Имущественные и финансовые основы муниципального сектора

Для организации учета и управления муниципальным имуществом в структуре местной администрации обычно создается Комитет по управлению имуществом или иной по названию орган.

«Органы местного самоуправления могут выступать заказчи­ком на выполнение работ по благоустройству территории муни­ципального образования, коммунальному обслуживанию насе­ления, строительству и ремонту объектов социальной инфра­структуры, производству продукции, оказанию услуг, на выполнение других работ с использованием, предусмотренных для этого, собственных материальных и финансовых средств».¹⁷

Органы местного самоуправления могут осуществлять различные операции с объектами муниципальной собственности: операции купли-продажи, обмена, дарения, аренды. Выбор способа использования осуществляется исходя из целей и задач развития муниципального образования.

Купля - продажа. Муниципалитет может приобретать в муниципальную собственность необходимое ему имущество. Продавцами выступают физические и юридические лица, а также органы государственной власти. Государственную регистрацию прав собственности осуществляют специальные учреждения юстиции.

Мена. Муниципальное движимое и недвижимое имущество может быть обменено на другое имущество.

Дарение. Любое физическое или юридическое лицо может безвозмездно передать в муниципальную собственность движимое или недвижимое имущество. Договор дарения также подлежит государственной регистрации прав собственности.

Аренда. В аренду могут быть переданы здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения; оборудование, транспортные средства и другое имущество, не теряющее натуральных свойств в процессе использования.

Организации и граждане, желающие взять в аренду муниципальное имущество, подают заявку в Комитет. Заявка должна быть рассмотрена в течение определенного времени со дня ее регистрации. При поступлении нескольких заявок проводятся коммерческие торги, которые выигрывает тот, кто предоставляет наилучшие условия аренды.

Администрация муниципального образования может выставить обязательные условия аренды (например, инвестиции в арендуемый объект, осуществление текущего и капитального ремонта помещений, содержание их в надлежащем состоянии).

Управление муниципальными хозяйствующими субъектами имеет свою специфику и особенности. К муниципальным хозяйствующим субъектам относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения.

Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий — на праве оперативного управления.

Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.

Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования).

Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему назначению. Таким образом, право оперативного управления является значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.

Муниципальное унитарное предприятие (МУП) — самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Как коммерческая организация, оно обязано работать рентабельно.¹⁸

Муниципальное казенное предприятие, как отмечалось выше, создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования, либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств. Муниципальное учреждение, как уже отмечалось, финансируется из средств местного бюджета полностью либо частично (за вычетом дохода от оказания платных муниципальных услуг). Муниципальных учреждений в большинстве муниципальных образований значительно больше, чем муниципальных предприятий

К муниципальным учреждениям относятся большинство учреждений: учреждения дошкольного и общего школьного образования, учреждения культуры (театры, музеи, клубы), учреждения здравоохранения (больницы, поликлиники, аптеки), учреждения социальной защиты (комплексные центры социального обслуживания, приюты для детей и для взрослых).¹⁹

Специфика управления муниципальными учреждениями определяется их социальной значимостью для населения муниципального образования и ограниченными возможностями местного бюджета для их финансирования. Для муниципальных учреждений органы местного самоуправления определяют цели и задачи, утверждают уставы, назначают и отстраняют от должности руководителей, утверждают тарифы на платные услуги и льготы для отдельных социальных групп населения, осуществляют контроль качества предоставляемых услуг, утверждают сметы расходов и финансируют деятельность этих учреждений в соответствии с объемом муниципального заказа.

2.2. Управление муниципальными финансами: методы и инструменты.

Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, в разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств.

Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования в интересах населения составляет суть муниципальной финансовой политики.

Система финансовых методов, финансовых инструментов эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования, правовое, нормативное, организационное обеспечение населения составляют суть муниципального финансового механизма.

1 Структура муниципальной финансового механизма представлены на рисунке 3.²⁰

Муниципальный финансовый механизм				Организационное обеспечение Информационное обеспечение Нормативно-правовое обеспечение
	Финансовые методы Планирование, прогнозирование, бюджетирование, налогообложение, финансовый и бюджетный анализы, финансовый контроллинг, межбюджетные отношения, система платежей, финансовое оздоровление.				Финансовые инструменты Ставки местных налогов, финансовые санкции, бюджетные кредиты, субсидии; Банковские инструменты :гарантийные операции, кредитование, виды депозитных операций, формы расчетов и др.

Методами управления финансами служат: финансовое планирование, прогнозирование, финансовое регулирование, финансовый контроль, оперативное управление, система методов мобилизации финансовых ресурсов и др.

В новых условиях хозяйствования и становлении рыночных отношений в России особое значение имеет финансовый менеджмент, призванный обеспечить эффективное управление ресурсами предприятий различных форм собственности.²¹

Финансовыми инструментами являются: ставки местных налогов, финансовые санкции, бюджетные кредиты, субсидии; банковские инструменты: гарантийные операции, кредитование, виды депозитных операций, формы расчетов и др.

