Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

261

бы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольныйорганявляетсявнешнимревизионныморганом.

Внешний государственный финансовый контроль, осуществляется органами контроля, назначаемыми Президентом и Парламентом страны. Задачи внешнего контроля – обеспечение эффективности использования государственных средств и предотвращение нанесения ущерба государству. Основная роль в осуществлении внешнего контроля сегодня возложена на Счётную палату РФ.

Теоретические наработки и позитивный опыт развития стран с федеративным государственным устройством убедительно доказывают, что в РФ необходимо создать единую систему ГФК, объединяющую внутренний и внешний контроль, с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой. Предполагается, что единая система ГФК в РФ должна функционировать на всех уровнях властной иерархии, подчиняясь общимдлявсехэлементовсистемытребованиямипроцедурам.

Следует отметить, что согласно Бюджетного кодекса РФ Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Этим определена главенствующая роль Министерствафинансов РФ как в структуре исполнительной власти в целом, так и в системе органов внутреннего финансового контроля.

Внутренний финансовый контроль, исходя из сущности финансов, не следует представлять единичным событием, явлением, обстоятельством; это непрерывный процесс, пронизывающий всю деятельность организациибюджетополучателя.

Система внутреннего финансового контроля является эффективной в том случае, когда она гармонично встроена в инфраструктуру учреждения и является неотъемлемой его частью. Поэтому внутренний финансовый контроль в РФ следует, скорее, не только воссоздавать, но и встраивать в общую структуру управления.

Следует подчеркнуть, что на внутренний финансовый контроль ложится основная нагрузка по проверке соблюдения законодательства и достоверности отчетности экономическими субъектами. Орган внутреннего контроля, подчиняясь руководителю организации, в которой он создан, должен быть функционально и организационно независимым - в этом залог его результативной работы.

В настоящее время Правительство РФ активно реализует модель управления общественными финансами - бюджетирование, ориентированное на результат, что ставит организацию внутреннего контроля в число первоочередных задач, решение которых может заметно способствовать повышению эффективности государственных расходов.

Следует отметить, что контрольные органы исполнительной власти являются частью системы ГФК, но теоретически некорректно и практически неверно замыкать ГФК только на органах исполнительной власти, то есть на внутреннем финансовом контроле. Это противоречит ряду принципов ГФК, например, прин-

262

ципу объективности: фактически исполнительная власть контролирует сама себя.

Анализ опыта зарубежных стран показывает, что в структуре единой системыГФКдолжныбыть органы, исполняющиефункцию внешнего контроля.

В ст. 265 Бюджетного кодекса РФ говорится о проведении внешнего аудита бюджетов контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными органами, в ст. 272 - о проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета контрольными органами представительной власти. Проведению внешней проверки отчета об исполнении федерального бюджета Счетной палатой РФ посвящена ст. 277.

Однако содержательная сторона внешнего контроля в Бюджетном кодексе РФ не раскрывается. Механизм взаимодействия органов внешнего контроля (аудита) в системе ГФК с органами внутреннего финансового контроля и между собой в кодексе не определен, что и является базой возникших противоречий между высшими органами финансового контроля.

ГФК, осуществляемый в форме внешнего контроля, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза макроэкономических параметров социально-экономического развития страны и реалистичность бюджетныхпроектировок на предстоящий финансовый год, ход реализации государственных программ и проектов, своевременность и полноту исполнения бюджетных назначений.

Вместе с тем качество получаемой информации оказывает непосредственное влияние на последствия решений, принимаемых на ее основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативных правовых актов. Поэтому в демократических государствах возникает острая общественная необходимость в услугах независимых от исполнительной власти органов ГФК, устанавливающих достоверность отчетной или прогнозируемой финансовоэкономической информации, степень исполнения бюджетных назначений.

Исходя из сущности ГФК, контролирующие органы законодательной (представительной) власти (внешний контроль) и исполнительной власти (внутренний контроль) должны занимать в системе ГФК свою, связанную с определеннымиим функциями нишу.

