Галкин В.И._диссертация

121

охранной зоны и должна влечь за собой снос любого капитального строения независимо от того, является ли оно самовольным или нет.

Таким образом, суд разрешил конфликт в пользу публичных интересов, оставив без защиты частный интерес. В сходных делах суд также запрещал любое вмешательство в режим охранной зоны, что подтверждает непротиворечивость судебной практики в этих вопросах1. По мнению О.И. Крассова, соблюдение установленных законом пределов осуществления субъективных прав, с одной стороны, позволяет уберечь от ущерба, который может быть причинен объектам недвижимости, а, с другой стороны, не препятствует осуществлению своих правомочий собственником с учётом целевого назначения земельного участка2. Проецируя позицию ученого на приведенный пример из судебной практики, трудно представить, как принудительный снос здания и возможные сложности его повторного строительства не будут препятствовать пользованию земельным участком сельскохозяйственного назначения, если собственнику необходимы строения для его обслуживания и использования.

По итогу исследования вопроса об ограничениях права собственности на недвижимое имущество в связи со строительством инфраструктурных объектов по государственному заказу можно прийти к следующему выводу. При наличии конфликта частных и публичных интересов, вызванного законодательными ограничениями права собственности, приоритет правовой защиты всегда будет за публичными интересами. Однако при этом необходимо учитывать и оценивать интересы частного собственника, а также те причины, которые привели к нарушению правовых предписаний. Можно согласиться с утверждением, что правовые ограничения, представляя собой необходимое правовое средство, призванные обеспечить интересы общества и отдельных лиц, а также гарантировать субъектам беспрепятственное осуществление заложенных в праве возможностей, должны применяться публичной властью целесообразно,

1 См.: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 27.10.2016 года по делу № 305-ЭС16-9313 // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 29.02.2020г.); Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 29.03.2017 года по делу № А70-6663/2016 // [Электронный ресурс]: URL: http://sudact.ru/arbitral/doc/avL3NRbQjzoК (дата обращения: 29.02.2020г.).

2 Крассов О. И. Право частной собственности на землю. С. 267.

122

правомерно и основываться на «принципах законности, справедливости, обоснованности и соразмерности…»1.

Если бы в рассмотренном конфликте границы охранной зоны были бы внесены в публичный реестр, как этого требует законодательство, то вряд ли собственник земельного участка допустил бы строительство капитального объекта на границах охранной зоны. Несмотря на то, что Верховный Суд РФ указал на необходимость сноса постройки в границах охранной зоны на основании выданного органами местного самоуправления разрешения на строительство, представляется, что интерес частного собственника всё-таки подлежит защите. С 01.01.2020г. законодатель включил в текст статьи 8.1 ГК РФ презумпцию добросовестности лица, полагающегося на данные публичного реестра, которая, по нашему мнению, существовала в гражданском праве и до её официального закрепления. Частный собственник, возводящий здание на земельном участке, не может знать о наличии ограничений права собственности, если они не закреплены в качестве обременений в публичном реестре. Тот факт, что органы местного самоуправления предоставляют разрешение на строительство здания, предполагает отсутствие каких-либо запретов на строительство и его соответствие строительным нормам и правилам по смыслу п. 1 ст. 222 ГК РФ. Поэтому в случае, если будет установлено, что капитальное строение нарушает правовые предписания и подлежит сносу, то такой снос должен быть произведен за счет казны органа местного самоуправления, а не самого собственника.

Ограничения права собственности на недвижимое имущество являются причиной конфликта частных и публичных интересов тогда, когда частный или публичный собственник воспринимает ущемление своего права в результате улучшения имущественного положения другого лица. В объективном же смысле ограничения права собственности должны служить такому соотношению интересов государства, общества и частных лиц, при котором под защиту ставится наиболее приоритетный интерес.

1 Савельев А. А. Ограничения и обременения права собственности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Уфа, 2007.

С. 11-12.

123

В то же время ограничения права собственности влекут предотвращение возникновения конфликтов частных и публичных интересов. Сложно утверждать, что ограничения способствуют установлению баланса частных и публичных интересов, потому что при их установлении субъективные права собственника недвижимости будут сужены в установленном законом объеме. Поэтому важным вопросом является поиск справедливого соотношения прав и законных интересов, при котором они будут создавать наименьшие препятствия собственнику, в отношении которого они установлены.

