Trudy_kafedry_vypusk _9

сознание»143, поскольку человек обладает естественными правами от рождения, и является частью окружающей среды, а защищая природу, человек защищает и себя. Очень важно не только декларировать нормы права, но и учитывать возможности их исполнения, что требует высокого уровня правовой культуры, правосознания в области экологического права. В свою очередь нельзя рассматривать Российское экологическое право отдельно от мирового опыта, поскольку с учетом своих территориальных, экономических, ментальных и т.д. особенностей каждая страна решает вопросы охраны окружающей среды по-своему.

В странах Евросоюза существующее экологическое право обеспечивает баланс между интересами общества и экономики. Источником Украинского Экологического права является Конституция и закон Украины «Об охране окружающей природной среды», а контроль за их исполнением осуществляется центральными и местными органами власти, местного самоуправления и специально созданными учреждениями.. Однако, в законодательстве имеются пробелы и зачастую контрольные органы нередко дублируют друг-друга.

Так, в республике Германия федеральное законодательство не регламентирует к компетенции какого органа земель относиться контроль за исполнением Федерального закона об охране окружающей среды. Каждая земля решает это самостоятельно. «На федеральном уровне контроль за природоохранной деятель-

ностью осуществляется министром по делам окружающей сре-

ды»144.

Основным источником Французского экологического права является кодекс охраны окружающей среды, нормы которого регулируют куда более широкую сферу отношений, чем это принято в России. Массив законоположений в Кодексе весьма значителен, он содержит наиболее важные и принципиальные нормы и не носит исчерпывающего характера. Его текст изобилует мно-

143Гиряева В.Н. Российское экологическое право в свете социологии права Эмиля Дюркгейма// Журнал российского права. 2010. №6. С. 45.

144Киблицкая О.А. Историко-правовой анализ особенностей экологического контроля в странах Ближнего и Дальнего Зарубежья//Филисофия права.2010.№3.С.121.

161

жеством прямых отсылок к другим кодексам, законам и декретам, т.к. создание Кодекса происходило путем инкорпорации (включения) в его текст ранее принятых законов145.

В настоящее время в России так же идет разработка Экологического кодекса, поэтому можно воспользоваться опытом Франции и так же создать Экологический Кодекс на основе инкорпорирования, т.к. в России уже имеется солидная нормативная база по защите окружающей среды.

Экологическое право становится актуальным в наше время, что требует его систематизации и последующей кодификации, с целью комплексного правовое регулирование защиты окружающей среды и формирования соответствующей правовой культуры.

145 Хохлявин С.А. Экологический Кодекс Франции и нормы финансового характера, обеспечивающие его реализацию при обращении с отходами.

162

А.Р. Шагидуллина

Правовое регулирование в сфере обращения с отходами производства и потребления

Вопросы защиты окружающей среды, минимизация вредного на неё воздействия различных антропогенных факторов имеют важное общественное и государственное значение. В этой связи представляется необходимым эффективное правовое регулирование в сфере обращения с отходами производства и потребления.

На сегодняшний день, отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления регулируются специальным законом №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. (далее Закон №89-ФЗ), подзаконными нормативными правовыми актам, принимаемыми во исполнение этого закона. Однако, как показывает практика, законодательство пока не обеспечивает эффективного правового регулирования в указанной области.

В частности, в сфере обращения с отходами производства и потребления существуют проблемы, связанные с установлением права собственности на те или иные отходы и установления соответственно субъектов отношений собственности в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Отходы производства и потребления являются причиной техногенной нагрузки на окружающую среду, поэтому установление собственника, как лица, создающего техногенную нагрузку является чрезвычайно важной задачей.

По общему правилу, собственник обладает не только указанными в статье 209 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) правами, но также несет и обязанности (бремя) по содержанию принадлежащего ему имущества (ст. 210 ГК РФ). Данные обязанности связываются с необходимостью несения расходов по поддержанию имущества в надлежащем состоянии, уплате предусмотренных законом налогов, внесению раз-

163

личного рода сборов и платежей в государственные и муниципальные фонды, принятию мер по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду и т.д.

В статье также предусматривается возможность перенесения собственником бремени содержания имущества (полностью или частично) на других лиц. Это допустимо лишь в случаях, указанных в законе или договоре, так, например, собственник отходов вправе заключить договор, условия которого будут предусматривать, что транспортировку отходов будет осуществлять

одно лицо, размещение, обезвреживание и утилизацию – третье146.

