КаляноваЮГДиссертацияПолномочияоргановгосударственнойвластисубъ

11

совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,

а, значит, влияют на объем и содержание полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления, с другой – выступают конституционно-правовой основой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На основе системного анализа, проведенного с учетом эмпирически полученных данных, теоретически обосновываются основные институциональные модели реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российский Федерации в области организации местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в

основных положениях, выносимых на защиту.

1. Аргументировано, что основные теоретические подходы к определению понятия полномочий органов государственной власти в Российской Федерации складываются в рамках позитивистского правопонимания и подразделяются на:

доктринальный, субъективно-законодательный, субъективно-исполнительно распорядительный и судебно-интерпретационный.

2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления, как конституционно-правовой институт, представляют собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения,

связанные с их выделением из системы полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определением их принадлежности к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления,

перераспределением полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления,

передачей отдельных полномочий органов государственной субъектов

12

Российской Федерации в области организации местного самоуправления для осуществления органам местного самоуправления, а также установлением механизма их реализации в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нормативной основой для формирования данного конституционно-

правового института выступают основы конституционного строя Российской Федерации, основные принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

3.Обоснована необходимость внесения изменения в отдельную статью Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этих целях предлагается второе предложение части 12 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» после слов «Перераспределение полномочий допускается» дополнить словами «на основании решения представительного органа муниципального образования».

4.Полномочие органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области организации местного самоуправления есть обеспеченное финансово-экономическими средствами и материально-техническими ресурсами государственное полномочие субъекта Российской Федерации или его часть, выступающее в виде права и (или) обязанности самостоятельно либо совместно с другим уполномоченным органом осуществлять правотворческую, исполнительно-распорядительную или контрольную разновидность публично-

властной деятельности в сфере территориальных, компетенционных и организационных основ местного самоуправления в пределах, формах и порядке, установленных законодательством о местном самоуправлении на основе Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

5. На основе системного анализа механизма реализации полномочий

13

органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации территориальных, компетенционных и организационных основ местного самоуправления выявлены, описаны и классифицированы следующие основные институциональные модели осуществления исполнительно-

распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации: традиционная, комплексная, модификационная, гибридная, координирующая.

6.Обоснованы приоритетные основания для классификации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления, позволяющие их типологизировать и систематизировать. К ним относятся: сфера действия общих принципов организации местного самоуправления, способы организации местного самоуправления, степень самостоятельности и автономности органов государственной власти субъектов Российской Федерации при их осуществлении, время и сроки действия полномочий, их функциональное назначение, особенности механизма правореализации, включая способы совершения органами государственной власти субъектов Российской Федерации правореализационных действий.

Доминирующее значение среди указанных оснований классификации полномочий государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления имеют общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

7.Особенности юридической техники по изложению содержания абзаца первого части 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяют интерпретировать полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления в узком значении, как систему правотворческих, исполнительно-

распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти

субъектов Российской Федерации в сфере организационных основ местного

14

самоуправления; и в широком значении, как взаимосвязанную систему правотворческих, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительно в сфере территориальных и компетенционных основ местного самоуправления.

Кроме того, из ее смысла и содержания следует право органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления взаимодействовать по вопросам организации местного самоуправления.

8. Доказана целесообразность дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» статьей 8.1 следующего содержания:

«Статья 81. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти.

1.Для обеспечения взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления, а также эффективного решения вопросов местного значения и иных задач в интересах населения муниципальных образований в субъектах Российской Федерации могут быть образованы советы по развитию местного самоуправления.

2.Полномочия и иные вопросы организации деятельности советов по развитию местного самоуправления осуществляются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.».

9.Аргументировано, что общими критериями систематизации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации территориальных, компетенционных и организационных основ местного самоуправления являются: комплексное развитие территории муниципального образования, эффективность деятельности органов местного самоуправления, социально-экономическое развитие муниципального образования, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Доказано, что дополнительным критерием для обособления

15

отдельных групп полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются: в области территориальных основ – численность населения и плотность его проживания; в области компетенционных основ – осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий;

вобласти организационных основ – участие в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц местного самоуправления.