2) Основным инструментом муниципальной бюджетной политики является бюджетный процесс.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании – это деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю. Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт – положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования.

Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных:· прогноз социально-экономического развития муниципального образования;

· план развития муниципального сектора экономики;

· оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот;

· проекты муниципальных целевых программ на очередной финансовый год;

· прогноз налоговых и неналоговых поступлений;

· структура муниципального долга и программа муниципальных заимствований на очередной финансовый год;

· основные направления бюджетной и налоговой политики;

· прогноз финансового баланса территории;

· оценка ожидаемого исполнения за текущий финансовый год;

· перечень местных нормативных актов или их частей, действие которых должно быть приостановлено на очередной финансовый год в связи с нехваткой средств ²²

Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом).

Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган местного самоуправления. Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения). Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам в соответствии с Бюджетным кодексом Р.Ф. Бюджетам городских и сельских поселений, внутригородских районов могут быть предоставлены субвенции из бюджета муниципального района ^.23

3) Контроль исполнения бюджета, финансовый контроллинг осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях.

Инструментом оперативного контроля над целевым использованием бюджетных средств и ходом исполнения бюджета, сокращение сроков прохождения платежей, повышение точности планирования и обоснованности использования средств за счет централизованного управления финансовыми потоками является казначейского исполнения бюджета всех уровней.

Результатом введения казначейского исполнения бюджета распорядители расходов отделены от получателей; потоки доходов и расходов централизованы и оптимизированы, обеспечивается гибкое маневрирование ресурсами. Практический опыт показал, что с введением казначейского исполнения бюджета исключается возможность нецелевого использования бюджетных средств, а их экономия за счет ускорения оборота составляет до 10-15%.

4) Эффективным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений.

Согласно Федеральному закону 2003 г. муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в т.ч. за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.

Бюджетный кодекс РФ определяет, что органы местного самоуправления имеют право на заключение кредитных соглашений и договоров, получение муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), получение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, выдачу муниципальных гарантий.²⁴ В этих случаях у муниципального образования возникает муниципальный долг.

Муниципальный долг – это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну

Согласно Бюджетному кодексу РФ предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.²⁵ Краткосрочные муниципальные заимствования используются для покрытия временных дефицитов местных бюджетов. В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных неотложных проблем.

Муниципальное образование обязано ежегодно разрабатывать программу заимствований, в которую включаются объемы заимствований на очередной финансовый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и расходы на погашение долговых обязательств. Программа заимствований утверждается представительным органом местного самоуправления одновременно с утверждением бюджета.

Для комплексного решения задач развития местная власть должна иметь представление обо всех финансовых ресурсах, образующихся и используемых на территории муниципального образования.

Этой цели служит территориальное сводное финансовое планирование, с помощью которого объединяются различные виды финансовых планов: финансовые планы хозяйствующих субъектов, местного бюджета, баланс денежных доходов и расходов населения. Эти планы отражают отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения части национального дохода, созданного и используемого на данной территории.

Для расчета абсолютной величины финансовых ресурсов территории муниципального образования составляется сводный баланс финансовых ресурсов, аккумулирующий денежные средства бюджета, внебюджетных фондов, средства ведомств и предприятий. Этот баланс входит в систему сводного финансового баланса РФ и сводных финансовых балансов субъектов РФ.

При разработке сводного финансового баланса территории используются данные местных экономических, финансовых, налоговых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов государственной власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития территории, данные местного бюджета, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории.

Глава 3.

Особенности имущественных и финансовых основ муниципального образования город Мурманск.

На основании Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся:

- составление и рассмотрение проекта бюджета города, утверждение и исполнение бюджета города, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета города;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности города;

- осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны.²⁶

На основании Устава города Мурманска имущественными и финансовыми вопросами местного значения городского округа занимаются Комитет имущественных отношений и Комитет по экономическому развитию, управление финансов администрации города Мурманска и др.

Экономическую основу местного самоуправления города составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства бюджета города, а также имущественные права города.

В собственности города может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами Мурманской области, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих,

работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами Совета депутатов города Мурманска;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.²⁷

Органы местного самоуправления от имени города Мурманска в пределах полномочий, установленных Уставом города, самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В целях решения вопросов муниципального управления органы местного самоуправления города обладают следующими полномочиями:

- создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;

- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

- регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на

товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.²⁸

По состоянию на 20.06.2016 на территории муниципального образования город Мурманск осуществляют свою деятельность 5 муниципальных унитарных предприятий: МУП "Мурманский регистрационно-информационный вычислительный центр, ММУП "Здоровье», МУП "Мурманская управляющая компания, ММУП "Эксплуатация-сервис".

По состоянию на 20.06.2016 муниципальное образование город Мурманск имеет 100 % акций в 6 ОАО: АО "Электротранспорт»,  ОАО "Фармация Мурманска", ОАО "Дента", АО "Агентство Мурманнедвижимость» и другие.²⁹

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти Мурманской области) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки.