Как уже отмечалось, специальные нормы, регулирующие отношения в области обращения с отходами, содержит Закон №89-ФЗ. Данный Закон рассматривает отходы как объект права собственности. Согласно статье 4 Закона № 89-ФЗ:

1.Право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались.

2.Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.

3.Собственник отходов I - IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.

4.В случае, если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной

146 Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: "Юрайт-Издат", 2006 //СПС «Консультант Плюс»

164

объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством.

Часть 4 статьи 4 Закона № 89-ФЗ корреспондирует с положениями статьи 226 ГК РФ.

По вопросу определения субъекта права собственности на брошенные отходы необходимо отметить следующее. В статье 4 Закона № 89-ФЗ в отношении отходов производства и потребления как объектов отношений собственности не обозначена ответственность собственника брошенных отходов по отношению к ним; прослеживается отношение к отходам производства и потребления как к материальной ценности.

На практике, как правило, брошенные отходы никакой материальной ценности не представляют. В этом случае собственник земельного участка, водоема или иного объекта, на территории которого находятся брошенные отходы, согласно законодательству признается собственником отходов и все мероприятия по вывозу, обезвреживанию, захоронению или использованию отходов финансируются за его счет. Нельзя забывать о том, что основа эффективного государственного регулирования в области обращения с отходами производства и потребления – это мероприятия, направленные на снижение образования отходов и обращение с ними, оказывающее минимальное воздействие отходов производства и потребления на окружающую среду. В данном же случае, отсутствует материальное стимулирование нового собственника отходов, кроме того, новый собственник отходов несет значительные затраты на обустройство необходимым образом мест временного накопления отходов до их удаления, поиск утилизирующих организаций, заключение договоров и т.д.

На наш взгляд, регулирование отношений собственности в сфере обращения с отходами производства и потребления должно быть направлено на предотвращение ситуаций, связанных с появлением брошенных отходов, так как в таких случаях из сферы

165

управления отходами исключается субъект, ответственный за их образование.

На основе анализа материалов судебной практики (Определение ВАС РФ от 2 октября 2007г. № 11579/07; Определение ВАС РФ от 15 октября 2007 г. № 12527/07; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24 июня 2008 г. № А21-6268/2007; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 6 ноября 2008 г. № А21-1616/2008; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 31 октября 2008 г. № А56-1719/2008; Постановление ФАС Уральского округа от 3 июня 2008 г. № Ф09-4008/08-С1)147, по вопросам ответственности собственников отходов можно сделать следующие выводы.

Суды, руководствуясь статьей 16 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к видам негативного воздействия относят, в том числе, размещение отходов производства и потребления. Закрепляя в качестве одного из принципов охраны окружающей среды платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде, определяя виды негативного воздействия на нее, названный Закон предписывает взимание соответствующих платежей. Субъектами таких платежей являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно статье 1 Закона №89-ФЗ к отходам производства и потребления относятся остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свом потребительские свойства.

Судами делаются выводы о том, что наличие действующего договора на вывоз отходов не исключает ответственности собственников отходов за невнесение платы за негативное воздействие.

147 СПС «Консультант Плюс»

166

В своем Постановлении от 18 июля 2007 г. № Ф08-3747/07 ФАС Северо-Кавказского округа148 отказал в удовлетворении кассационной жалобы Управлению по техническому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Ставропольскому краю (далее Ростехнадзор). В кассационной жалобе Ростехнадзор требует взыскать с Муниципального унитарного предприятия (далее

– предприятие) плату за негативное воздействие на окружающую среду в результате размещения шлакозольной массы, образующейся при обезвреживании твердых бытовых отходов (далее ТБО).

Суд установил, следующее: из Устава предприятия следует, что предметом его деятельности является термическая обработка (обезвреживание) ТБО, оказание услуг в сфере обращения с отходами производства и потребления, предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, сокращение факторов вредного воздействия на среду обитания и поддержание санитарно-эпидемиологической обстановки в эколого-курортном регионе.

Как видно из договоров на оказание услуг по обезвреживанию твердых бытовых отходов, предприятие оказывает услуги по сжиганию отходов организаций и населения городов и размещение шлакозольной массы для захоронения в специально отведенные места.

Суд постановил признать правильными выводы судов о том, что образовавшаяся от сгорания твердых бытовых отходов шлакозола не является отходом производства предприятия, а относится к отходам производства и потребления собственников твердых бытовых отходов.

Таким образом, по общему правилу, собственник отходов производства и потребления является лицом, которое обязано

148 СПС «Консультант Плюс»

167

вносить платежи за негативное воздействие на окружающую среду от размещения указанных отходов.

