Международные экономические отношения - Рыбалкин В.Е

Мировое сообщество, еще недавно не ощущавшее непос­ редственно размеры, особенности и последствия миграционных процессов на международном уровне столкнулось с необходи­ мостью координации усилий многих стран по разрешению ост­ рых ситуаций и коллективному регулированию миграционных потоков. Организационно-институциональные, нормативно-пра­ вовые и финансовые механизмы регулирования, созданные в прошлые годы на глобальном (в рамках ООН и других органи­ заций), региональном (региональные экономические организа­ ции) и национальном (в основном промышленно развитыми странами) уровнях, позволяют мировому сообществу постепен­ но ослаблять остроту в сфере международной миграции насе­ ления и нормализовать миграционные потоки. Последнее десятилетие нашего столетия характеризуется тем, что стра­ ны-импортеры и страны-экспортеры трудовых ресурсов вно­ сят существенные коррективы в свою миграционную политику.

Межстрановая миграция населения и трудовых ресурсов возникает при наличии значительного контраста в уровнях эко­ номического и социального развития и темпах естественного де­ мографического прироста стран, принимающих и отдающих рабочую силу. Географическими центрами иммиграции являют­ ся наиболее развитые страны, такие, как США, Канада, Австралия, большинство западноевропейских стран, а также страны с высо­ кими доходами от продажи нефти и бурным экономическим ростом (Саудовская Аравия, Бахрейн, Кувейт и Объединенные Арабские Эмираты и т. д.).

Внешняя трудовая миграция относится к одному из видов международной миграции населения, который характеризует­ ся перемещением рабочей силы, как правило, из менее разви­ тых в экономически более развитые страны на временную работу с последующим возвращением на родину.

Мировой опыт свидетельствует, что трудовая миграция обеспечивает несомненные преимущества странам, как прини­ мающим рабочую силу, так и поставляющим ее. Но она спо­ собна породить и острые социально-экономические проблемы.

Какие положительные последствия трудовой миграции сегодня признаются и используются?

Прежде всего учитывается, что процессы трудовой мигра­ ции способствуют смягчению условий безработицы, появлению

150

для страны-экспортера рабочей силы дополнительного источ­ ника валютного дохода в форме поступлений от эмигрантов, а также приобретения ими знаний и опыта. По возвращении домой они, как правило, пополняют ряды среднего класса, вкла­ дывая заработанные средства в собственное дело, создавая до­ полнительные рабочие места.

К отрицательным последствиям трудовой миграции сле­ дует отнести тенденции роста потребления заработанных за границей средств, желание скрыть получаемые доходы, "утеч­ ку умов", иногда и понижение квалификации работающих миг­ рантов и т. п. / 2 / .

Для нейтрализации отрицательных последствий и усиле­ ния положительного эффекта, получаемого страной в результа­ те трудовой миграции, используют средства государственной политики. Просчеты в выборе ориентиров миграционной поли­ тики вызывают нежелательную реакцию в виде роста неле­ гальной миграции и последующей социальной активности возвращающихся мигрантов и др. В этой области особенно оче­ видны неэффективность жестких, директивных мер и необхо­ димость косвенных, координирующих воздействий со стороны государств и правительств.

2.МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖСТРАНОВОЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Учитывая, что правительство каждой страны суверенно в своем праве определять направления и цели миграционной политики, при разработке комплекса мер, регулирующих про­ цессы внешней трудовой миграции, признано целесообразным и необходимым условием придерживаться определенных пра­ вовых норм и стандартов, закрепленных в документах между­ народных организаций.

Ратифицируя международные конвенции, страны, регла­ ментирующие процесс трудовой миграции, признают приори­ тет норм международного права над национальным законодательством, что имеет важное значение как для самой страны с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, чьи права за рубежом существенно расширя­ ются и нуждаются в защите.

151

Важная особенность международной миграции рабочей силы состоит в том, что регулирование данного процесса осуще­ ствляется двумя (или более) субъектами, воздействующими на разные стадии перемещения населения и преследующими за­ частую несовпадающие интересы. Если страна - импортер ра­ бочей силы в большей степени отвечает за прибытие и использование мигрантов, то в функции страны-экспортера ра­ бочей силы в большей степени входит регулирование оттока и защита интересов мигрантов за рубежом.

Во многих аспектах интересы стран - экспортеров и им­ портеров рабочей силы оказываются тесно переплетенными. Правовое выражение взаимной заинтересованности стран, при­ нимающих и направляющих мигрантов, осуществляется в фор­ ме двухили многосторонних международных соглашений по вопросам миграции. Согласно Программе Действий, при­ нятой в 1976 г. на Всемирной конференции по занятости в рамках МОТ, организация набора рабочей силы должна произ­ водиться на основе двухили многосторонних соглашений, раз­ работанных на основе изучения экономических и социальных потребностей стран - экспортеров и импортеров рабочей силы.