По уровням управленияконтрольныемероприятияможноразделить на:

•общегосударственные, когда осуществляется проверка ряда министерств и ведомств;

•отраслевые, в ходе которых проводится проверка той или иной отрасли и выборочно отдельныхее предприятий иорганизаций;

•региональные, когдапроверяетсярегиони егоотдельныепредприятия;

•объектные, то есть проверяется отдельное учреждение, предприятие,

банк.

По информационному обеспечению различают документальный и фактический контроль.

Документальной проверкой устанавливается правильность, законность и целесообразность хозяйственных операций. Объектом документальной проверки

263

является информация, характеризующая хозяйственные операции. По своему содержанию, назначению и целям хозяйственные операции разнообразны и большей частью взаимосвязаны. Поэтому проверка направлена не только на познание содержания и сущности каждой хозяйственной операции в отдельности, но и ее взаимосвязей с другими операциями.

Фактический контроль состоит в определении действительного, реального состояния объекта проверки путем перерасчета, взвешивания, обмера, лабораторного анализа и другихметодов проверки. Проверяются: наличные деньги в кассе; основные средства; материальные ценности; готовая продукция; незавершенное производство.

Фактический и документальный контроль выполняются во взаимной связи, так как только их совместное применение позволяет установить действительное состояние объектов проверки и их сохранности, разработать мероприятия по устранению имеющихся недостатков.

По формам бюджетный контроль подразделяется на предварительный, текущийипоследующий..

Предварительный контроль проводится до совершения финансовых операций. Законодательными органами власти такой контроль осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам. Предварительный контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетов различного уровня, смет расходов бюджетных организаций, проведения расчётов для получения дотаций, субвенций и субсидий из бюджета, разработки и утверждения законодательных актов по бюджетному процессу. Предварительный контроль носит предупреждающий характер, способствует предотвращению неправильного и неэффективного расходования денежных средств, выявлению резервов роста доходов бюджета. Предварительный контроль представляет собой проверку финансовых и административных документов, проводимую до получения информации об уже произошедших нарушениях. Предварительный контроль позволяет выбрать наиболее экономичные варианты бюджетных ассигнований, однако увеличивает объём работы контролирующих органов. Этот вид контроля особенно важен при введении в действие новых нормативно-распорядительных документов по регулированию финансовой деятельности контролируемых структур.

Объёмы предварительного контроля ограничены из-за финансовых и организационных возможностей контролирующих органов. Масштабы его применения связаны с юридической обоснованностью вмешательства контролирующих структур в хозяйственную деятельность предприятий, поскольку не должны нарушать принципов их самостоятельности.

Так, например, органами казначейства предварительный контроль производится на стадии получения от распорядителей средств федерального бюджета утверждённой вышестоящей организацией сметы расходов на содержание учреждения с приложением расчётов по каждой конкретной категории расходов. При этом органы казначейства проверяют обоснованность сметных назначений, исходя из утверждённых производственных показате-

264

лей деятельности конкретного бюджетного учреждения, законности планирования отдельных видов расходов в соответствии с нормативными законодательными актами.

Текущий контроль производится в ходе исполнения бюджета, смет расходов бюджетных учреждений в течение всего финансового года. Данный контроль опирается на проверкуи анализ первичныхдокументовбюджетного учета и отчетностиорганамизаконодательнойвласти.

Текущий контроль – основная форма бюджетного контроля, проводится постоянно в течении всего бюджетного года с целью выявления нарушений бюджетно-налоговой дисциплины, соблюдения установленных финансовых норм и показателей, осуществляется на стадии совершения финансовых операций по формированию и использованию государственных средств. Это основной вид деятельности субъёктов бюджетного контроля.

Текущий контроль проводится на основании данных первичных документов, оперативного и бухгалтерского учёта, инвентаризаций и визуального наблюдения. Объектом текущего контроля в первую очередь становиться документация, непосредственно связанная с уплатой или получением денежных средств. Контрольная работа невозможна без текущего анализа, посредством которого выявляется уровень собираемости налоговых и неналоговых доходов бюджета, своевременного и целенаправленного финансирования федеральных, региональных и местных программ, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия.

