seylekhanov_e_t_politicheskaya_sistema_respubliki_kazakhstan

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

—введение избираемой должности освобожденного председателя маслихата;

—создание маслихатов на областном, городском, районном уровнях и в сельских населенных пунктах.

На уровне местного самоуправления:

—объединение в органы местного самоуправления маслихатов

ивыборных акимов;

—прямые выборы в органы местного самоуправления;

—наделение органов местного самоуправления самостоятельным и исключительным бюджетом.

Крометого,былопредложеноввестидлядепутатоввсехуровней процедуру отзыва в случае недобросовестного исполнения ими своих обязанностей.

Следуетотметить,чтоизуказанногоперечнямер,предложенных Госкомиссией,вокончательныйвариантконституционныхреформ 2007г.вошлиневсе.Вчастности,осталисьнереализованнымипредложенияпоснижениюпарламентскогобарьера,введениюинститута парламентскогорасследования,усилениюпартийнойсоставляющей на выборах в маслихаты, выборности акимов, самостоятельности бюджетов органов местного самоуправления.

Врезультатепереченьизменений,касающихсяфункцийистатуса представительнойвласти,внесенныхвОсновнойЗаконРК,включил в себя следующие положения:

В отношении Парламента:

—передачаправанаформированиебюджетовиконтрользаихисполнениемотисполнительныхкпредставительныморганамвласти;

—упрощениепроцедурвыраженияПарламентомвотуманедоверияПравительствуиотдельнымминистрам(простымбольшинством голосов, а не 2/3 как ранее. Кроме того, вотумом недоверия Правительствусчитаетсяотклонениеутвержденияотчетаобисполнении республиканского бюджета);

—расширениеполномочийприсогласованиивопросовкадровых назначений;

—расширение численного состава палат Парламента;

—переход к пропорциональной системе выборов в нижнюю палату Парламента;

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

—формирование Правительства на основе парламентского большинства;

—выделение парламентской квоты для Ассамблеи народа Казахстана (9 человек — в Мажилис, 8 человек — в Сенат);

—предоставлениеправазаконодательнойдеятельностиСенату

вслучае временного прекращения полномочий Мажилиса.

В отношении партийного представительства в Парламенте:

—предоставление права законодательной инициативы партийным фракциям в Мажилисе;

—укрепление партийной дисциплины депутатов;

—выдвижение кандидатуры премьер-министра партией парламентского большинства;

—частичноефинансированиепартий,преодолевшихпарламентский барьер, из средств республиканского бюджета.

В отношении органов местного самоуправления:

—определение маслихатов в качестве органов местного самоуправления;

—назначаемость акимов Президентом с согласия большинства депутатов маслихатов соответствующих уровней (взамен эксперимента по введению выборности акимов);

—упрощениепроцедурвыражениямаслихатамивотуманедоверияисполнительныморганамвластииотдельнымеепредставителям (простым большинством голосов, а не 2/3 как ранее);

—передача права на формирование местного бюджета и контроль за его исполнение маслихатам.

В рамках указанных изменений их последствия могут быть сведены к следующему.

В первую очередь, это касается расширения прерогатив Парламента и маслихатов в отношении формирования бюджетов соответствующих уровней и контроля за их исполнением. Цель даннойконституционнойновеллы—повышениестатусапредста- вительной власти, отражающей интересы и политическую волю населения,иусилениеобщественноговоздействиянадеятельность исполнительных органов власти. Данным нововведением обеспечивается разделение между представительной и исполнительной ветвями власти функций формирования, исполнения и контроля

100

101

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

за исполнением бюджета, что усиливает транспарентность республиканских финансовых потоков и повышает ответственность исполнительныхоргановзасвоевременноеисполнениебюджетных отношений.

Заметим, что ранее все эти функции в основном выполнялись исполнительнойвластью,чтоприводилокослаблениюответственности при нарушениях исполнения бюджета. К примеру, ежегодно выявляемые Счетным комитетом Республики Казахстан нарушения в сфере исполнения бюджета различными министерствами, ведомствами и акиматами до сих пор не приводили к видимым мерам воздействия на нарушителей. Думается, что с передачей права контроля над этим процессом Парламенту вкупе с вводимой процедурой упрощенного выражения недоверия администраторам от исполнительной власти ситуация кардинально переменится.

Право формировать бюджеты окажет серьезное позитивное воздействие на повышение эффективности государственной политики в сфере социальных отношений. Оно позволит народным избранникам более полно учитывать интересы населения, усилить социальную составляющую государственной политики.