В настоящее время значительное число учреждений и орга­ низаций прежде всего в рамках ООН, а также региональных группировок занимаются проблемами, связанными с миграци­ ей населения и трудовых ресурсов.

Так, Комиссия ООН по народонаселению располагает соот­ ветствующим фондом, часть которого используется на субси­ дирование национальных программ в области миграции населения. Деятельность МОТ (Международной организации труда) в качестве одной из целей предусматривает регулирова­ ние миграции населения. Ряд международных договоров, при­ нятых ВОЗ (Всемирной организации здравоохранения), содержит специальные нормы, которые касаются физического состояния трудящихся-мигрантов. В конвенциях ЮНЕСКО имеются по­ ложения, направленные на улучшение образования трудящих­ ся-мигрантов и членов их семей. Возрастает роль Международной организации по миграции (MOM), целью кото­ рой является обеспечение упорядоченной и плановой между­ народной миграции, ее организация, обмен опытом и информацией по указанным вопросам. В Западной Европе де-

152

ятельностью, связанной с обеспечением и защитой прав трудя­ щихся мигрантов, занимается Межправительственный коми­ тет по вопросам миграции (СИМЕ).

Соответствующие документы международных организаций имеют большое значение применительно к национальному за­ конодательству, поскольку при формировании национальной политики в области внешней трудовой миграции должны быть учтены требования международных конвенций.

Одной из основных идей Конвенции МОТ о трудящихсямигрантах / 3 / является признание государствами, ратифици­ рующими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола и т. п. Конвенция содержит статьи, направлен­ ные на регулирование условий, при которых трудящиеся-миг­ ранты будут иметь равные с гражданами принимающего государства права в вопросах, определенных Конвенцией. За­ щита прав трудящихся-мигрантов обеспечивается:

•организацией бесплатных служб для помощи мигран­ там и обеспечения их необходимой информацией (статья 2);

•принятием мер против недостоверной информации и пропаганды в отношении вопросов, касающихся иммигра­ ции и эмиграции граждан (статья 3);

•принятием мер, облегчающих все стадии миграции: отъезд, перемещение и прием мигрантов (статья 4);

•организацией соответствующих медицинских служб (статья 5);

•разрешением переводить на родину заработок и сбере­ жения трудящихся-мигрантов (статья 9).

Конвенция включает также приложения, среди которых первые два касаются найма, размещения и условий труда миг­ рантов, а третье - вопросов ввоза мигрантами личного имуще­ ства, рабочих инструментов и оборудования. В Приложении 1, в частности указывается, что посреднической деятельностью по трудоустройству мигрантов могут заниматься:

• наниматель или лицо, находящееся у него на службе и действующее от его имени, при наличии разрешения от компетентных властей и под их контролем;

153

• частное агентство, получившее на это предварительное разрешение компетентных властей территории, на которой данные операции будут производиться, при соблюдении условий и в тех случаях, которые могут быть предусмотре­ ны либо законодательством данной территории, либо со­ глашением между компетентными органами принимающей

инаправляющей стран.

Вданном документе также указывается, что лицо или орга­ низация, способствующие незаконной миграции, подлежат со­ ответствующему наказанию.

Вназванной конвенции подчеркивается также необходи­ мость письменного оформления трудовых контрактов и соблю­ дения права трудящихся-мигрантов на получение данных документов с указанием сроков найма, условий и содержания труда и уровня его оплаты.

Документы МОТ провозглашают равенство мигрантов с граж­ данами страны пребывания также и в уровне минимальной за­ работной платы, а в тех странах, где это предусмотрено национальными законодательствами, - возможность участвовать в процедурах по установлению размера заработной платы. При этом оговаривается, что заработная плата трудящимся-мигран­ там должна выплачиваться регулярно и наличными деньгами.

Статья 9 Конвенции № 97 закрепляет право трудящегосямигранта на свободный перевод полученных валютных средств на родину.

Международными стандартами предусматривается также возможность для трудящихся-мигрантов получить образование или повысить квалификацию в стране пребывания. Так, в Ре­ комендациях МОТ для мигрантов оговаривается равный с граж­ данами принимающей страны доступ к получению образования.

