Централизация и федерализм

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Филатов В.И. к.и.н., доцент.

Саввин А.М. к.полит.н., доцент.

Централизация и федерализм.

Несмотря на большое количество публикаций, так или иначе связанных с региональной тематикой, общая картина формирования и развития данного явления не вполне ясна. Кроме многомерности и внутренней сложности регионализма и федерализма как явлений, это связано с отсутствием адекватного представления о них, опирающегося на интегрированный анализ всей совокупности проявлений и систематизированное описание динамики.

Большинство органов управления в современном государстве имеют иерархическую структуру. Это факт, хотя среди исследователей и отсутствует единое мнение относительно сущности иерархических систем.1

Следовательно, возникает вопрос о том, в какой мере соотносятся централизация и децентрализация, и какова степень автономности структурных единиц целого. В иерархических структурах изначально заложен принцип известной специализации, именно поэтому они и распространены столь широко, что позволяют за счет децентрализации достичь разумного баланса между временем, затраченным на принятие решения и достигнутым качеством.

Классический подход к децентрализации с экономической точки зрения состоит в необходимости выделить независимые «миницентры»,

максимизирующие прибыль в заданных рамках, которые задаются

«центром». Под «центром» в данном случае понимается либо высший в иерархической системе орган власти, либо место сосредоточения какой-либо деятельности.2

Задача «центра» как раз и определить границы, при которых обеспечивается наивысшая прибыль. В свое время Кеннет Эроу обосновал

1Месарович М., Мако Д., Такахара И. Теория иерархических многоуровневых систем. - М.: Мир, 1973. С.

2См.: Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. - 2002 . № 7. С. 54.

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

2

необходимость децентрализации и координации в децентрализованной системе с использованием механизма свободных цен.3 Разумеется, подобная трактовка принципа децентрализации верна только в условиях свободной конкуренции. В противном случае, как наглядно показала нам история Советского Союза, децентрализация не может быть эффективной, более того приводит к печальным политическим последствиям. Централизация имеет и чисто технические границы: мощный трактор в свое время стало невыгодно использовать на небольших крестьянских наделах, а громоздкие машины в условиях рассеянной мануфактуры.

Иерархия всегда являлась признаком социальности. В управлении общественными системами проблема децентрализации помимо функционального и экономического аспекта приобретает достаточно значимый политический аспект, поскольку децентрализация в этом случае означает определенный «раздел» власти. При решении вопроса о децентрализации органов управления часто решающими оказываются политические мотивы, а отнюдь не экономические. Таким образом,

технические ограничения децентрализации становятся менее значимыми, и

доминировать начинают социальные ограничения, заданные типом политической системы.

В условиях тоталитаризма, органы государственного управления должны быть максимально централизованы.4 Дело в том, что для подавления узкогрупповых (индивидуальных) интересов, управленческое воздействие должно быть особенно сильным. Кроме того, любая децентрализация управления предполагает и определенную вариативность целей,

применительно к различным уровнем социальной организации, что приводит к неоднозначным ответным действиям «снизу».

3См.: Arrow K.J., Hurwicz L. Decentralization and computation in resource allocation // Pfouts R.W. (ed.) Essays in Economics and Econometrics. - Chapel Hill, North Car.: Univ. of North Carolina Press, 1963.

4Можно использовать и другие подходы к типологизации политических систем. Так Д. Эптером и Ч. Эндрейном, для характеристики ситуации использовалось понятие «бюрократическая» система.

3

В авторитарной системе, где происходит смена власти одного на власть группы или клана, органы управления теряют единственный источник цели.

Отдельный носитель цели (даже весьма популярный и харизматичный) не может выступать таким источником, поскольку он не обладает достаточным властным ресурсом для обеспечения единства цели на всех уровнях иерархии. Тем самым авторитарная система управления возникает как система с несколькими независимыми, но не самодостаточными субъектами.

