односторонних актов государств относятся извещение (нотификация), признание, протест, отказ и обещание.

Извещение (уведомление, нотификация) представляет собой направление иностранным государствам сообщения, содержащего информацию о каких-либо фактах, имеющих правовое значение (об аварии, начале военных действий и др.). Извещение может быть юридически обязательным.

С.Сюр отмечает, что нотификация представляет собой «письменную процедуру, формальный элемент акта, обеспечивающий публичность по отношению к заинтересованным третьим лицам инструмента, который может иметь самое разное содержание, в т.ч. признание и др.»1. Аналогично, по мнению Специального докладчика КМП, занимавшегося проблемой односторонних актов, — В. Родригеса Седеньо, — хотя уведомление формально и представляет собой односторонний акт, оно

1Combacau J., Sur S. Droit international public. 2006. P. 94.

198

199

Глава 6. Источники международного права

порождает последствия в зависимости от ситуации, к которой оно относится (протест, обещание, признание и т.д.), в том числе в рамках договорных режимов.

Признание представляет собой выражение убежденности в существовании определенных юридически значимых фактов.

Наиболее распространенной разновидностью признания является признание государств. Последствием признания может быть реализация эстоппеля (estoppel).

Эстоппель представляет собой правовой принцип, препятствующий стороне отрицать определенный факт или ссылаться на него по причинам, связанным с ее предшествующим поведением, заявлением или отказом1.

Большое значение признанию придавал Д. Анцилотти: «В международных отношениях признание имеет весьма важное значение ввиду его широкого применения, ибо заменяет институт давности… В международном праве не существует общего принципа, в силу которого истечение времени само по себе определяет приобретение или потерю прав. Однако с течением времени требования жизни вызывают почти всегда, раньше или позже, со стороны заинтересованных субъектов признание положения вещей, законность которого вначале оспаривалась, но которое оказалось длительным и прочным. Как только происходит признание, такое положение вещей становится законным для тех государств, которые дали его каким бы то ни было способом. Не истечение времени как таковое, но выраженная в признании воля благодаря истечению времени превращает фактическое положение в положение юридическое»2.

Протест представляет собой выражение несогласия с определенными нормами или актами, совершаемыми другими субъектами международного права.

1См.: West’s encyclopedia of American law / Je rey Lehman, editor, Shirelle Phelps, editor. 2nd ed. Vol. 4. 2005. P. 227.

2Анцилотти Д. Курс международного права. С. 303.

VIII. Односторонние акты государств

Протест может служить препятствием для действия в отношении протестующего государства соответствующих норм или юридических последствий соответствующих актов. Неосуществление протеста в должный срок может быть рассмотрено как признание действительности соответствующих норм и правомерности соответствующего поведения.

;Так, в Решении по делу замка Преах-Вихеар от 15 июня 1962 г. МС ООН счел, что Таиланд признал свою границу с Камбоджей, поскольку в течение длительного периода он не оспаривал карту, ее устанавливающую.

Отказ представляет собой выражение нежелания использовать те или иные юридические возможности, предоставляемые международным правом.

Его последствием может быть прекращение международных обязательств. Отказ от материальных прав влечет исчезновение международного спора и, как следствие, завершение процедуры мирного урегулирования (в том числе судебной), если таковая начата. Отказ от процессуальных прав также влечет прекращение процедуры урегулирования; при таком отказе отказ от материальных прав может презюмироваться в соответствии с принципом эстоппеля.

;Отказ от процессуальных прав, например, был осуществлен Парагваем в деле Брида (дело, касающееся Венской конвенции о консульских сношениях). Парагвай заявил о своем нежелании продолжать разбирательство и 10 ноября 1998 г. МС ООН вынес Постановление о прекращении судопроизводства по делу.

Обещание представляет собой выражение намерения воздерживаться от определенного поведения.

Обещание связывает государство, т.е. порождает международное обязательство.

В 1973 г. в связи с проведением Францией ядерных испытаний в атмосфере в южной части Тихого океана Австралия и Новая Зеландия обратились в МС ООН. В Решениях от 20 декабря 1974 г. Суд счел, что поскольку Франция сделала заявления, в которых приняла на себя односторонние обязательства не проводить больше данных испытаний после окончания их

200

201

Глава 6. Источники международного права

серии в 1974 г., цель обратившихся государств была достигнута, их требования стали беспредметными, а международный спор перестал существовать. Относительно природы односторонних обязательств Суд высказался следующим образом: «Признано, что заявления, сделанные в форме односторонних актов и касающиеся правовых или фактических ситуаций, могут создавать юридические обязательства. Такие заявления могут иметь и часто имеют очень четкую цель. Когда государство, делающее заявление, желает быть связанным его положениями, это намерение сообщает заявлению характер правового обязательства, а соответствующее государство отныне является юридически обязанным придерживаться линии поведения, сообразующейся с заявлением. Обещание такого рода, выраженное публично и с намерением связать себя, даже если оно сделано не в контексте международных переговоров, является обязывающим. В этих обстоятельствах никакое встречное удовлетворение, а также любое последующее принятие заявления или даже любой ответ или реакция других государств не требуются для того, чтобы заявление вступило в силу, поскольку такое требование было бы несовместимым со строго односторонней природой правового акта, посредством которого высказалось государство. Конечно, не все односторонние акты предполагают обязательства, однако государство может предпочесть занять определенную позицию по какому-либо вопросу с намерением связать себя — данное намерение должно быть установлено при толковании акта. Когда государства делают заявления, которыми должна быть ограничена их свобода действий, требуется ограничительное толкование. В том, что касается формы, следует отметить, что это не та сфера, в которой международное право устанавливает какие-либо строгие или специальные требования. Нет существенной разницы в том, является ли заявление устным или письменным, поскольку такие заявления, сделанные в особых обстоятельствах, могут создавать обязательства по международному праву, не требующие выражения в письменной форме. Вопрос формы, таким образом, не имеет решающего значения… Одним из базовых принципов, определяющих создание и выполнение правовых обязательств, независимо от их источника, является принцип добросовестности. Взаимное доверие является неотъемлемым условием международного со-