Текущий контроль может проводиться и в короткие промежутки времени, в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях соответствующих комитетов и комиссий, в связи с депутатскими запросами, в процессе совершения финансовых операций и т.д.

В ходе текущего контроля осуществляется анализ целевого использования бюджетных средств, проверка смет расходов бюджетных учреждений и источники покрытия данных расходов.

Так, текущий контроль осуществляется органами казначейства на стадии финансирования расходов бюджетных учреждений через лицевые счета получателей средств федерального бюджета, открытые в органах федерального казначейства. Зачисления на лицевые счета бюджетополучателей производятся в соответствии с реестрами, при сверке суммы финансирования с суммой назначений по утверждённым сметам расходов. В ходе осуществления текущего контроля проверке подвергаются все бюджетополучатели. Основные трудности при осуществлении текущего контроля – несвоевременное доведение в установленном порядке утверждённых смет расходов и лимита бюджетных обязательств, планов финансирования и утверждённых расчётных данных по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований.

Текущий контроль часто называют оперативным. Текущий, как и предварительный контроль способствует предупреждению нарушений в финансовой области.

265

Последующий контроль проводится путем анализа и ревизий бухгалтерской и финансовой отчетности по окончании отчетного периода законодательными органами власти. Такой контроль осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.

Последующий контроль – контроль за своевременностью, целевым и эффективным использованием государственных средств, за достоверностью отчётов об их использовании, проводится по окончании определённого периода (финансового года), отличается углублённым изучением финансовой и хозяйственной деятельности, позволяет исправить возможные недостатки при проведении предварительного и текущего контроля. В ходе предварительного контроля выявляются все отклонения от запланированных финансовых результатов, проверяется законность и целесообразность произведённых расходов. Проверки в ходе последующего контроля чаще приводят к привлечению виновных к определённой ответственности и компенсации причинённого ущёрба.

Вопросы для повторения и обсуждения:

1.Раскройте содержание финансового контроля и государственного финансового контроля – общее и особенное.

2.Каковы основные принципы организации ГФК?

3.Дайте характеристику основных форм и видов финансового контроля.

4.Перечислите основные институты внешнего и внутреннего финансового контроля в России.

5.Назовите основные проблемы развития системы ГФК на современном этапе.

Дополнительная литература к разделу:

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М., 2010.

2.Налоговый кодекс Российской Федерации. – М., 2010

3.Национальная экономика: учебник (под общ.ред В.И.Кушлина) –М.: Изд-во РАГС, 2010.

4.Селезнев А.З. Государственный долг и внешние активы. Учебное пособие под ред.В.Ю.Катасонова – М.: ИНФРА-М,2010.

5.Савицкий К.Л.,Перцев А.П.,Капитан М.Е. Инструментарий инвестора. Финансовые инструменты коллективных инвесторов. – М.:ИНФРА-

М,2000.

Электронные версии изданий

1.Библиотека Либертариума («Moscow Libertarium Library (Russian)») – http://libertarium.ru/library

2.Библиотека Академии Наук – www.csa.ru/ban

3.Библиотека МГУ – www.lib.msu.su

4.Библиотека экономической и деловой литературы – http://www.ek-

266

lit.agava.ru

5.Газета «Коммерсант» – www.kommersant.ru

6.Газета «Экономика и жизнь» – www.akdi.ru

7.Журнал «Вопросы экономики» – http://infomag.mipt.rssi.ru/data/j112r.html

8.Журнал «Деньги» – http://www.kommersant.ru/money.aspx

9.Журнал «Проблемы теории и практики управления» – http://www.ptpu.ru

10.Журнал «Эксперт» – www.expert.ru

11.Институт «Экономическая школа». Галерея экономистов – http://www.ise.spb.ru/gallery/main.html

12.Институт экономики переходного периода – www.iet.ru

13.Институт экономики РАН – www.inst-econ.org.ru

14.Информационное агентство Интерфакс – www.interfax.ru

15.Национальная электронная библиотека. Аналитические материалы – http://www.nel.ru/analytdoc/svjdka.html

16.Официальная Россия – www.gov.ru

17.Рабочий центр экономических реформ при Правительстве РФ – http://wcer.park.ru

18.Региональный фонд научно-технического развития – www.rfntr.neva.ru

19.РосБизнесКонсалтинг – http://www.rbc.ru

20.Российская Государственная Библиотека – www.rsi.ru

21.Росстат – www.gks.ru

267

ЧАСТЬ IV. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

Раздел 5. Современные реформы общественного сектора.