В собственности города находятся и не подлежат отчуждению объекты, имеющие особо важное значение для жизнеобеспечения города и удовлетворения основных потребностей населения: городские дороги и площади, инженерные сети и сооружения и т.п., а также памятники историко-культурного наследия, ценные природные ландшафты, городские парки и скверы и т.п., имеющие общегородское значение. ³⁰

К объектам городской собственности, распоряжение которой осуществляется только с согласия Совета депутатов города Мурманска, относятся:

-объекты социально-культурной сферы (здравоохранения, культуры, дошкольного, общего и дополнительного образования, физической культуры и спорта, а также объекты для организации отдыха детей и населения);

-объекты муниципального жилищного фонда, сделки по поводу которых влекут переселение нанимателей, и здания нежилого фонда, используемые для размещения управленческих структур города.

По статистическим данным Комитета имущественных отношений

города Мурманска, в 2015 году, в рамках муниципальной программы

«Управление имуществом и жилищная политика» на 2014 - 2018 годы,

заключено 18 муниципальных контрактов, в то числе:

10 муниципальных контрактов на выполнение кадастровых работ по 30 многоквартирным домам, которые признаны аварийными и подлежащими сносу,

8 муниципальных контрактов на выполнение кадастровых работ по 9 земельным участкам под объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности.³¹

С 01.03.2012 по 31.12.2015 администрацией города Мурманска предоставлено двести пятьдесят пять земельных участков многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства в общую долевую собственность бесплатно, в том числе сто пятьдесят земельных участков в 2015 году.

Администрацией города используются различные методы управления финансами: финансовое планирование, прогнозирование, финансовое регулирование, финансовый контроль, оперативное управление, система методов мобилизации финансовых ресурсов и др.

В соответствии с компетенцией, определенной Уставом города,

«Администрация города разрабатывает проект бюджета города, проекты планов и программ развития города и отчеты об их исполнении, обеспечивает исполнение бюджета города, планов и программ развития города; осуществляет полномочия органа регулирования муниципального образования город Мурманск, в том числе устанавливает надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования Мурманской области для муниципального образования город Мурманск, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение».³²

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета города, осуществлению контроля за его исполнением, утверждению отчета об исполнении бюджета, входят Совет депутатов города Мурманска, глава муниципального образования, администрация города, контрольно-счетная палата и иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, Мурманской области, нормативными правовыми актами Совета депутатов города Мурманска возложены бюджетные полномочия.³³

Решение о подготовке проекта бюджета города принимает глава администрации города. Разработку проекта бюджета города осуществляет администрация города.

Составление и рассмотрение проекта бюджета города, утверждение и исполнение бюджета города, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета города осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджет города и отчет об исполнении бюджета города утверждаются решениями Совета депутатов города Мурманска по представлению главы администрации города.

Порядок рассмотрения проекта бюджета города и его утверждения,

исполнения бюджета города, осуществления контроля за его исполнением,

составления и утверждения отчета об исполнении бюджета города

определяется настоящим Уставом и нормативным правовым актом Совета

депутатов города Мурманска о бюджетном устройстве и бюджетном

процессе в городе Мурманске.

Основными направлениями бюджетной политики г. Мурманска на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов являются: совершенствование инструментов программно-целевого планирования бюджета, сохранение социальной и экономической стабильности в обществе, оптимизация расходов бюджета, повышение эффективности оказания муниципальных услуг.³⁴

Реализация политики, направлена на прозрачность, открытость бюджетного процесса.

Основные параметры бюджета города Мурманска на 2015год.				Таблица № ^35
Показатель		2015	2016		2017
Доходы		10 348,5	10 718,5		10 947,7
Расходы		10 741,5	11 080,6		11 258,5
Дефицит(-)		-392,0	-362,1		-310,8

Дефицит областного бюджета составит 6 836 193,9 тыс. рублей в 2015 году, 7 927 952,9 тыс. рублей в 2016 году и 9 542 306,5 тыс. рублей в 2017 году.³⁶

Основными налоговыми поступлениями в доходы бюджета жителями города:

- налог на доходы физических лиц – ставка налога 13%, зачисляются по нормативу (30% в местный бюджет и 70% в региональный бюджет);

- налог на имущество физических лиц – ставка налога меняется в зависимости от вида объекта налогообложения и суммарной инвентаризационной стоимости объектов:

(-до 300 тыс.руб. –0,1%;-свыше 300 до 500 тыс. руб. –0,3%;-свыше 500 тыс. руб. –1,0% (0,45% для жилого помещения) – пополняет муниципальный бюджет;

- земельный налог - ставка налога 0,3 % от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков, занятых жилищным фондом -домами индивидуальной жилой застройки; освобождены от уплаты в полном объеме: физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера; ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, зачисляется по нормативу 100% в местный бюджет.³⁷