А.А. Савельев удачно выбрал категорию, отражающую такое справедливое соотношение, указав, что при установлении ограничений «необходимо исходить из компромисса интересов»1. Однако компромисс предполагает согласование и учёт каждой позиции сторон правоотношения. Это должно быть неотъемлемым условием решения конфликтов интересов в рамках института ограничений права собственности на недвижимое имущество. Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал вопросы конституционности ограничений права собственности и на их основе выработал принципы и пределы. В постановлениях было отмечено, что ограничения права собственности должны быть предусмотрены правовыми предписаниями, установлены для защиты конституционно значимых ценностей, отвечать требованиям справедливости, разумности и соразмерности или пропорциональности, а также не иметь обратной силы и затрагивать существо права собственности2. Полагая, что категории разумности, соразмерности и справедливости содержат в себе учёт обоюдных интересов частных и публичных субъектов права, представляется, что положение

1 Савельев А. А. Указ. соч. С 19.

2 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2011 года № 1-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой, третьей и девятой статьи 115, пункта 2 части первой статьи 208 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и абзаца девятого пункта 1 статьи 126 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Недвижимость-М», общества с ограниченной ответственностью «Соломатинское хлебоприемное предприятие» и гражданки Л.И. Костаревой» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 6. Ст. 897; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 года № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовного-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 30. – Ст. 3695; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2011 года № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 части первой статьи 24 и пункта 1 статьи 254 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.И. Александрина и Ю.Ф. Ващенко» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30. Ст. 4698.

124

о компромиссе частных и публичных интересов следовало бы выделить в качестве отдельного принципа. Оценка намерений и признание интересов как публичного, так и частного субъекта позволит максимально приблизиться к достижению баланса интересов, который смог бы компенсировать негативные правовые последствия конфликта между ними.

Следовательно, под компромиссом частных и публичных интересов в вещном праве следует понимать модель соотношения частных и публичных интересов субъектов вещного правоотношения, которая устанавливается соглашением сторон, судом или органом публичной власти, при которой действия субъектов вещного правоотношения направлены на учёт обоюдных интересов, взаимные уступки и ограничения.

Компромисс интересов с практической точки зрения может быть обличен в форму гражданско-правового соглашения, которое либо является самостоятельным соглашением, либо частью поименованного в Гражданском кодексе РФ договора.

Предмет соглашения о компромиссе частных и публичных интересов в вещном праве составляют действия сторон по решению конфликтной ситуации, возникшей при осуществлении вещных прав. Существенным условием соглашения о компромиссе частных и публичных интересов в вещном праве является условие о сроке. Оно означает, что стороны обязуются достигнуть взаимного согласия по каждой конфликтной ситуации в установленный соглашением срок. Если такой срок не определен, стороны соглашения должны исполнить свои обязательства в разумный срок с учётом существа обязательств, а в случае, когда соглашение о компромиссе частных и публичных интересов является частью другого договора, – с учётом сроков исполнения обязательств по соответствующему договору.

Чтобы рассмотреть виды названного соглашения, предлагается систематизировать их в качестве сквозных договорных конструкций, применяющихся как в материальном, там и в процессуальном праве для достижения компромисса частных и публичных правовых интересов.

125

Кпервой группе можно отнести медиативные соглашения, которые являют собой гражданско-правовые сделки. Часть 4 статьи 12 Федерального закона от 27.07.2010 года № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров

сучастием посредника» устанавливает, что медиативное соглашение может быть заключено по правилам, регулирующим отступное, новацию, прощение долга, зачет встречного однородного требования, возмещение вреда. Ключевыми аспектами медиативного соглашения с точки зрения поиска компромисса является выявление медиатором основных и приоритетных интересов каждой из сторон процедуры медиации.

Ко второй группе относятся мировые соглашения, для которых законом предписана согласованность сведений об условиях и порядке исполнения обязательств друг перед другом или одной стороной перед другой. В соответствии с абз. 2 части 2 Гражданского процессуального кодекса в мировом соглашении могут содержаться условия об отсрочке или о рассрочке исполнения обязательств ответчиком, об уступке прав требования, о полном или частичном прощении либо признании долга, санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств и иные условия, не противоречащие федеральному закону.