ГЛАВА 14. ЭВОЛЮЦИЯ РОССИЙСКИХ РЕФОРМ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

1.Реформа федеративных отношений и местного самоуправления

2.Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг.

3.Реформа бюджетного процесса

4.Совершенствование управления общественными финансами

Современный этап реформирования общественного сектора и его финансов имеет ряд этапов и идет по нескольким направлениям133.

К ключевым направлениям реформ в общественном секторе экономики на предыдущем этапе (2000-2006 гг.) относятся:

реформа федеративных отношений и местного самоуправления отношений;

реформа бюджетного процесса и переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР);

реформирование региональных и муниципальных финансов.

Реформа федеративных отношений и местного самоуправления отношений стала наиболее масштабным преобразованием общественного сектора и его финансов в постсоветский период. Её ядро - бюджетноналоговая реформа, однако на принципах и правилах, принятых в странах с федеративным устройством на основе бюджетно-налогового федерализма, традиционно используемого в качестве теоретико-методологической базы построения бюджетных систем федеративных государств. В ходе этой наиболее масштабной реформы было осуществлено разделение расходных полномочий по уровням публичной власти в России, наделение каждого уровня бюджетной системы доходными источниками для выполнения обязательств по расходам. Составной частью данного направления реформирования общественного сектора стала новая концепция реформирования межбюджетных отношений с системой финансовой помощи бюджетам.

133 Анализ предшествующего периода бюджетно-налоговых реформ см.: Пономаренко Е.В. Новый этап бюджетной реформы и рост требований к качетсву менеджмента общественными финансами\ Финансы и кредит,№25, 2006.

268

Другим направлением реформирования общественных финансов стала реализация реформы бюджетного процесса, логика которого - в переходе от управления затратами бюджетов к управлению их результатами. Условиями для перехода к управлению по результатам бюджетных расходов становится среднесрочное финансовое планирование; ключевыми инструментами – бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).

Обобщающим направлением реформирования общественного сектора на региональном уровне стала реализация Программ реформирования ре-

гиональных и муниципальных финансов, направленных на внедрение луч-

ших мировых стандартов управления региональными финансами, в рамках конкурсов, проводимых Министерством финансов РФ и стимулируемых из специально созданных фондов.

Характерной чертой нового этапа реформ общественного сектора (2006-2012 г.) становится их масштабность, широта охватываемых сфер, а также увязка содержания каждого направления со стратегическими целями бюджетной политики России в долгосрочной и среднесрочной перспективе.

К основным направлениям современного этапа реформ общественного сектора относятся:

-реструктуризация бюджетных учреждений;

-реформы естественных монополий – жилищно-коммунального хозяйства, электроэнергетики, российских железных дорог134;

-административная реформа, направленная на преодоление бюрократической монополии;

-продолжение реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Реформы общественного сектора взаимоувязаны с реформами общественных финансов, направленными на повышение эффективности государственных расходов в целом и выражаются в:

-переходе к программно-целевому бюджетному планированию, инструментом реализации становится государственная программа, принятие бюджета (федерального, субъектных) в форме набора государственных программ;

-изменению системы государственных закупок;

-усилению форм государственного финансового контроля.

134 Содержание и проблемы реформ естественных монополий см. часть 1, глава 2 учебника.

269

1.РЕФОРМА ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ135.

Российская Федерация имеет беспрецедентную территориальную, политическую, социальную и экономическую дифференциацию.