Вместе с тем, дискуссионным остается вопрос определения обязанного лица, которое должно вносить плату за размещение отходов, образовавшихся в процессе жизнедеятельности населения.

Собственниками отходов, вывозимых по договору с управляющей организацией, являются жильцы, в собственность управляющей организации отходы не передаются, их сбором и вывозом занимается специализированная организация Жилищнокоммунального хозяйства (далее ЖКХ), а захоронение производится третьим лицом - собственником полигона.

Согласно п. 1 ст. 23 Закона №89-ФЗ плата за размещение отходов взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц согласно законодательству РФ. То есть с населения плата не взимается в силу прямого указания закона. Одновременно управляющая организация и ТСЖ - это формы управления в многоквартирном доме, отходы образуются не в результате деятельности управляющей организации и товарищества, а у самих жильцов и остаются в собственности последних.149

Таким образом, в законодательстве нет достаточных оснований для взимания платы за размещение отходов с управляющей организации или ТСЖ. Более того, право собственности на отходы не передается и мусоровывозящей организации.

Между тем, Ростехнадзор – являющийся администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду придерживается другого мнения. В своем письме от 28 августа 2006 г. N 04-09/599150, управление указывает на то, что на основании статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования

149Преснякова Е.В. Экосбор за размещение отходов населения//Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. № 2.// СПС «Косультант Плюс»

150СПС «Консультант Плюс»

168

и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе в части организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Учитывая, что жильцы не являются участниками правоотношений по обращению с отходами, выполняя муниципальный заказ, МУП "ЖКХ" осуществляет функции по обращению с отходами при размещении отходов населения в рамках осуществления основной деятельности.

Таким образом, отходы, образовавшиеся от жизнедеятельности населения, являются собственностью муниципального образования как юридического лица, что создает последующую обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду.

По данному вопросу не сложилась единообразная судебная практика. Суды считают, что население муниципального образования не является субъектом отношений в сфере обращения с отходами и именно предприятие осуществляет сбор и размещение отходов151, а также, что муниципальные унитарные предприятия, занимающиеся вывозом ТБО населения, не обязаны утилизировать указанные отходы152.

Рассмотрев спор между Ростехнадзором и Муниципальным унитарным предприятием (далее предприятием) ФАС СевероЗападного округа постановлением от 22 ноября 2007 г. по делу № А21-1294/2007 отказал предприятию в удовлетворении кассационной жалобы. В соответствии с Уставом предприятия предметом его деятельности является сбор, вывоз, размещение или утилизация ТБО, а одним из его основных видов деятельности – оказание населению муниципального образования услуг по сбору, вывозу, размещению и утилизации бытовых, строительных и иных отходов. Довод предприятия о том, что оно не должно вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду, так как не является собственником ТБО населения, суд отклонил, поскольку население муниципального образования не является

151Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 ноября 2007 г. №А21-1294/2007//СПС Консультант Плюс»

152Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18 августа 2008 г. №Ф08-4093/2008// СПС «Консультант Плюс»

169

субъектом отношений в сфере обращения с отходами и именно предприятие осуществляет сбор и размещение отходов.

Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 15 января 2009 г. № А05-5245/2008153 в удовлетворении кассационной жалобы предприятию также отказано. Предприятие, созданное по решению единственного учредителя и собственника имущества – администрации муниципального образования - осуществляет деятельность по решению социальных задач и вопросов местного значения муниципального образования. Между администрацией муниципального образования и предприятием заключен договор, согласно которому предприятие принимает на себя обязательства выполнить и оказывать перечень работ и коммунальных услуг, в том числе вывоз бытовых отходов и мусора. В своем отказе в удовлетворении кассационной жалобы суд указывает на то, что субъектами платежей за негативное воздействие на окружающую среду являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду. Судами установлено, что предприятие в спорный период осуществляло вывоз бытовых отходов и мусора из выгребных ям и мусорных контейнеров на территории муниципального образования, осуществляло хранение отходов на площадках временного хранения. Суд сделал вывод о том, что указанная деятельность подпадает под понятие «размещение отходов», то есть предприятие оказывает негативное воздействие на окружающую среду, а следовательно, обязано уплачивать плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Однако есть и другое мнение суда, так ФАС СевероКавказского округа при рассмотрении спора между Обществом с ограниченной ответственностью (далее ООО) и Муниципальным унитарным предприятием (далее предприятием), между которыми заключен договор на прием и утилизацию ТБО, согласно которому общество обязалось оказывать предприятию услуги по приему, учету, утилизации ТБО на полигоне ТБО, а предприятие

153 СПС «Консультант Плюс»

170