Конвенция МОТ, принятая в 1962 г., гарантирует равно­ правие граждан стран пребывания и иностранцев или лиц без гражданства в области социального обеспечения. Государства, принявшие настоящую Конвенцию, обязуются соблюдать по отношению к гражданам любого другого государства, подпи­ савшего данную Конвенцию, равенство в социальном обеспече­ нии независимо от срока пребывания в стране. При этом принятые обязательства, по желанию сторон, могут предусмат-

154

ривать одну или более социальных гарантий: медицинское об­ служивание, пособие по инвалидности в случае потери трудо­ способности, пенсионное обеспечение, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице и т. п. / 4 / .

Согласно Конвенции МОТ 1975 г. / 3 / государства долж­ ны выявлять на своей территории нелегальную миграцию и принимать необходимые меры по ее сокращению. Конвенция содержит требования, предъявляемые государствам в отноше­ нии равенства в образовании, занятости, социального обеспече­ ния, участия в профсоюзах и прочих гражданских прав и социальных гарантий для лиц, находящихся на территории го­ сударства на законном основании в качестве трудящихся-миг­ рантов или членов их семей.

Наконец, в Конвенции МОТ, одобренной в 1982 г., изложена международная система сохранения прав трудящихся-мигран­ тов в области социального обеспечения / 4 / . Назначение дан­ ной Конвенции - координация национальных систем социального обеспечения с учетом различий в уровнях разви­ тия отдельных стран.

Ратификация заинтересованными государствами между­ народных конвенций, регламентирующих процесс трудовой миграции, является необходимым условием для их осуществ­ ления.

3. ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА СТРАН - ИМПОРТЕРОВ ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ

Страны - импортеры трудовых ресурсов, которые постоян­ но испытывают потребности в привлечении рабочей силы, свою иммиграционную политику основывают прежде всего на ме­ рах регулирования численности и качественного состава при­ бывающих трудящихся-мигрантов.

В качестве инструмента регулирования численности ис­ пользуется показатель иммиграционной квоты, который еже­ годно рассчитывается и утверждается в стране-импортере. При определении квоты учитываются потребности страны в иност­ ранной рабочей силе и по отдельным категориям привлекае­ мого населения (половозрастным группам, образованию и т. п.), а также принимается во внимание состояние национальных

155

рынков труда, жилья, политическая и социальная обстановка в стране-импортере.

Иммиграционная квота может быть распределена в опреде­ ленной пропорции между различными категориями иммигран­ тов. Например, в США в 1995 г. принято было следующее распределение иммиграционной квоты: 71% - родственники граж­ дан США, 20°/) - специалисты, в которых нуждаются США, и 9"/) - прочие грухшы иммигрантов. Новый закон об иммиграции, при­ нятый в США в 1996 г., существенно расширил размеры квоты для иммигрантов, но и ужесточил требования к их качествен­ ным характеристикам / 5 / .

Регулирование качественного состава трудящихся-иммиг­ рантов осуществляется в принимающих странах путем исполь­ зования различных методов (в целях определения групп иммигрантов, для которых предусмотрены преференции, они могут рассчитывать на первоочередное получение въездной визы).

О высоких требованиях к качеству прибывающей рабочей силы свидетельствует необходимость прохождения процеду­ ры признания имеющихся у мигранта документов об образова­ нии или профессиональной подготовке, а также имеющегося опыта работы по специальности. Возрастной ценз является одним из распространенных критериев отбора иммигрантов. Шансы получить разрешение на въезд в страну выше у более молодых претендентов.

Национальность иммигранта является качественным при­ знаком, дифференцированным в зависимости от национально­ го состава принимающей страны и учитываемым для обеспечения, например, в США национального равновесия.

К числу других требований, предъявляемых к качеству рабочей силы, относят:

•требование хорошего состояния здоровья у прибываю­ щего мигранта (характерно для ряда скандинавских стран и США);

•дополнительные профессиональные требования, отно­ сящиеся к ряду специальностей или профессий (в США, например, иностранный программист должен владеть при­ нятыми в стране программными средствами, быть знако­ мым с соответствующими компьютерными системами);

156

• ограничения личностного и психологического плана. Так, например, претендент на получение гралсданства ЮАР должен иметь "добрый характер". В США издавна ограни­ чен въезд для представителей любой из партий тоталитар­ ного типа.

Значение того или иного качественного признака при отбо­ ре иммигрантов не является постоянным и может меняться в пользу других приоритетов. Вместе с тем, по ряду важнейших характеристик, таких как возрастной ценз, наличие трудового сертификата, обладание определенной профессией и професси­ ональной подготовкой, требования достаточно устойчивы во времени.

Селективность миграционной политики стран-импортеров выражается также в предоставлении льгот отдельным катего­ риям мигрантов с целью их привлечения в страну. Так, при­ оритетным правом получения разрешения на иммиграцию пользуются бизнесмены, предполагающие открыть дело в стра­ не пребывания.