Особое значение, на наш взгляд, это будет иметь для регионального и местного уровней. В этом плане ожидаемо повышенное внимание маслихатов к проблеме выравнивания уровней социально-экономического развития регионов, решению вопросов газификации, отопления, водной и транспортной инфраструктуры, другихпроблемместногозначения,откоторыхзависитсоциальное благополучие населения.

Сдругойстороны,ответственностьзарациональноесоставление политики государственных доходов и расходов теперь в большей степени перекладывается на плечи депутатского корпуса, что в условиях выборности означает введение народного контроля за состоянием дел в этой области.

Укреплению системы сдержек и противовесов между ветвями власти служит установление ответственности Правительства не толькопередПрезидентом,ноипередПарламентом.Всочетаниис предоставленнымПарламентуправомформироватьПравительство эта норма будет способствовать повышению взаимной ответствен-

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

ности Парламента и Правительства, расширению политической базы Правительства, развитию политической культуры партий и общества.

С учетом того, что прецеденты противостояния между Парламентом и Правительством в истории независимого Казахстана уже были,введениеданныхнормвыглядитвполнеоправданным.Кроме того, эта мера позволит обеспечить более высокую эффективность икачествопредоставляемыхгосударственныхуслуг,общественную подотчетность и транспарентность деятельности исполнительных органов.

Усилению влияния Парламента на Правительство способствует также упрощенная процедура выражения недоверия как Кабинету в целом, так и его отдельным министрам простым большинством голосов депутатов. Причем теперь этим правом может воспользоваться каждая из палат Парламента в отдельности.

Добавим, что усиление прерогатив Парламента при подборе и назначениичленовКабинетаМинистровбудетозначатьукрепление не только персональной ответственности исполнительной власти, но и гражданской ответственности за свой электоральный выбор. А это будет формировать уже качественно иное отношение к избирательномупроцессукакграждан,такивыражающихихинтересы партий. На практике это приведет к укреплению политической конкуренции, препятствующей образованию застойных явлений и ускоряющей тем самым динамику общественной жизни.

Еще одним шагом к усилению роли представительной власти является передача ей части полномочий Президента в части формирования ряда высших государственных органов — Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии, Счетной палаты. Позитивным фактором укрепления самостоятельности НациональногобанкаРКприреализациикредитно-денежнойполи- тикигосударствавыступаетположениеосогласованиикандидатуры председателя Нацбанка с Сенатом.

Практикабольшейобщественнойподотчетностиипрозрачности работыисполнительнойвластиполучаетсвоеотражениевконституционныхновеллах,обязывающихсогласовыватьназначениеакимов смаслихатами,атакжеупрощающихпроцедурувыражениявотума

102

103

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

недоверия главам местных исполнительных органов власти со стороны маслихатов. По сути, это означает, что прежней «княжеской удельности» местных акимов будет поставлен серьезный заслон, а сами они будут вынуждены повернуться лицом к интересам и запросам населения. Думается, что помимо всего прочего это окажет серьезное влияние на уменьшение масштабов коррупции и чиновничьего произвола, а значит укрепит доверие населения к власти.

Отмечаяукреплениеполитическоговесаиавторитетапредставительных органов в целях повышения общественного контроля над властью,нельзянезатронутьитакойаспектреформы,какусиление в Мажилисе роли партий. Введение пропорциональной системы выборов, расширение полномочий партийных фракций, включая предоставление им законодательной инициативы, существенно повыситзначимостьпартийввыработкегосударственныхрешений, активизирует политический процесс в стране.

Крайне важным моментом, многократно повышающим ответ­ ственность партий в деле государственного управления, являются выдвижениекандидатурыпремьер-министрапартиейпарламентско- го большинства и обязательность консультаций Главы государства по ее согласованию с лидерами партийных фракций. Учитывая, что партии являются выразителями политической воли населения, инструментомобратнойсвязимеждувластьюиобществом,можно говорить о том, что с началом реализации этих инициатив серьезное развитие получит широкое участие граждан в управлении государством.

Конституционное реформирование в Казахстане будет способ­ ствоватьтакжерасширениюпредставительскойфункцииПарламента. Этому служат изменения по введению выборности Мажилиса попропорциональнойсистеме,увеличениючисладепутатовобеих палат,выделениюквотнациональногопредставительствавпалатах Парламента. Цель этих изменений — усиление отражения интересов различных кругов населения в деятельности государственных органов,атакжеполитическойответственностисубъектовполитического пространства.