Так происходит раздел власти. Как показала нам ситуация 90-х годов,

общей целью любой корпоративной группы является сохранение своей власти и обеспечение замкнутости. Авторитарная система управления становится системой с многочисленными противоречиями целей разного уровня. В такой системе на высших уровнях иерархии управления концентрация власти убывает, ее масштабы сжимаются, расширяясь на нижестоящих уровнях.

Постепенно иерархия практически исчезает, и возникает довольно неустойчивая ситуация, когда, с одной стороны, возможно ее восстановление в рамках авторитарной или демократической систем. В последнем случае,

децентрализация осуществляется в основном по экономическим соображениям. Иерархия в силу своей рациональности сохраняется, но выстраивается снизу вверх, что означает не распределение власти, а ее делегирование, причем только в той мере, в которой это экономически оправдано.

В сознании российских граждан живет идея общества как иерархически организованной структуры. В отношении большинства субъектов Российской Федерации – федерализм и децентрализация понятия взаимозаменяемые, федерализм в данном случае есть только юридическая форма разделения власти и собственности. Но, строго говоря, понятия

«федерализм» и «децентрализация» несовместимы, так как децентрализация

– это передача власти в рамках иерархически организованной системы, а

классический федерализм скорее следует понимать как «нонцентрализм» –

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

4

рассеивание власти в духе Ф. Хайека. Нонцентрализм (буквально

«нецентрализация») основан на том, что в условиях отрытого соревнования систем, свободной коммуникации и т.п. Делегирование прав должно идти снизу вверх.

Нонцентрализм в интерпретации Р. Нефа - это «метод политического деления клеток»5 то есть путь, которым можно перейти от централизма к нонцентрализму еще предстоит открыть. Разумеется, в России, где делегирование полномочий шло и идет сверху вниз, понятие

«нонцентрализм» носит характер научной абстракции, дающей возможность на конкретных примерах изучать диалектику централизации и децентрализации.

Централизация имеет тенденцию к усилению так как существует вариант переноса проблемы на более высокий уровень, как только на более низком уровне цена становится выше отдачи (не действует эффект масштаба). В свою очередь, существует и предел такого переноса в форме трансакционныех издержек.

Влюбой федерации изначально заложены интеграционные и

дезинтеграционные начала.6 Централизация сразу же закладывается в строение системы как естественное условие ее создания, но это вызывает необходимость дальнейшей децентрализации, путем которой система доводится до рабочего состояния. Разумеется, могут иметь место и обратные процессы, но и то и другое самоцелью не является: задача централизации и централизации – эффективность. Российские конституционные границы присматривают постоянное переопределение прав собственности между территориальными единицами, так что можно говорить об эффективности данного перераспределения, что определятся величиной издержек на трансакцию.

5Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! (Библиотека либерального чтения) / Пер. с нем. – М.: Фонд Фридриха Наумана, 2002. – вып.12. С. 15

6Калина В.Ф., Кудрявцев В.Б. Гарантии государственной целостности Российской Федерации: политические и правовые механизмы // Социально-гуманитарные знания. – 2004. – № 1. – С. 50.

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

5

Исключение из принципа эффективности – ситуация когда централизация и децентрализация становятся необходимой политической задачей. Правда и в этом случае следует учитывать зависимость от предшествующего развития.7

Децентрализованное управление даже самой оптимальной форме сложнее централизованного, так как сложную систему сложнее поддерживать в стабильном состоянии. Сохраняют, несмотря на технический прогресс, свое значение и информационные ограничения. Кроме того,

технически невозможно обосновать пропорции централизации и децентрализации. Трудности связаны и с тем, что в процессе децентрализации образуются многоуровневые структуры: децентрализация развивается, превращая «субъект» в «субцентр», который передает часть полученных полномочий низовым структурам.