Одной из целей иммиграционной политики является за­ щита национального рынка труда от неконтролируемого прито­ ка иностранной рабочей силы. Для осуществления этой цели государства-импортеры применяют меры, направленные на со­ кращение или предотвращение иммиграции, а также на сокра­ щение иностранной рабочей силы в стране пребывания. Например, в США одновременно с ужесточением политики по отношению к нелегальным иммигрантам, законодательством предусмотрено право на легализацию для части иностранцев, без разрешения находящихся в стране, что является гуман­ ным актом и свидетельствует о демократических тенденциях в осуществлении иммиграционной политики. Многие страны - импортеры рабочей силы приняли и реализуют государствен­ ные программы стимулирования репатриации официально за­ регистрированных иностранцев, в которых преобладают экономические (а не административные) стимулы (предостав­ ление материальной помощи и возможности приобретения про­ фессии и т. п.)

157

4.ЭМИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА СТРАН - ЭКСПОРТЕРОВ ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ

Международная организация труда (МОТ) так определила цели эмиграционной политики стран-экспортеров: эмиграция трудовых ресурсов должна способствовать сокращению безра­ ботицы, поступлению валютных средств от трудящихся-эмиг­ рантов, которые используются для сбалансированности экспортно-импортных операций; эмигрантам за рубежом дол­ жен быть обеспечен соответствующий жизненный уровень; требование возвращения на родину эмигрантов сочетается с приобретением последними в зарубежных странах профессий и образования.

Современная международная трудовая миграция характе­ ризуется активизацией и ростом влияния стран - экспортеров рабочей силы, которые используют различные методы и сред­ ства для достижения целей эмиграции, а именно:

• методы и средства защиты интересов государства - эк­ спортера трудовых ресурсов путем регулирования масш­ табов эмиграции и качественного состава эмигрантов, вы­ езжающих за пределы страны. Большинство государств демонстрируют своей эмиграционной политикой уважение прав своих граждан на свободное перемещение. Некото­ рые страны проводят политику сдерживания эмиграции, особенно в отношении высококвалифицированных специ­ алистов и при нехватке квалифицированной рабочей силы, а также при неблагоприятной демографической ситуации;

• методы использования эмиграции в целях обеспече­ ния ресурсами экономики страны путем привлечения ва­ лютных средств трудящихся-мигрантов. Для этого в национальных банках открывают эмигрантам валютные счета под более высокую процентную ставку, создают им выгодные условия использования своих валютных средств для приобретения товаров и производственного оборудова­ ния и т. д. Ряд государств прямо обязывает трудящихсяэмигрантов переводить в страну происхождения значительную (иногда дифференцированную по категори­ ям) долю полученной за границей заработной платы.

158

Государство привлекает также средства частных посредни­ ческих организаций, занимающихся трудоустройством граждан за границей путем введения обязательных вкладов и страховок;

• методы и средства по защите прав трудящихся-эмиг­ рантов путем использования двусторонних соглашений и контрактной формы найма рабочей силы для работы за границей, которая призвана обеспечить определенные эко­ номические и социальные гарантии (по заработной плате, оплате проезда, жилью, продовольственному обеспечению и медицинскому обслуживанию и т. д.). а также путем организации учреждений, фондов, представительств, назна­ чения специальных должностных лиц и т. п. в целях кон­ троля за выполнением условий международных соглашений по трудовой миграции, решения спорных воп­ росов в стране пребывания мигрантов и соблюдения их основных прав.

В посольствах и представительствах некоторых стран за рубежом назначаются атташе по труду, которые призваны обеспечивать защиту прав трудящихся-мигрантов, в том числе разрешение спорных вопросов при их размещении, ведение переговоров с работодателями.

Заслуживает внимания опыт создания специальных фон­ дов, в задачи которых помимо контроля за соблюдением прав трудящихся-мигрантов и членов их семей входит накопление средств (фонда благосостояния), предназначенных для обеспе­ чения медицинского обслуживания, жилищного строительства, расширения сети школ и т. п. возвращающихся на родину мигрантов.

• Меры, способствующие сочетанию как защиты госу­ дарственных интересов, так и прав и свобод трудящихсямигрантов.

Государство стремится выработать такой механизм регули­ рования миграции, который позволял бы совмещать защиту го­ сударственных интересов и его гралсдан. Одним из инструментов реализации данной задачи является введение порядка обяза­ тельного государственного лицензирования деятельности по найму граждан для работы за границей. Цель лицензирования - наделение правом посредничества при трудоустройстве за гра­ ницей только тех организаций, которые обладают достаточными

159