УкреплениюдисциплинарнойответственностиМажилисабудет способствовать поправка, касающаяся отмены нормы о том, что

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

депутат не связан императивным мандатом, т. е., иными словами, не подотчетен перед своими избирателями. Учитывая, что мажилисмены теперь избираются по партийным спискам, введение императивного мандата усилит их партийную дисциплину и будет способствовать единству позиций партийных фракций при голосовании.Какпредставляется,этоприведеткболеечеткойартикуляции партийных интересов и уменьшению «говорильни» на заседаниях. С другой стороны, будучи ответственными за своих депутатов, партиям придется производить более тщательный отбор кандидатур, отдавая предпочтение их профессионализму и политическому авторитету*.

Новые конституционные реформы устанавливают более четкие нормы взаимоотношений и распределение полномочий между палатами Парламента. По мнению Президента страны, «Мажилис, целиком формируемый по пропорциональной системе, станет средоточием политической жизни и будет исполнять первую скрипку при формировании правительства. Сенат приобретает черты стабилизирующего контура представительной власти, стоящего на стражебазовыхценностейгосударства»**.Вотношениипоследнего это проявляется в частности в том, что Сенату теперь делегируется право осуществлять законодательную деятельность в случае роспуска нижней палаты.

Определенное уравнивание прав выборных органов власти можно увидеть в сокращении срока президентских полномочий с 7до5летприодновременномувеличениисрокамандатадепутатов с 4 до 5 лет.

Усилению эффективности государственной политики в сфере межэтнических отношений служит норма о квотированном представительстве в палатах Парламента депутатов от Ассамблеи народа Казахстана и соответственном повышении конституционного статуса этого органа. Данная мера будет способствовать более

*Напомним, что на сенаторов и депутатов маслихатов, которые будут избираться по прежней мажоритарной системе, такие ограничения не распространяются.

**См.цит.:ИзинтервьюПрезидентаРКН.А.Назарбаевавгазете«Московские новости» от 08 июня 2007 г. // www.akorda.kz.

104

105

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

четкомуисбалансированномуучетуинтересовэтносовКазахстана и укреплению, в конечном счете, межнационального мира и согласия,являющегосяоднимизглавныхфакторовнашейполитической стабильности и поступательного развития.

С учетом изложенного можно констатировать, что заявленная реформа органов представительной власти будет отвечать повышению эффективностисистемыгосударственногоуправленияиспособствовать дальнейшейдемократизацииобщественно-политическойжизни,вклю- чаяаспектобеспеченияосновполитическойстабильностивстране.

2.3. Исполнительные органы власти: опыт развития и со­ временное состояние

2.3.1. Характеристика процесса трансформации и современного состояния исполнительной власти в Республике Казахстан

Особенностью трансформации исполнительной ветви власти в Казахстаневыступала«традиционность»еефункций,обусловившая особую устойчивость этой ветви к реформированию.

Вэтомпланесодержаниепервогоэтапа(1991—1995гг.)состав- ляли процессы реформирования старой системы государственного управления,заключавшиесявразграничениифункцийиполномочий представительной и исполнительной ветвей власти и поиске оптимальной модели механизма функционирования органов исполнительной власти в условиях перехода к рыночной экономике.

Характерной чертой этапа стало объединение исполнительной и президентской вертикали власти под эгидой Главы государства, а основной тенденцией развития — укрепление исполнительной власти в противовес терявшей политическую значимость представительной власти в лице Советов.

Итоговым результатом стало конституционное закрепление новой структуры управления, в рамках которой органы исполнительной власти (включая местные администрации) из подотчетности Парламенту были переподчинены Президенту, а президентская вертикаль была вновь выделена в самостоятельную ветвь власти.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

На втором этапе (1995—2000 гг.) развитие органов исполнительной власти определялось задачами стабилизации экономики и обеспечения условий для ее устойчивого роста.

Содержание этапа составила реструктуризация органов исполнительнойвласти,выразившаясявсокращениичисламинистерств иведомствиполяихдеятельностивсвязиспередачейчастифункций государственного управления на места и вновь образованным национальным компаниям и Республиканским государственным предприятиям (РГП). Отличительной чертой реорганизации прин­ ципов формирования исполнительной власти в этот период стало разделение госслужащих на политических и административных назначенцев, а также введение конкурсной системы отбора на административные должности.

Итогомэтапасталоформированиедействующейдонастоящего времени(снебольшимиизменениями)структурыисполнительной власти.

Натретьемэтапе(2000—2007гг.)основнымсодержаниемхода развития исполнительных органов власти стал процесс совершен­ ствования их функциональной структуры на основе разделения по параметрамдеятельности(планирующие,исполнительные,регулирующиеиконтрольные),дальнейшейдецентрализациифункцийуправления,разграничениямежбюджетныхотношений,формирования климата транспарентности деятельности исполнительной власти. Заметным явлением при этом была нацеленность исполнительной власти на программные стратогемы, ставшие ключевым направлением ее работы в данный период.