Остановимся на рассмотрении следующих видов соглашений о компромиссе частных и публичных интересов в вещном праве.

Ктретьей группе соглашений о компромиссе частных и публичных интересов относятся соглашения об установлении порядка использования недвижимого имущества. Эта группа включает в себя концессионное соглашение, соглашение о разделе продукции, об осуществлении публичного сервитута либо об установлении сервитута, стороной в котором является публичное образование, договор передачи жилых помещений в собственность граждан в процессе приватизации, соглашение о порядке осуществления права общей собственности, стороной в котором является публичное образование, а также иные соглашения об использовании имущества публичного образования.

Поименовать все возможные варианты соглашений не представляется

126

возможным, поэтому остановимся на основных из них, отражающих общую специфику, содержание и особенности достижения компромисса частных и публичных интересов при использовании недвижимого имущества. Принципиально важно, что одной из сторон указанных соглашений является публичное образование (носитель публичного интереса). Интерес же другой стороны соглашения – частный. При этом правовые отношения, складывающиеся между сторонами, должны находиться в состоянии неурегулированности применительно к решению вопросов об использовании недвижимого имущества, о совокупности прав и обязанностей. Отличительной особенностью данного вида соглашений, является возможность осуществления контроля со стороны публичного образования за надлежащим осуществлением правомочий частным лицом в отношении конкретной недвижимости.

Для концессионных соглашений ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» предусмотрено, что концедент или уполномоченное им лицо имеют право беспрепятственного доступа на объект концессионного соглашения, а также к документации, относящейся к осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, для осуществления контроля. Тезис о том, что концессионное соглашение содержит в себе компромисс частных и публичных интересов, обуславливается тем, что в рамках его исполнения происходит органическое сочетание прав и обязанностей субъектов, которое приводит к удовлетворению частного и публичного интереса, а также к эффективному управлению государственным или муниципальным имуществом. Как правильно указывают юристы, в концессионном соглашении происходит сочетание социально значимых интересов муниципальных образований (концедентов), которые состоят в обеспечении эффективного использования государственного или муниципального имущества, повышении качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям, и частных интересов концессионеров1.

1 Левицкая Е. А. Концессионные соглашения в сфере коммунального имущества муниципальных образований: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 11.

127

Соглашение о разделе продукции направлено на развитие отечественной промышленности, отношений в сфере недропользования, привлечение иностранных инвестиций на территорию Российской Федерации. В этом заключается публичный интерес одной из сторон соглашения – государства. Порядок использования недвижимого имущества как выражение достигнутого компромисса частных и публичных интересов в соглашении о разделе продукции установлен законом. Так, п. 1 ст. 2 Федерального закона от 30.12.1995 года № 225ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» предусматривает, что соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения. За исполнением соглашения, а также за последствиями использования недвижимого имущества установлен государственный контроль. В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете Правительство Российской Федерации представляется доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции.

Соглашения о публичном сервитуте также являются видом соглашений об установлении порядка использования недвижимого имущества и закрепляют компромисс частных и публичных интересов. Компромисс проявляется в использовании земельных участков для размещения, к примеру, линейных объектов капитального строительства, которые очевидно направлены на совершенствование и развитие отечественной капитальной инфраструктуры, с наименьшим обременением и затратами для правообладателя земельного участка или со справедливой и соразмерной компенсацией. Детальная регламентация установления публичного сервитута, предусмотренная изменениями, связанными с принятием Федерального закона от 03.08.2018 года № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов», предоставила возможность достижения компромисса частных и публичных интересов.

128

Соглашение о порядке осуществления права общей собственности, стороной в котором является публичное образование, а также иные соглашения с участием публичного субъекта о порядке использования недвижимого имущества обладают такой особенностью как наделение публичного субъекта дополнительными контрольными полномочиями и правами в отношении частного субъекта за надлежащим использованием имущества.

Четвертый вид соглашений о компромиссе частных и публичных интересов включает соглашения об изъятии недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, соглашения о компенсации стоимости реквизируемого недвижимого имущества, соглашения о порядке компенсации потерь при ликвидации линейных объектов, принадлежащих на праве частной собственности, а также иные соглашения, определяющие порядок и размер возмещения за использование или изъятие недвижимости между публичным субъектом и частным лицом.