VIII. Односторонние акты государств

трудничества, особенно в период, когда во многих областях это сотрудничество является все более насущным. Так же как и норма pacta sunt servanda в праве договоров, обязательный характер международного обязательства, приобретенного посредством одностороннего заявления, основывается на добросовестности. Следовательно, заинтересованные государства могут учитывать односторонние заявления и полагаться на них; они вправе требовать, чтобы созданное таким образом обязательство соблюдалось (пар. 43–46 Решения по заявлению Австралии; пар. 46–49 Решения по заявлению Новой Зеландии).

64.Многие вопросы, касающиеся односторонних актов, не имеют однозначного решения. К их числу относятся:

x возможность применения к односторонним актам права международных договоров;

x возможность изменения или отзыва обязательств, выраженных в односторонних актах;

x возможность перерастания обязательств, выраженных в односторонних актах, в договорные или обычные обязательства.

В2006 г. КМП приняла «Руководящие принципы, применимые к односторонним заявлениям государств, способным привести к возникновению юридических обязательств». Данный документ содержит следующие положения:

«Комиссия международного права, отмечая, что государства могут оказаться связанными сво-

им односторонним поведением в международном плане, отмечая, что виды поведения, способные юридически обя-

зать государства, могут принимать форму официальных заявлений или просто неформализованного поведения, включая — в определенных ситуациях — молчание, на которые другие государства могут разумным образом полагаться,

отмечая также, что вопрос о том, обязывает ли юридически государство его одностороннее поведение в той или иной ситуации, зависит от конкретных обстоятельств,

отмечая также, что на практике зачастую сложно установить, являются ли правовые последствия, вытекающие из одностороннего поведения государства, результатом выраженного им намерения или зависят от ожиданий, которые его поведение породило среди других субъектов международного права,

202

203

Глава 6. Источники международного права

принимает нижеследующие руководящие принципы, которые касаются лишь односторонних актов stricto sensu, т.е. тех актов, которые принимают форму официальных заявлений, сформулированных государством с намерением породить обязательства по международному праву.

1.Заявления, сделанные публично и отражающие волю взять на себя обязательства, могут иметь следствием возникновение юридических обязательств. Если условия для этого выполнены, то обязательность таких заявлений основывается на принципе добросовестности; соответствующие государства могут затем принять их во внимание и полагаться на них; такие государства вправе требовать соблюдения подобных обязательств.

2.Любое государство обладает правоспособностью брать на себя юридические обязательства посредством односторонних заявлений.

3.Для определения правовых последствий таких заявлений необходимо учитывать их содержание, все фактические обстоятельства, при которых они были сделаны, а также порождаемую ими реакцию.

4.Одностороннее заявление налагает на государство юридические обязательства в международном плане лишь в том случае, если оно сделано уполномоченным на это представителем власти. В соответствии с их функциями формулировать такие заявления компетентны главы государств, главы правительств и министры иностранных дел. Другие лица, представляющие государство в конкретных областях, могут быть уполномочены возлагать на это государство через посредство своих заявлений юридические обязательства в областях, относящихся

ких компетенции.

5.Односторонние заявления могут быть сформулированы в устной или в письменной форме.

6.Адресатом односторонних заявлений может быть международное сообщество в целом, одно или несколько государств или другие образования.

7.Одностороннее заявление влечет за собой обязательства для формулирующего его государства лишь в том случае, если оно изложено в ясных и конкретных формулировках. В случае возникновения сомнений относительно сферы действия обязательств, вытекающих из такого заявления, подобные обязатель-

VIII. Односторонние акты государств

ства следует толковать ограничительно. При толковании содержания таких обязательств внимание прежде всего следует уделять тексту заявления, а также контексту и обстоятельствам, в которых оно было сформулировано.

8.Одностороннее заявление, противоречащее императивной норме общего международного права, является недействительным.

9.Одностороннее заявление какого-либо государства не может порождать никаких обязательств для других государств. Однако другое соответствующее государство или государства могут взять на себя обязательства в связи с таким односторонним заявлением в той мере, в которой они ясно соглашаются с таким заявлением.

10.Одностороннее заявление, которое порождает юридические обязательства для государства, делающего заявление, не может быть произвольно отозвано. При определении того, будет ли отзыв произвольным, следует учитывать:

i) все конкретные формулировки заявления, относящиеся к отзыву;

ii) степень, в которой те, по отношению к кому взяты такие обязательства, полагаются на эти обязательства;

iii) степень, в которой имеет место коренное изменение обстоятельств».

204

205