Главнымрезультатомэтапасталосозданиеусловийдляперехода органов исполнительной власти к новой модели государственного управления, определяемой требованиями демократизации и прорывного социально-экономического развития.

Четвертыйэтап(с2007г.)характеризуетсяначаломновойреформы,главнымитогомкоторойдолжностатьизменениепринциповуправ- ленияадминистративнымиисоциально-экономическимипроцессами наосновекорпоративногоподхода,дополненноемерамипоусилению подконтрольности исполнительных органов как представительной ветвивласти,такидругимсистемамгражданскогоконтроля.

106

107

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

Для современного состояния системы органов исполнительной власти присущи следующие моменты:

В организационной области:

—пятизвенная структура (поселок/село, аул — район — город

—область — Правительство);

—смешанная схема формирования (иерархическая назнача­ емостьпервыхдолжностныхлицдорайонногоуровня,выборность районныхакимовмаслихатамиизчислакандидатур,определенных областным акимом*);

—властная иерархия двойного подчинения (центральным исполнительным органам и президентской вертикали);

—унифицированная схема штатной структуры органов исполнительной власти;

—конкурсный отбор для государственных служащих.

В конституционно-правовой области:

—организация и осуществление исполнительной власти;

—прямаяответственностьпередПрезидентом(вышестоящими инстанциями),подотчетностьзаконодательнойвластивопределенных Конституцией РК случаях;

—разработкаиосуществлениеосновныхнаправленийсоциальноэкономическойивнешнейполитикигосударства,егообороноспособности и безопасности, обеспечение общественного правопорядка;

—право законодательной инициативы;

—право на управление государственной собственностью;

—издание постановлений, распоряжений и актов, имеющих обязательную силу на вверенной территории.

В функциональной области:

—широкий набор функций;

—самый большой аппарат служащих;

—относительно жесткая производственная дисциплина;

—достаточновысокийуровеньпрофессионализмацентрального аппарата исполнительной власти;

—растущая транспарентность деятельности исполнительной власти.

*В 2008 г. процедура выборов акимов была признана Президентом нецелесообразной и отменена.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

К числу достоинств существующей системы исполнительной власти относятся:

—высокая степень управляемости;

—профессионализация центрального аппарата;

—стратегическое планирование деятельности, обеспечивающее преемственностьцелейизадачприсменеправительствилиакимов;

—рост прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

Вместе с тем система исполнительной власти не свободна и от определенных недостатков, к которым можно причислить:

—раздутость бюрократического аппарата, особенно в части контрольно-разрешительной деятельности;

—неповоротливость бюрократического механизма;

—доминированиеворганахисполнительнойвластивертикального принципа исполнения («сверху вниз») при слабости горизонтальных и обратных связей, что приводит к обособлению звеньев управления;

—закрытость механизма принятия решений, способствующая волюнтаризму;

—сильное лоббистское влияние на процесс принятия решений;

—низкое качество предоставляемых государственных услуг;

—проблемы кадрового рекрутинга и профессиональной подготовки;

—низкий профессиональный уровень сотрудников органов исполнительной власти в регионах;

—слабая обратная связь с населением;

—бюрократизм;

—коррупция;

—протекционизм;

—чиновничий беспредел;

—использование административных ресурсов в целях личного обогащения.

Наличиетакогороданедостатковсвидетельствуетоявномнарастании управленческогокризисаисполнительныхоргановвластиитребуетих неотложногореформирования,причемвтеснойувязкесполитическими реформами. Наиболее опасными явлениями, разлагающими систему

108

109

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

управления и дестабилизирующими социальную обстановку, следует признатькоррупцию,лоббизм,депрофессионализацию,превалирование частных интересов над государственными при осуществлении государственнойслужбы.Основнойпричинойвозникновенияэтихявлений выступаетотсутствиедейственногомеханизмаконтроляисполнительной властисостороныдругихветвейвластииобщества.

2.3.2. Административная реформа

В основе административной реформы лежат требования изменения системы управления в условиях текущей смены парадигмы экономического развития (задача выхода в число 50-ти самых конкурентоспособных стран мира), а также определенные причины внутриполитическогохарактера.Вэтойсвязиактуальнымизадачами реформы выступают:

—оптимизация структуры и функциональной базы исполнительных органов власти;

—обеспечениестратегическогоруководствавопросамидиверсификацииэкономикииуправлениягосударственнойсобственностью, бюджетнойиналогово-таможеннойполитики,социально-экономи- ческих процессов;

—повышениеэффективностирегулированияпроблемтерриториального развития;

—улучшение качества предоставляемых населению государ­ ственных услуг;

—устранение/уменьшение причин, вызывающих негативные явления в работе исполнительной власти;

—повышение уровня профессионализма работы исполнительных органов власти;

—повышение транспарентности деятельности органов исполнительной власти и укрепление внутреннего контроля;

—выработкамеханизмасогласованияэкономическихинтересов элиты и государства.

