386

ховенстве власти внутри страны, при котором государство вводит реализацию прав и свобод гражданина в определенные объективные рамки1.

Ограничения прав и свобод граждан проявляются, прежде всего, в возможности ограничения их реализации. Из отсутствия четкой регламентации сферы возможностей и благ, содержательно связанных с каждым конкретным правом и свободой гражданина, вытекает вопрос: в этом случае существует ли проблема их возможного ограничения. Неполнота регламентации имеет ряд объективных оснований, это, прежде всего динамичное изменение, с тенденцией расширения, углубления и совершенствования перечня прав и свобод граждан, а также развитие экономических, политических, социальных, культурных и др. возможностей полной всесторонней и эффективной реализации прав и свобод граждан.

Существует определенная цепочка соответствия между нормативными актами для недопущения ограничений прав и свобод граждан. Это прежде всего соответствия:

1.Между общепризнанными международными стандартами основных прав и свобод человека и гражданина и конституционными нормами, закрепляющими основные права и свободы человека и гражданина;

2.Между конституционно-законодательными установлениями прав

исвобод человека и гражданина и подзаконными нормативными актами, реализующими права и свободы граждан;

3.Между официально признаваемым и установленным правовым статусом личности и практической деятельностью органов всех ветвей государственной власти по обеспечению и защите прав и свобод;

4.Между правовым статусом личности, официально признаваемым и гарантируемым государством и теми конкретными возможностями и ресурсами, которым реально располагает государство для реализации прав и свобод граждан.

Правомерное ограничение реализации прав граждан выражается в следующих основных формах:

- возможность ограничения реализации некоторых основных прав и свобод непосредственно принципами и нормами самой Конституции РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют права избираться и быть избранными в органы государственной власти, а также участвовать в референдумах граждане, признанные судом недееспособными,

исодержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда2.

Так, ограничение реализации прав и свобод Федеральным законом в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, допускается только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и за-

1Шевцов В.С. Права человека и государство в Российской Федерации. М., 2002. С. 255.

2Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Рос. газ. 1993. 25 дек.; 2009.

21янв.

31

конных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ст. 56 ч. 1 Конституции РФ предусмотрено ограничение прав и свобод федеральным конституционным законом о чрезвычайном положении на всей территории и в ее отдельных местностях с указанием пределов и сроков действия отдельных вводимых ограничений.

В соответствии со ст. 87 ч. 2 Конституции РФ существует возможность ограничения реализации прав и свобод гражданин, Президент может ввести военное положение на территории Российской Федерации, или в случае непосредственной угрозы агрессии. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом1.

Рассматривая вопрос соразмерности в могущих иметь место ограничениях прав и свобод граждан необходимо отметить, что соразмерность ограничений четко установлена целями ограничений, представляет собой критерии правомерности ограничений и должна быть обеспечена федеральным законодательством. В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Указанное конституционное запрещение выходит за рамки собственно запрета и определяет смысл и содержание всего государственного законодательства.

По мнению В.С. Шевцова, «…соразмерность ограничения государством осуществления прав и свобод имеет принципиальное значение при реализации им правомочия на применение такого ограничения, причем критерием соразмерности служит соотношение блага, выраженного в праве и свободе и цели, преследуемой государством при применении того либо иного ограничения. … очевидное несоответствие блага и цели приводит к искажению или даже уничтожению самого блага, что делает действия государства по ограничению не только неправомерными, но и дает основание классифицировать их как преднамеренное нарушение соответствующего права и свободы»2.

Конституционный статус государства, реализуемый в правомерных ограничениях основных прав и свобод включает в себя как правомочия, так и ответственность органов государства и должностных лиц за соответствие этих ограничений Конституции РФ и действующему законодательству, вследствие чего должны действовать необходимые правовые механизмы и процедуры, обеспечивающие саму практическую правомерность подобных ограничений. Отсутствие или ненадлежащее функционирование комплекса правовых механизмов по защите прав и свобод граждан, прежде всего судебных, в состоянии изменить оценку производимых ограничений осуществления прав и свобод человека и гражданина в России.

1О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2Шевцов В.С. Права человека и государство в Российской Федерации. М., 2002. С. 281.