В литературе как правило проводится различие между понятиями

«децентрализация» и «деконцентрация» («функциональная децентрализация»).8 При децентрализации функции, ресурсы, предметы ведения, права собственности распределяются между субъектами децентрализации, которые самостоятельны в установленных конституционным выбором пределах. При деконцентрации права собственности остаются закреплены за центром, перераспределяется только исполнение его воли. В этом случае сохраняется «моноцентрическая иерархия». Деконцентрация – это лишь форма децентрализованного управления. В литературе, также принято разграничивать политическую децентрализацию и управленческую децентрализацию, причем высказывается мнение, что потенциал последней крайне ограничен.9

7 Саввин А.М. Влияние QWERTY – эффектов на эволюцию политического статуса субъектов Российской Федерации // Известия ТулГУ. Серия Политика и право. Вып. 3 – Тула: Изд-во ТулГУ, 2006. С. 99-104.

8См., например: Гунель М. Введение в публичное право: институты – основы – источники. – М.: «ИНРАТЭК-Р», 1995. С. 49.

9См.: Pollit C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press, 2000. P 136-140.

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

7

там есть стимул заниматься инновациями) но и повышает ответственность центра за локальные сбои.

Существует устойчивое представление, согласно которому именно децентрализация способствует повышению эффективности управления.11

Этот вопрос рассматривается в Европе чаще всего в контексте оптимизации деятельности общественного сектора.12 Экономика общественного сектора рассматривается в рамках Теории общественного выбора - раздела экономической науки, изучающей предоставление общественных благ. В

рамках данной теории субтерриториальная единица (субъект федерации) есть фирма, занимающая монопольное положение на рынке по производству общественных благ.

Как отметил Г. Таллок в своем знаменитом труде «Расчет согласия»,

ассортимент этих благ должен варьироваться в зависимости от предпочтений потребителей и при этом всегда останутся недовольные. «Нарезка» территории определенным образом и перенос решений о производстве тех или иных благ на уровень образованной единицы, позволяет более точно, и

что важно – без привлечения дополнительных средств производства,

удовлетворить запросы потребителей. Разумеется, данный подход может быть только теоретическим ориентиром, так как бесконечно перекраивать административные границы вслед за изменением социальной,

демографической и прочей структуры населения, что и влечет за собой изменение предпочтений, не представляется возможным.

Кроме того, при децентрализованном управлении населению становится более понятной связь между уплаченными налогами и полученными общественными благами. Как следствие он может более рационально подходить к выбору альтернатив, предлагаемых различными политиками регионального масштаба. В свою очередь политики, придя к

11См.: Нечаев В.Д. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной централизации // Полис. – 2005. – С. 92-101.

12См.: Холлис Г., Плоккер А. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. М., 1995; Leach R. Local Government Reorganization RIP? // Political Quarterly. 1998. Vol. 69. No 1; Negrier E. The Changing Role of French Local Government // West European Politics. 1999. Vol. 22. No 4.

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

8

власти, начинают сокращать необоснованные издержки в общественном секторе и прикладывать дополнительные усилия к администрированию налогов и расширению налоговой базы.

В целом теория общественного выбора делает акцент на рациональности поведения избирателей и политиков, на наличии эффективного механизма выявления предпочтений потребителей общественных благ, и механизма контроля над чиновниками,

принимающими решения об их производстве. Как известно, таких механизмов в России создано не было. Применительно к условиям Российской Федерации, В.Д. Нечаев делает вывод, что тенденция к централизации связана с провалом в стране демократического проекта, а

также отсутствием в рамках российской политической системы институциональных механизмов, стимулирующих межуровневое взаимодействие властей. Автор считает, что российское общество проявляет очевидную неспособность к формированию структур гражданского общества, что делает демократический контроль практически нереальным.