Такимобразом,сутьюновойадминистративнойреформыдолжен былстатьпереходоткомандно-административноготипауправления

кменеджерскому (корпоративному).

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

Общиезадачиадминистративнойреформывыглядятследующим образом:

—введение принципа корпоративного управления центральными органами исполнительной власти в целях разграничения их политических и административных функций и повышения эффективности управления;

—введениевцентральныхаппаратахдолжностиответственного секретаря, назначаемого Президентом;

—сокращениедолжностнойиерархиивуправленческомаппарате;

—сокращение общей численности бюрократического аппарата при одновременном росте производительности труда чиновников;

—внедрение системы рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе;

—сокращениеколичествапрограмм,одновременнонаходящихся на реализации одним ведомством;

—разграничение функций и полномочий исполнительной и представительной власти на уровне районов в результате формирования районных органов местного самоуправления;

—разработка мер по сокращению коррупции в органах государственного управления.

Приэтомпредполагалось,чтоосуществлениеуказанногокомплекса мер приведет к следующим результатам:

1. Укрепится коллегиальность при выработке решений.

2. Произойдет повышение уровня стабильности и преемственности при организации работы органов исполнительной власти за счет выделения административной части аппарата.

3. Повысится эффективность деятельности госорганов исполнительной власти.

4. Повыситсяконтрольнадэффективностьювыполняемыхпрограмм и расходованием бюджетных средств.

5. Повысится ответственность руководителей среднего и нижнего звена управленческого аппарата.

6. Снизится уровень коррупционности, бюрократизма. Следует отметить, что предварительно презентованная Пра-

вительством административная реформа встретила вместе с тем

110

111

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

довольно резкую критику экспертного сообщества, в котором пока превалирует негативная оценка предложенных мер по ее реализации. Большие сомнения вызывает приемлемость внедрения принципов корпоративного управления в систему госуправления, неясность в вопросе сокращения (или, напротив, увеличения) численности штата органов госуправления, неопределенность полномочийимеханизмавзаимоотношениймеждупервымлицом госоргана и ответственным секретарем (по сути, представителем президентской вертикали власти), возможность определенной дезорганизации деятельности органов исполнительной власти в результате кадровых сокращений и перемещений, в том числе связанных с внутриэлитной борьбой, реальность повышения конкурентоспособности казахстанской экономики в результате административной реформы и т. д.

2.4.Опыттрансформацииисовременноесостояниесудебноправовой системы Республики Казахстан

В контексте проводимой в стране политической модернизации важноеместоввыстраиванииновойархитектурыгосударственной властизанимаетсудебно-правоваяреформа.Ееосновнаяцель—со- здание адекватной новым условиям развития Казахстана судебной системы, которая бы отличалась большей степенью независимо­ сти, оперативности и профессионализма*. Это крайне необходимо как для поступательного развития национальной экономики, в частности, посредством улучшения институционально-правового сопровожденияэкономическихпроцессов,такидляформирования вКазахстанеправовогодемократическогогосударства,основанного напринципахразделенияиуравновешиванияветвейвласти.Немаловажным аргументом в пользу предстоящей судебной реформы выступаеттакжето,чтоповышениеэффективностииобъективности работы судебной системы будет способствовать укреплению дове-

* См.:КонцепцияправовойполитикиРеспубликиКазахстан.ОдобренаУказом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. № 949 // www.zakon. kz;КонцепциядальнейшегоразвитияуголовногосудопроизводстваРеспублики Казахстан (основные направления) // www.base.zakon.kz.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

рия населения к государству как гаранту справедливости и зашиты интересов его граждан.

Обеспечивая соблюдение всеми участниками общественных отношений (в том числе и властью) законов и правового урегулирования споров и конфликтов, судебная система играет важную стабилизирующую роль в жизни страны*. По большому счету судебная система есть часть той инфраструктуры, которая, являясь своеобразным генератором всех казахстанских преобразований, была бы способной трансформировать Казахстан в правовое государство**.