32

Таким образом, рассматривая правовые ограничения как правовые средства и определяя их как активные регулирующие элементы правовой системы, выражающие волевое содержание права, можно сформулировать определенные выводы. Ограничения прав и свобод человека и гражданина это законодательные изъятия из правового статуса человека и гражданина,

вцелях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, оптимального сочетания публичных и индивидуальных интересов государства и личности, поддержания правопорядка; обеспечения личной безопасности; обеспечения внутренней и внешней безопасности общества и государства; создания благоприятных условий для экономической деятельности и охраны всех форм собственности; учета минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни. Ограничение конкретных прав и свобод человека и гражданина является частью правовой действительности каждого общества и государства. Законодатель устанавливает ограничения прав и свобод граждан, обеспечивая тем самым признание прав и свобод других людей, способствуя удовлетворению справедливых требований морали, поддержанию общественного порядка.

Механизм ограничения прав и свобод граждан в Российской Федерации является составной частью общего механизма реализации прав и свобод человека и гражданина. Под механизмом реализации понимается способ осуществления прав и свобод, то есть особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на этот процесс.

Государство возложило на себя обязанность создавать, насколько это возможно, условия осуществления прав и свобод гражданина. Реализуя эту обязанность, государство стремится свести к минимуму посягательства на закрепленные права и свободы, а если они совершаются, то быстрее прореагировать на них. То есть реализация прав и свобод граждан выражается

вдействиях государства по предупреждению, пресечению неправомерных посягательств на права и свободы гражданина, наказанию правонарушителей, возмещению ущерба.

Права и свободы граждан реализуются в правоотношениях, правообладатель характеризуется активным поведением в области признания, реализации, защиты, а также недопущения ограничений прав и свобод. Формой реализации государством прав и свобод граждан выступает их законодательная регламентация. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ, права и свободы являются непосредственно действующими и не нуждаются в правовом опосредовании, но законодательная регламентация призвана повысить эффективность реализации соответствующих прав и свобод, и не допустить ограничений.

33

Критерием оценки государства в осуществлении прав и свобод граждан, а также деятельности по недопущению ограничений прав и свобод граждан со стороны исполнительных органов государственной власти является создание фактических условий реализации правового статуса личности: правовых, политических, экономических, социальных и др. Реализация каждого права в отдельности это показатель реализации всего комплекса прав и свобод, в силу их взаимосвязанности и взаимообусловленности.

3.Ограничения прав и свобод человека и гражданина

впериод особых правовых режимов

Всоответствии со ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина являются обязанностью государства1. Реальное обеспечение прав и свобод граждан и безопасности личности относится к жизненно важным интересам Российской Федерации2.

Термином особый государственно-правовой режим обозначают особенности правового регулирования общественных отношений, непосредственно связанных с основами общества и государства, в условиях экстремальной ситуации с помощью специфического сочетания определенных юридических средств и способов. Под особым государственно-правовым режимом следует понимать вводимый в соответствии с федеральным законодательством временный специальный правовой режим функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, а также жизнедеятельности населения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, где возникли особые (чрезвычайные) ситуации или обстоятельства, создающие реальную угрозу основам общества и государства3.

Это режим жесткого ограничения, в котором главенствующее место занимают нормы чрезвычайного законодательства, состоящие из правовых ограничений, запретов, обязанностей и т.д. Правовые ограничения позволяют увеличить шансы эффективного правового воздействия на сознание и поведение субъектов в условиях кризисной обстановки, на достижение со- циально-полезного результата посредством ограничений.

Но в то же время, как справедливо отмечает на основе анализа международной практики ограничения прав человека (в том числе в условиях военного и чрезвычайного положения) известный венгерский политолог и

1 Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Рос. газ. 1993. 25 дек.; 2009. 21 янв.

2Основы национальной безопасности / под общ. ред. В.Л. Манилова. М., 2008. С. 26.

3Мелехин А.В. Особые правовые режимы. М., 2005. С. 29.

34

юрист А. Шайо, подобные ограничения, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными, а связанная с этим нагрузка не должна являться «чрезмерной»1.