Указанные виды соглашений рассмотрены в других разделах настоящего исследования. Однако стоит отметить, что общим для данного вида соглашений является проведение оценки имущества по единым правилам, а также учет интересов сторон соглашения в отношении размера возмещения, который может быть оспорен в судебном порядке.

Конфликт частных и публичных интересов при осуществлении права собственности на недвижимое имущество включает в себя такие элементы, как субъекты, объект, содержание и правовые последствия. Субъектами конфликта частных и публичных интересов являются стороны вещного отношения, именуемые участниками конфликта интересов. В литературе существует взгляд на различие понятий «участник» и «субъект» применительно к юридическому конфликту, как общеправовой категории. В.Н. Кудрявцев обособляет эти понятия, указывая, что основными субъектами конфликта являются противоборствующие стороны, непосредственно задействованные в конфликте, а участниками могут

129

быть подстрекатели, пособники и организаторы1. Представляется, что содержание

ипоследствия конфликта частных и публичных интересов имеют юридическое значение только применительно к сторонам правоотношения, а обособление иных лиц (подстрекателей, пособников, организаторов) может влечь правовые последствия в отраслях публичного права, но не в гражданском праве. Правильным было бы приравнивать субъектов конфликта частных и публичных интересов к субъектам правоотношения, так как именно они являются противоборствующими сторонами, чьи усилия направлены на защиту своих прав

ипризнание своих интересов. Однако стоит учитывать, что государство, как носитель публичного интереса, может действовать в интересах общества в целом, в то время как частный субъект отстаивает только свои интересы.

Объектом конфликта частных и публичных интересов являются юридические права и обязанности сторон, связанные с осуществлением права собственности на недвижимое имущество. Конфликт может возникнуть в отношении признания, нарушения юридических прав, неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей.

Содержанием конфликта частных и публичных интересов, на наш взгляд, является производным от нормативных положений содержания права собственности, закрепленных в ст. 209 ГК РФ. Вмешательство в правомочия собственника или пределы права собственности, которые закреплены в пунктах 1, 2 и 3 указанной статьи, приводят к конфликту частных и публичных интересов. Стеснение определенного законом субъективного права собственника и составляет содержание конфликта частных и публичных интересов. На практике встречаются ситуации, когда в связи с действиями частного субъекта затрагиваются права публичного субъекта, которые сосредоточены в отдельных нормативных правовых актах и могут быть выражены каким-либо полномочием органа государственной власти. Стеснение публичного субъекта в осуществлении отдельных правомочий также отражает содержание конфликта частных и публичных интересов.

1 Кудрявцев В. Н. Юридическая конфликтология. М.: Изд-во ИГиП РАН, 1995. С. 34.

130

Конфликт частных и публичных интересов зачастую влечет юридически значимые последствия для его сторон. Например, незаконное строительство здания на земельном участке с нарушением строительных норм и правил затрагивает публичные интересы в связи с тем, что может нанести ущерб жизни и здоровью как самого собственника, так и третьих лиц, поэтому влечет за собой признание самовольной постройкой и в некоторых случаях принудительный снос. Собственник такого здания ограничен в правомочии распоряжения в силу закона (п. 2 ст. 222 ГК РФ). Наряду с ограничениями, налагаемыми на лицо, осуществившее самовольное строительство, законодатель устанавливает условия, при соблюдении которых право собственности может быть признано за лицом, осуществившим строительство. По общему правилу в соответствии с абз. 4 п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, осуществившим ее лицом либо за его счет. Нормативные положения указанной статьи устанавливают альтернативу для урегулирования различных негативных для субъектов права ситуаций, связанных с самовольным строительством. Некоторые ее нормы напрямую затрагивают вопросы урегулирования конфликта между частными и публичными интересами. Если собственник самовольной постройки не известен, то меры по ее сносу или приведению в соответствие с установленными строительными нормативами и правилами на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, возлагаются на лицо, которому такой земельный участок предоставлен во временное владение и пользование. В этом случае публичный интерес проявляется в том, чтобы устранить незаконное строение на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, или принять меры, которые позволят привести его в соответствие законодательству. Частный интерес лица, которому на ограниченном вещном праве принадлежит такой земельный участок, будет зависеть от того, планирует ли он сохранить самовольное строение или