Разнообразие регионов Российской Федерации можно разбить на три группы – развитые, среднеразвитые и менее развитые. В состав этих трёх групп в 2000 г. входили соответственно 50, 30 и 20 процентов от общей численности населения страны136. В 2009 г., когда в связи с укрупнением ряда субъектов РФ их стало 83, структура региональных бюджетов по доходам выглядела следующим образом: доля финансовой помощи в доходах бюджета превышала в 7 регионах, от 20 до 60% - в 37 регионах, от 5 до 20% - в 29 субъектах РФ, менее 5% - в 10 регионах. При этом важнейшие различия между регионами зависят не сколько от уровня валового регионального продукта (ВРП), сколько от структуры доходов – на каких ресурсах (своих или дотационных) достигается и уровень ВРП, и потребления137.

Современный этап реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления, реализуемый с 2005 г. связан с принятием новых федеральных законов,138 а также Концепций совершенствования межбюджетных отношений.

С 2005 г. были приняты и реализованы пять важнейших направлений данной реформы.

1)Упорядочено бюджетное устройства в субъектах РФ;

2)Разграничены в целом расходные полномочия и расходы между всеми уровнями власти и их бюджетами;

3)Разграничены налоговые полномочия и доходные источники;

4)Формализовано в существенном объеме предоставление финансовой помощи регионам и муниципалитетам;

135 Данное направление называют еще и «муниципальной реформой», его осуществление связано с принятием и введением с 1 января 2005 г. федеральных законов № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

136 И.Велетминский. Кому сегодня жить хорошо. Российская газета №197 6.09.2006г.

137 Разница между отдельными российскими регионами по ключевым показателям развития (ВРП, инвестиции) достигает 20-30 раз. Например, население Московской области составляет 6,5 млн. человек, а Эвенкийского автономного округа 19 тыс. человек (разница в 340 тысяч раз). По масштабам промышленного производства регионы южного федерального округа различаются в 16 раз, центрального - в 7 раз. Дифференциация доходов между Тюменской областью и Ингушетией различается в 7 раз, а по налоговому потенциалу Московская область превосходит Ивановскую область в 20 раз, Тюменская область превосходит Дагестан в 100 раз.

138 См.: №95 ФЗ и №131 ФЗ « О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. Пост.Правительства №249.

270

5) Приняты и реализованы Программы повышения качества управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.

По каждому из пяти направлений были определены конкретные механизмы и инструменты реализации.

Так, по первому, связанному с необходимостью упорядочения бюджетного устройства страны, был проведен серьезный анализ сложившейся практики устройства бюджетной системы и ее разновидностей в различных субъектах РФ. Такой анализ показал наличие многочисленных разновидностей бюджетного устройства на единой территории страны.

В конечном итоге законодательно сохранены три уровня бюджетной системы: федеральный, субъектов РФ, местный, однако последний уровень разделен на подуровни - территориальный и поселенческий (муниципальных районов и городских округов, а также городских и сельских поселений)

Следующим направлением реформы стало разграничение расходных полномочий. Оно осуществлено исходя из следующих принципов: каждая общественная услуга, предоставляемая населению, делится между уровнями власти и управления и их бюджетами исходя из трех критериев: первый – определение того уровня, который устанавливает нормативно-правовое регулирование (закрепляет предоставление соответствующей общественной услуги в рамках федерального, регионального закона, либо решения представительного органа власти местного самоуправления), затем уровня, который финансирует из бюджета предоставление общественной услуги, и, наконец, уровня, который реально предоставляет соответствующую общественную услугу.

Третьим направлением реформы стал поиск оптимального варианта разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по каждой общественной (бюджетной) услуге. С точки зрения классических основ теории бюджетного федерализма, в рамках реформы было бы важно децентрализовать не только расходные полномочия, но и соответствующие им доходные источники. В российском же варианте реформы этого не произошло, - наиболее важные доходные источники (весь НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, существенная доля налога на добычу природных ископаемых и т.д.) сконцентрированы на федеральном уровне, сопоставимая, но меньшая часть доходов – на уровне субфедеральных бюджетов, и крайне ограниченная часть налоговых и неналоговых доходов – на двух подуровнях местных бюджетов.

Вместе с тем, каждому уровню бюджетной системы передан перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия. Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой из вышестоящего бюджета, за исключением субвенций на делегированные полномочия. При этом осуществлено закрепление на постоянной основе нормати-