Представляется важным акцентировать внимание на все более усиливающуюся тенденцию нарастающего действия международного права на систему российского права и его отрасли, что повлияло на федеральные конституционные законы о чрезвычайном положении и о военном положении, в том числе в области соблюдения прав и свобод граждан в период действия особых правовых режимов2. Так, Карташкин В.А. отмечает: «В современном мире права человека будут все больше подвергаться между- народно-правовому регулированию. Это предопределено интернационализацией всей общественной жизни, необходимостью решения глобальных проблем, имеющих общечеловеческое значение»3.

Зафиксированный в Конституции РФ перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении чрезвычайного положения, значительно расширен по сравнению с Международным пактом о гражданских и политических правах, путем указания таких прав, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну частной жизни и др.

Провозглашенный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принцип возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, содержит требование разумной достаточности применяемых ограничительных мер, которые могут осуществляться только в такой степени, в какой это требуется остротой положения. При выполнении условия, что такие меры не являются несовместимыми с обязательствами России по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождении. Указанные меры не должны ограничивать права и свободы граждан, перечисленные в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, которые не могут ограничиваться ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного положения

Обстановка особого государственно-правового режима требует введения чрезвычайных мер охраны общественного порядка, это:

1 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 282-283.

2Тихомиров Ю.А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2007. № 11. С. 9; Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М., 2005.

3Глобализация, государство, право, XXI век. О некоторых итогах международного юридического форума // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 3-4.

35

1.Меры связанные, с наделением органов чрезвычайными положе-

ниями.

2.Меры, связанные с возложением на физических и юридических лиц дополнительных обязанностей в целях ликвидации последствий чрезвычайной обстановки и стихийных бедствий, оказания содействия государственным органам в форме привлечения к трудовой и транспортной обязанностям, проведении реквизиции имущества граждан, и т.д.

3.Меры, связанные с ограничением правового статуса физических и юридических лиц.

4.Меры, определяющие повышенную ответственность в условиях особого государственно-правового режима1.

Усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности применяются только при особых условиях, указанные меры временные и действуют только на срок особого правового режима, влекут дополнительные ограничения прав граждан, должны быть основаны и применяться строго в рамках закона.

Правовую основу особого государственно-правового режима составляет, прежде всего, общепризнанные нормы и принципы международного права, Конституция РФ, российское законодательство.

Сущность и социальное назначение особого правового режима выражены в том, что он является орудием в осуществлении государственноправовой политики, направленной на стабилизацию общественного строя

иукрепления государственности, на недопущения перерастания режима в диктатуру. Необходимость института особого государственно-правового режима предопределена объективной возможностью возникновения в процессе жизнедеятельности общества и государства крупномасштабных экстремальных ситуаций социально-политического или природно-техно- генного характера, создающих реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности личности, общества или государства в целом2.

Необходимо отметить, что целями и задачами особого государствен- но-правового режима являются предупреждение и устранение последствий социально-политических и природно-техногенных кризисов; обеспечение личной безопасности граждан и защита их прав и свобод; обеспечение основ конституционного строя, общественной и государственной безопасности; восстановление законности и правопорядка.

Особый государственно-правовой режим включает:

1.Специальный набор юридических средств и методов (императивного, субординации, метода запрета, гарантий и т.д.) позволяющих эффек-

1Пчелинцев С.В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 131.

2Мелехин А.В. Особые правовые режимы. М., 2005. С. 31-32.

36

тивно регулировать деятельность государственных структур, должностных лиц, граждан и организаций в особых условиях.

2.Создание особых органов власти, наделенных широким объемом полномочий по преодолению кризисной ситуации и непосредственно отвечающих за исполнение особого государственно-правового режима.

3.Применение чрезвычайных мер, в рамках вводимого особого госу- дарственно-правового режима, направленных на восстановление и обеспечение жизнедеятельности и правопорядка в особых условиях.

4.Создание «режима правовых ограничений». Правоограничительные меры определяют весь облик особого государственно-правового режима1.

В юридической литературе выделяют ряд функций особого государ- ственно-правового режима: регулятивная, охранительная, превентивная, стабилизирующая, ограничительная. Кратко охарактеризуем каждую из названных функций.