Теоретическая значимость диссертационного исследования выражается

втом, что положения диссертации формируют целостное представление о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления в контексте сложившейся системы общих принципов организации местного самоуправления. Полученные автором результаты дополняют и развивают науку конституционного права в части институциональных моделей реализации исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления, а также науку муниципального права в части систематизации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации территориальных, компетенционных и организационных основ местного самоуправления.

Выводы проведенного исследования могут быть использованы в научных работах, посвященных проблемам правового регулирования и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области организации местного самоуправления. Кроме того, с учетом определенной схожести концепции полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления, результаты и методология диссертационного исследования также могут быть востребованы авторами,

занимающимися проблемами правового регулирования и реализации полномочий

органов государственной власти Российской Федерации и органов

16

государственной власти субъектов Российской Федерации в иных областях местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что отдельные выводы, изложенные в исследовании, могут быть использованы в практической деятельности законодательных (представительных)

органов государственной власти, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Предложенные материалы исследования могут быть использованы при написании учебной и методической литературы, в процессе преподавания общих дисциплин «Муниципальное право Российской Федерации», «Конституционное право Российской Федерации», а также специальных дисциплин «Организация местного самоуправления субъектом Российской Федерации», «Государственное управление», повышении квалификации должностных лиц органов местного самоуправления. Предложения по изменению законодательства могут быть восприняты законодателем и взяты в качестве примерных при совершенствовании общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Апробация диссертационного исследования.

Основные положения исследования были обсуждены на заседаниях кафедры конституционного и административного права юридического факультета ФГАОУ ВО «Казанский (Приволжский) федеральный университет».

По теме диссертации опубликовано 20 научных публикаций, в том числе 5

статей, в рецензируемых научных журналах, включенных в перечень Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации.

Положения диссертации были представлены в форме научных докладов на научно-практических конференциях межрегионального уровня (Повышение эффективности государственного и муниципального управления и совершенствование системы подготовки кадров для органов власти на региональном и муниципальном уровнях, г. Дзержинск, Дзержинский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при

17

Президенте Российской Федерации, 26 февраля 2015 года), всероссийской научно-практической конференции (Актуальные проблемы становления и развития правовой системы Российской Федерации, г. Сыктывкар,

Сыктывкарский государственный университет имени Питирима Сорокина, 5- 6

апреля 2018 года, «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства» 7-8 июня 2019 года, г.

Нижний Новгород, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского, VI ежегодные Саратовские административно-правовые чтения «Публичная власть в современной России: проблемы и перспективы», г. Саратов, Саратовская государственная юридическая академия, 4 декабря 2020 года, «Теория и практика современной юридической науки», г. Санкт-Петербург, Ленинградский государственный университет имени А. С. Пушкина, 15 апреля 2021 года),

конференциях с международным участием (Государство и право в изменяющемся мире, г. Нижний Новгород, Приволжский филиал Российской академии правосудия, 3 марта 2016 года, Пятые юридические чтения, г. Сыктывкар,

Сыктывкарский государственный университет имени Питирима Сорокина, 7-8

декабря 2017 года), международных научно-практических конференциях

(Государственное строительство в России на современном этапе, г. Омск, Омская академия МВД России, 24 ноября 2016 года, Конституция Российской Федерации и современный правопорядок, г. Москва, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 28-30 ноября 2018

года, «Проблемы защиты прав: история и современность», г. Санкт-Петербург,

Ленинградский государственный университет имени А. С. Пушкина, 29 октября

2020 года, XVIII Кутафинские чтения: «Новеллы Конституции России и задачи юридической науки», Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 24-27 ноября 2020 года).

Структура диссертационного исследования определяется поставленной целью и задачами и состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка нормативных и литературных источников.

18

Глава 1. Теоретико-правовые основы институционализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления

§ 1. Основные теоретические подходы к пониманию полномочий органов государственной власти в Российской Федерации

Конституция Российской Федерации, закрепляя принципы федеративного устройства, устанавливает единство системы государственной власти, а также разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Государственная власть реализуется посредством разного рода деятельности, которая, в свою очередь, осуществляется государственными органами и их должностными лицами. Одной из ключевых характерных признаков государственного органа является наличие государственных полномочий, что позволяет отделить их от общественных организаций, государственных учреждений и предприятий1.