Вто же время следует отметить, что судебная система в силу рядаобъективныхисубъективныхпричиннесвободнаотнекоторых недостатков,связанныхснезавершенностьюреформиснижающих

ееэффективность. С этой точки зрения неэффективная судебная системаявляетсяпрепятствиемнапутипроведенияэкономических и политических реформ, а потому ее дальнейшая трансформация является необходимой составной частью всего комплекса мер по успешной реализации стратегического курса на политическую модернизацию Казахстана.

Всвете изложенного особую актуальность приобретают учет опыта трансформации судебной ветви власти, анализ ее современногосостояния,включаяпроблемныемоментыфункционирования, и определение задач ее последующего развития.

2.4.1.Характеристикапроцессатрансформацииисовременного состояния судебной системы Республики Казахстан

Трансформация судебной ветви власти в Казахстане после обретения им независимости определялась переходом к парадигме построения в Казахстане правового государства, основанного на принципах полноты и равенства гражданских прав и свобод,

*Колоколов Н. А. Судебная власть как общеправовой феномен: Автореф. дисс. … д. юрид. н. — Нижний Новгород, 2007. — С. 3.

**ДьяченкоС.А.РеформированиесудебнойсистемыКазахстана:реальностьи перспективы // Представительная власть. XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — М., 2002. — № 5—6. — www.pvlast.ru.

112

113

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

строгого соблюдения законности и конституционного разделения властей. Достижение этой цели увязывалось с обеспечением независимого, справедливого и объективного характера судебной власти, перестройкой структуры судебно-правовой системы, а также формированием новой системы кадрового отбора и назначения судейского корпуса. Исходя из процесса реализации данных задач, можно выделить четыре этапа трансформации судебной власти.

На первом этапе (1991—1995 гг.) система судебной власти республики, являющаяся в силу объективных причин наиболее консервативной частью государственной машины, сочетала в себе элементы советской судебной практики* с новшествами либераль- но-демократическогоплана** иносила,такимобразом,переходный характер.Приэтомреформированиесудебнойвластивэтотпериод времени определялось следующими чертами:

—деидеологизацией деятельности;

—приведениемсудебнойдеятельностивсоответствиеснорма- тивно-правовой базой, формирующейся в ходе текущей трансформации общественных отношений;

—организационной перестройкой***;

—изменением порядка формирования судебных органов, обусловленногозадачамиобеспечениянезависимогохарактерасудебной власти****.

*В частности, речь идет о сохранении действия ряда законодательных актов, принятыхещевсоветскоевремя,выборностисудей,санкционированииареста прокурором и т. д.

**Закрепление в Основном Законе РК 1993 г. за судебной системой статуса самостоятельнойветвивласти,увеличениесубъектностиправовыхотношений, внесениевправовоепространствонормативныхактоврыночногоилибераль- но-политического характера и т. д.

***Создание в 1992 г. Конституционного Суда и арбитражных судов (Органы государственной власти Республики Казахстан: Справочник. — Астана, Ал-

маты, 2004. — С. 128—138).

****Согласно Конституции РК 1993 г. выборность судей стала осуществляться Советами вышестоящих уровней вместо выборности населением. Также был установлен 10-летний срок полномочий судей (Конституция Республики Казахстан. — Алматы, 1993).

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

Основной тенденцией ее развития на этом этапе являлась адаптация ранее существовавшей судебной системы к реалиям нового государственно-политического устройства, основанного на прин­ ципах конституционализма, верховенства права, универсальности судебно-правового режима, приоритета конституционных прав и свобод граждан.

В этой связи следует отметить, что на трансформацию судебной властиопределенноевоздействиеоказалиследующиефакторы:борьба между представительной и исполнительной ветвями власти за верховенство,укреплениепрезидентскойформыправления,либерализация политическогорежима,атакжевнедрениеиразвитиерыночно-хозяй­ ственныхотношений.Отражениемданногопроцессастали:

—возрастаниезависимостисудебнойветвивластиотрепрезентативной (через выборность судей Советами, ограничение неприкосновенности судьи согласием избравшего его органа);

—конституционное закрепление гарантий невмешательства в отправление правосудия, неприкосновенности и независимости;

—изменениехарактерацелей,задачипринциповсудебнойдея­ тельности, а также форм судопроизводства, вызванное переходом

кпарадигме правового государства.