Регулятивная функция находит свое отражение в формировании прав и обязанностей субъектов общественных отношений, складывающихся в особых условиях. Охранительная функция связана с непосредственной охраной социальных ценностей, на которые происходит посягательство в особых условиях. Превентивная функция заключается в том, что чрезвычайные меры особого государственно-правового режима способствуют предупреждению особых ситуаций и обстоятельств. Стабилизирующая функция направлена на упорядочение и нормализацию последствий кризисных событий. Ограничительная функция выражается в установлении запретов, обязанностей и ограничений прав и свобод граждан и юридических лиц2.

Российское законодательство закрепляет три вида особых государст- венно-правовых режимов: чрезвычайное, военное и особое положение.

Режим чрезвычайного положения в Российской Федерации устанавливается Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 «О чрезвычайном положении» 3. В соответствии с Законом чрезвычайное положение - это вводимый в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно-

1 Пчелинцев С.В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. М.: Норма. 2006. С. 152.

2См. Емельянов Б.В. Понятие и содержание режима чрезвычайного положения // Правоведение. 2003. № 4; Фомин А.А. Чрезвычайное законодательство в Российском государстве. Пенза. 2002.

3О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 23, ст. 2277.

37

правовых форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю России и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Обстоятельства, требующие введения чрезвычайного положения делятся на две группы. К первой группе относят: попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ко второй группе отнесены чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации (эпидемии, эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных мер)1.

Согласно статьям 88 и 102 Конституции РФ, Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении» Президент РФ своим указом вводит чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Федеральному Собранию РФ. В указе Президента РФ должны быть определены2:

► обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

► обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

1 О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005). Гл. 2, ст. 3 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 23, ст. 2277.

2 Там же, гл. 2, ст. 5.

38

► границы территории, на которой вводится чрезвычайное положе-

ние;

►силы и средства, обеспечивающие чрезвычайный режим;

►перечень чрезвычайных мер и определены предел их действия;

►исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

►государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

►время вступления указа в силу;

►срок действия чрезвычайного положения.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию.

Далее члены Совета Федерации после обнародования указа должны явиться на заседание в возможно короткие сроки без специального вызова. В срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, Совет Федерации должен рассмотреть вопрос об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного положения. В случае, если Совет Федерации не утвердит указ, то он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население России или соответствующей местности оповещается в том же порядке, в каком оно было оповещено о введении чрезвычайного положения.

Федеральным конституционным законом установлены предельные сроки действия чрезвычайного положения. Так, что касается всей территории России, срок действия ограничен 30 сутками, а в отдельных ее местностях – 60 сутками. По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным. Предусмотренная возможность продления чрезвычайного положения может быть осуществлена только новым Указом Президента РФ, с соблюдением всех требований, установленных федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.

В качестве общих мер и общих ограничений, в связи с введением чрезвычайного положения, предусмотрены:

►полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления;

►установление ограничений на свободу передвижения на соответствующей территории, а также введение особого режима въезда на территорию, выезда с нее и пребывание на ней;

►усиление охраны общественного порядка, установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности;

39

►запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

►ограничение забастовок;

►ограничение движения транспортных средств и их досмотр;

►приостановление деятельности отдельных опасных производств;

►эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы, если существует реальна угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами1.

При введении чрезвычайного положения в связи с попытками насильственного изменения конституционного строя, террористическими актами и т.п. предусмотрена возможность введения комендантского часа, ограничение свободы печати и других средств массовой информации, приостановления деятельности политических партий и общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; проведения личного досмотра граждан и досмотра их вещей, жилища и транспортных средств; выдворения в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы и т.д.2

Следует отметить особое значение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, содержащей перечень прав и свобод граждан, которые не подлежат ограничению даже в условиях чрезвычайного положения. Это право на жизнь (ст. 20), право на обеспечение достоинства личности (ст. 21), право на неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну, защиту чести

идоброго имени (ч. 1 ст. 23), на свободу совести, свободу вероисповедания (ст. 28), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на жилище (ч. 1 ст. 40). Не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ст. 24)3.

Также Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» закрепляет, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, действуют все суды, учрежденные в соответствии с Конституцией РФ и не допускается применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства.

В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Прези-

1Там же, гл. 3, ст. 11-12.

2Там же.

3Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных законом РФ о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Рос. газ. 1993. 25 дек.; 2009.

21янв.

40