Правда он же и отмечает, что без практики гражданского участия, которой централизация не предусматривает, такие структуры и не выработаются. 13

Таким образом, налицо еще одна проблема децентрализации в трансформирующимся обществе – проблема возможности коллективных действий граждан на региональном уровне. Как отмечал А. Токвиль,

сравнивая политические режимы Европы и Америки, централизация может способствовать объединению на определенном этапе сил нации, но она оказывает негативное воздействие на обновление этих сил.14

Федерализм может пониматься и как нонцентрализм - в этом случае все политические структуры выше коммунального должны быть обоснованы.

Федерализм может пониматься как альтернатива «автономизму» и «конфедерализму». В этом случае, федерализм выражает тенденцию

13См.: Нечаев В.Д. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления через призму теории эффективной централизации // Полис. – 2005. – С. 99.

14Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994. – С. 84.

9

централизма, хотя в противопоставлении централизму, выражает идею децентрализации.

В различных языках и странах термин «федерализм» понимается по разному. Например, во Франции как синоним сепаратизма, в Германии – как противовес централизации и унитаризации. В США «федералисты» исторически отстаивали централистские тенденции, выступая против неограниченной автономии штатов в рамках свободной конфедерации. В

английском языке до сих пор существует централистское понимание федерализма. Когда в начале 1990-х годов в «проекте Маастрихтского договора термин «federal» предполагалось использовать для обозначения самостоятельности стран членов ЕС, Великобритания его отвергла, так как,

по мнению английской стороны тем самым выражается стремление к централизму. Тогда пришлось прибегнуть к понятию «субсидиарности», что доказывает, что с определенной натяжкой и эти понятия могут выступать как синонимы.

В XIX веке оформилось понимание федерализма, обусловленное просвещением. Оно основано на идеях индивидуальной свободы и самоопределения, на свободных соглашениях и объединениях. После 1945

года сформировалось новое понимание федерализма, вызвавшее особые симпатии у экономистов. Эта версия федерализма основана на теории систем. Политические структуры в данном случае рассматриваются как взаимодействующие системы. Чем больше уровней включает организация системы и чем больше самоуправляемых элементов в нее входит – тем больше ее способность к адаптации.

Конечно, системы с автономными подсистемами сложны и плохо управляются. Но эффективность системы измеряется не только ее властно– силовыми качествами, но и способностью обучаться. Оптимизация достигается за счет возможности сравнения параллельных процессов и заимствования удачных решений. Кроме того, автономные подсистемы можно представить как аналог элементов рынка. С позиций экономической

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

10

теории система автономно принимающих решения единиц более выигрышна,

так как соотношение между результатом и затратами может быть лучше просчитано.

Федерализм может пониматься как режим политико-

административного управления или тип политико-правового порядка деятельности региональных администраций. Такая трактовка федерализма свойственна французской традиции, где федерализм ставится на одну доску с самоуправлением, децентрализаций и деконцентраций. Некоторые отечественные авторы также поддерживают эту точку зрения, исходя из того,

что федерализм, в его российском варианте, – это лишь различное сочетание децентрализации и деконцентрации.15

Этот же подход находит поддержку и среди экономистов. При этом сравнивается «федерализм» и так называемое «управление по результатам».

Федерализм предполагает последовательное разграничение функций при селективной ответственности властей различного уровня. «Управление по результатам» - это технология селективного оперирования информацией.16 В

условиях федерализма (в классическом его понимании) граждане, оределяя цели государства, по одним его функциям коллективно адресуются к центральной власти, а по другим выступают в форме территориальных общностей, которые формируют цели субнациональных властей.

«Управление по результатам» применимо и в случае наличия федерализма в классическом понимании и в случае, когда территориальные общности граждан не являются субъектами политики, а объектами политики,

организуемой в рамках иерархической системы. Аргументом в пользу федерализма в противовес управлению по результатам может служить то обстоятельство, что обеспечение удовлетворения федеральными властями

15Бирюков С.В. Российский регионализм: о возможной модели // Свободная мысль. – 2008. - № 8. – С. 26.

16Якобсон Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам?// Вопросы экономики.– 2006. - № 8. – С. 35