Особенностью судебной системы этого периода являлось наличиевнейтрехорганизационноифункциональносамостоятельных ветвей судебной власти — Конституционного Суда, судов общей юрисдикции,арбитражныхсудов(похозяйственнойюрисдикции). Вместестемтакая«раздробленность»судебнойсистемыужескоро вступила в противоречие с общим трендом централизации власти в Казахстане, устранение которого было осуществлено путем соответствующейреорганизациисистемыказахстанскогосудоустрой­ ства согласно Конституции РК 1995 г.*

* КонституционныйСудУказомПрезидентаРКот19октября1995г.былупразднен. Вместо него согласно Указу Президента РК от 29 декабря 1995 г. был учрежден Конституционный Совет, имеющий статус самостоятельного государственного органа,невходящеговсистемусудебнойвласти.Арбитражныесуды,упраздненные УказомПрезидентаот20октября1995г.,былиобъединеныссудамиобщейюрисдикции,подчиняющимисяВерховномуCудуРК(Органыгосударственнойвласти РеспубликиКазахстан:Справочник.—Астана,Алматы,2004.—С.128—138).

114

115

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

Итогомпервогоэтапатрансформациисудебнойвластистало,таким образом,созданиеединойицентрализованнойсистемысудов,которая обладалаисключительнойполнотойотправленияправосудия*.

На втором этапе (1995—2000 гг.) основным содержанием трансформационных процессов было встраивание судебной ветви власти в системуединойгосударственнойвласти,определяемуюглавенствомпрезидентскойвертикали,приодновременномукреплениинезависимости судебныхоргановотрепрезентативнойиисполнительнойвластей.

В этой связи изменения коснулись организационной структуры судебнойвласти,порядкаформированиясудейскогокорпуса(включаякадровыйотбор),срокадействияполномочийсудей,укрепления гарантий независимости и объективности судов**, профессиональной самоорганизации судей***, расширения сфер судебной защиты прав и свобод граждан.

Главным фактором воздействия на трансформацию судебной власти стали причины политического характера, связанные со становлением и укреплением режима президентской власти.

ОсобенностьюсудебнойсистемыКазахстанавуказанныйпериод времени являлись централизация организационной структуры, универсализация судов и их компетенции (за исключением поля компетенцииКонституционногоСовета)ивведениепринципаназна-

*Конституция Республики Казахстан. — Алматы, 1995; Конституция Республики Казахстан. — Алматы, 1998.

**По Конституции 1995 г. все судьи местных судов стали назначаться Президентом республики, причем на постоянный срок, судьи Верховного Суда

— избираться Сенатом Парламента. Кадровый отбор проводился новообразованными Высшим судебным советом и Квалификационной коллегией юстиции Министерства юстиции Республики Казахстан. В целях повышения объективности принятых судами решений создавались судебные коллегии, осуществлявшие надзор над процессуальными нормами ведения судопроизводства и рассмотрение апелляционных жалоб. В принятых в октябре 1998 г. поправках к Основному Закону РК, кроме того, предусматривалось введение вближнейперспективесудасучастиемприсяжныхзаседателей.Однаковвиду организационно-технических,нормативно-правовыхтрудностейиотсутствия необходимого опыта это новшество было отложено на более поздний срок.

***В 1996 г. был создан Союз судей Республики Казахстан (зарегистрирован в качестве общественного объединения в марте 1997 г.), началось регулярное проведение его республиканских съездов.

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

чаемостисудей(кромеВерховногоСуда)вместопрактиковавшейся ранее их выборности.

Итогом этого этапа стало укрепление самостоятельности и независимости судебных органов от других конституционных ветвей власти,иерархизациясудебнойсистемы,оптимизацияконтрольнонадзорнойдеятельностисудовиформированиепрофессиональной вертикали судебной власти, определивших, в конечном счете, стабилизацию функционирования судебной системы*.

Серьезные новации в судебную систему были внесены в ходе третьего этапа ее развития (2000—2006 гг.). Главными направлениями реформирования в указанный период времени стали окон- чательныйвыводсудебнойвластииз-подвлиянияисполнительных органов,повышениестатусасудей,специализациясудов**.Сучетом

*ВКазахстанетеперьбудутсудитьпо-новому//Известия-Казахстан.11января 2002г.;НарикбаевМ.С.КонституцияРеспубликиКазахстанисудебнаявласть // 5-летие Конституции и законотворческий процесс в Республике Казахстан: Материалымеждународнойнаучно-практическойконференции(28—29августа

2000 г.). — Астана, 2000. — С. 82—83.