Несмотря на то, что в юридической науке сформировано понимание природы полномочий органов государственной власти, принятые конституционные поправки в 2020 году, направленные на совершенствование регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти, позволяют вновь вернуться к данному вопросу и исследовать существующее состояние полномочий органов государственной власти в Российской Федерации. Рассмотрение данного вопроса представляется необходимым начать с общего определения понятия «полномочие».

В словарях «полномочие» объясняется как право, предоставленное кому-

нибудь на совершение чего-нибудь; как власть или право, предоставленные кому-

1 Шахрай С.М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. 624 с.

19

нибудь2. В юридической литературе полномочие рассматривается как право и обязанность осуществлять ту или иную управленческую функцию применительно к определенным управляемым объектам3, как совершение любых других государственных деяний4, а также как предоставленное законом или иным правовым актом право субъекта (органа или должностного лица) принимать решение, совершать действия по конкретным вопросам управления5.

Ю.А. Тихомиров, определяя элементы властных полномочий и раскрывая их природу, отмечает, «что правообязанность лучше всего выражает связь прав и обязанностей, поскольку права предоставляются субъекту публично-властных отношений для обязательной реализации. Властный субъект не должен предавать их забвению. Он обязан осуществлять предоставленные ему права для обеспечения и защиты публичных интересов. И в этом смысле понятие

«полномочие» субъекта точнее выражает органическое единство возложенных на него прав и обязанностей и полнее характеризует отношения субъектов»6.

Довольно часто понятие полномочие упоминают в контексте таких терминов как «компетенция», «предметы ведения». В правоприменительной практике зачастую происходит смешение понятий «полномочие», «компетенция», «функции». В частности, рассматривая вопрос статуса органа государства, в

качестве его элемента применяется термин «компетенция». Некоторые авторы отождествляют эти понятия7, другие полномочие рассматривают как составная часть компетенции8. Как справедливо отмечает А.А. Ларичев, возникают

2 См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2015. 1376 с.; Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под. ред. Д. Н. Ушакова. Т. 3: П-Ряшка. М.: Астраль, АСТ, 2000. 1424 с.

3См.:Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. 280 с.

4Сыродоев Н. А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов // Правоведение. 1995. № 3. С. 38-47.

5Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2001. 352 с.

6См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 138-140.

7Елисеева А. А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов: дис. ... канд. юрид. наук:

12.00.02.М., 2000. 150 с.

8См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. изд. 5-е, доп. и перер. – М.: Юринформцентр, 2001. 972 с.; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления:

20

трудности как в определении базовых категорий данных терминов, так и разграничении и отнесении их к субъектам принадлежности9.

Термин «компетенция» в словаре иностранных слов определяется как осведомленность в какой-либо области, круг обязанностей какого-либо лица10. В юридической литературе компетенция определяется как совокупность прав и обязанностей органов, должностных лиц, закрепленных нормативным правовым актом11. Встречается определение компетенции как властные полномочия или совокупность прав и обязанностей и подведомственность12. Ю.А. Тихомиров компетенцией признает комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций. Основными элементами компетенции являются властные полномочия и предметы ведения как юридически -

определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений13.

В современном законодательстве Российской Федерации определение понятия «полномочия органов государственной власти» не установлено. Однако в ранее действующем Федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» определения таких понятий как «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной

проблемы теории и правового регулирования: : автореф. дис. ... доктора юридических наук: 12.00.02. Саратов, 2007. С.14.

9 См.: Ларичев А.А. Корпоративная модель местного самоуправления: генезис, опыт реализации на примере Канады и его применимость в российских условиях: дис. ... доктора юридических наук, 12.00.02. Москва, 2018. – 489 с.

10Комлев Н. Г. Словарь иностранных слов [Электронный ресурс] // Наука. Искусство. Величие: [сайт]. 2000-2021. URL: http://rus-yaz.niv.ru/doc/foreign-words-komlev/index.htm (дата обращения: 1.02.2021)..

11См.: Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / С. А. Авакьян — М.: Юстицинформ, 2015.

12См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма, 2000. С. 177-178.

13См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 355 c.