**С принятием президентского указа в январе 2001 г. вновь созданному Комитету по судебному администрированию при Верховном Суде РК была передана функция обеспечения деятельности судов, ранее входившая в компетенцию Министерства юстиции. Тем самым, по словам Главы государства, исполнительная власть была лишена последнего рычага влияния на судебную систему (Назарбаев  Н. А. Новый этап демократизации Казахстана — ускоренное развитие свободного демократического общества // www.akorda.kz). Кроме того, Конституционным Законом РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. была повышена социальная и правовая защищенностьсудей,улучшенаматериально-финансоваябазаихдеятельности. С января 2001 г. стали создаваться специализированные экономические суды, с 2003 — административные суды, а с 2005 — третейские. Также были введены меры по обеспечению равноправия сторон в суде и усилению роли адвокатуры, установлен судебный контроль за предварительным следствием. Повышение независимости судей, имевшее в качестве побочного эффекта усиление риска судебного произвола, привело к необходимости создания соответствующего механизмаконтроля,которымсталиспециальныекомиссиипосудейскойэтике, образованные в 2001 г., а также дисциплинарно-квалификационные коллегии. В2002г.встранебылсозданинститутУполномоченногопоправамчеловека(омбудсмена),чтосерьезноповысилоправовуюзащищенностьгражданКазахстана, в том числе и в порядке дополнительной защиты своих интересов в суде.

116

117

Сейлеханов Е.Т.

Политическая система Республики Казахстан: опыт развития и перспективы

этого содержание трансформационных процессов на данном этапе характеризуется укреплением роли и значения судебных органов в системегосударственнойвластииуправления,повышениемоперативности, эффективности и профессионализма судебной деятель- ности,обеспечениемадекватногосудебно-правовогорегулирования в области экономических и административных отношений.

Основным фактором влияния на эти процессы стала потребность в усовершенствовании конституционной системы сдержек и противовесов и приведении судебной системы в соответствие с приоритетными политико-экономическими задачами государства на данном этапе развития.

Спецификой эволюции казахстанской судебной системы в 2000—2006 гг. можно назвать поворот в сторону более широкого внедрениямеждународнопризнанныхстандартовсудопроизводства, вызванныйкаклогикойвнутриполитическогоразвитияРК(реформированияполитическойсистемывцеляхобеспеченияеединамической устойчивости), такинеобходимостью обеспечениямеждународных обязательствКазахстанавсферегражданско-правовыхотношенийи создания благоприятной инвестиционной среды.

Данный этап, по сути, стал решающим в создании основ для формирования современной судебной системы, базирующейся на реальном осуществлении принципа разделения властей и международных стандартах судопроизводства.

С 2007 г. начался четвертый этап трансформации судебной власти,отправнойточкойкоторогосталпереходксудопроизводству сучастиемприсяжныхзаседателейпоевропейской(континентальной) модели.

Основным его содержанием является дальнейшее совершен­ ствованиесудебнойсистемы,нацеленноенадемократизациюсудебного процесса, повышение эффективности деятельности судебных органов,укреплениережимаобязательностиисполнениясудебных постановлений.

ВэтомотношениимерамипоукреплениюстатусасудебнойсистемысталапередачавведениеВысшегоСудебногоСоветаРКпроцессаотборасудейскихкадров,введеннаяпоправкойвКонституцию РеспубликиКазахстанв2007г.,атакжепринятиеКонституционных

Глава 2 Политическая организация РК: опыт трансформации и современное состояние

Законов «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон РеспубликиКазахстан“ОсудебнойсистемеистатусесудейРеспублики Казахстан”» в ноябре 2008 г.

Современное состояние судебной системы Казахстана характеризуется следующими чертами:

В организационной области:

—трехзвенной структурой (районные и приравненные к ним городские суды — областные суды — Верховный Суд РК);

—смешаннойсхемойформирования(назначаемостьсудейпервойивторойинстанцийПрезидентом,выборностьсудейВерховного Суда сенатом);

—корпоративной системой кадрового отбора (отбор, назначение или избрание судей производится по рекомендации Высшего Судебного Совета; привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до рекомендаций по освобождению от должности, производится дисциплинарно-квалификационными коллегиями, комиссиями по судейской этике и судебными жюри);

—самостоятельнымобеспечениемсудебнойдеятельности,включая

еематериально-финансовуюиисполнительнуюстороны(осуществля- етсяКомитетомпосудебномуадминистрированиюприВерховномСуде РКзасчетсредствбюджетногофинансирования,атакжевключенияв егоштаторгановпоисполнениюсудебныхрешений);

—наличием системы внутреннего самоконтроля за правильно­ стьювынесенныхсудебныхприговоров(надзорно-апелляционных коллегий);

—наличием специализированных (экономических, административных), а также третейских (арбитражных) судов.

В конституционно-правовой области:

—выполнением функций обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, правового урегулированияделиспоров,возникающихнаосновеКонституции,законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров республики;

—исключительнойкомпетенциейнаотправлениеправосудия(за исключением вопросов толкования конституционного поля);

118

119