Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик). Труды центра. Вып. 2

»ервисC-нигаK гентство«A ООО & »БИБКОМ« ЦКБ« ОАО Copyright

30

Цель, ценность

1. Прогресс российского рынка , внешний имидж и инвестиционные рейтинги РФ

2.

Создание и развитие конкуренции на внутренних рынках

3.

Конкурентоспособность российского бизнеса на внутреннем и мировых рынках

4.

Преодоление исключительно санкционного характера российского антимонопольного

законодательства , совершенствование мер по защите конкурентных отношений

и интересов участник ов рынка

Проблемы

Структурные		Несовершенство	Низкая	Негативные	Теневая
проблемы		антимонопольного	правовая	проявления	экономика
российской		правового	культура	государственного	Коррупция
экономики		регулирования		воздействия
				на конкуренцию

Рис. 8. Проблема развития конкуренции в России.См. подробнее рис. 8 (а–в).

»ервисC-нигаK гентство«A ООО & »БИБКОМ« ЦКБ« ОАО Copyright

Проблемы

Структурные проблемы российской экономики

Структурные

Неразвитость

Недостаточная

Недостатки

Перекосы

С

среднего и малого

недостатки

конкурентоспособность

приватизации

экономики

бизнеса

у

рынка

российского бизнеса

б

на внутреннем

Вытеснение крупным бизнесом

Недостижение целей приватизации

п

и мировом рынках

р

Несоверешенство

Незавершенность процессов приватизации

о

Негативные

кредитной политики

последствия

Медленная адаптация

Отраслевой перекос

б

адм.-командной

Недостаточность

Перекос в структуре экспорта

л

системы

бизнеса к открытой

конкурентной экономике

механизмов

Региональный перекос

е

Административные барьеры

защиты отечественного

м

производителя

Медленная адаптация к работе

Факторы

Несовершенство системы

ы

в конкурентной экономике

неэфф-ти д-ти

налогообложения

естественных

Отсутствие заинтересованности МСУ

монополий

Ориентированность с конкуренции

(существование

Недостоточное

издержек на ценовую

и неэффективное

Современные негативные

Низкий имидж

качество продукции

регулирование)

тенденции

России на рынках

Несоответствие системы

Психол. штампы:

техрегулирования

Высокая

Олигополизация рынков

импорт=качество

мировым стандартам

монополизация

рынков

На внешних

Несовершенство системы

Сговор

рынках

стандартов качества

ЗНесовершенство механизма разделения

а		конкурентных и естественно-			Государственная концепция конкурентной политики
д		монопольных видов деятельности
а					Вопросы конкурентоспособности России	На внутренних
ч		Недостатки тарифообразования			и российского бизнеса на мировых рынках	рынках
и

31

Рис. 8 (а). Проблемы: Структурные проблемы российской экономики

32

»ервисC-нигаK гентство«A ООО & »БИБКОМ« ЦКБ« ОАО Copyright

Проблемы

Несовершенство антимонопольного правового регулирования

С

у

б

Несовершенство

Несовершенство

Недостатки

п

судебной

материальных

процессуальных

р

практики

норм

норм

о

б

л

Неедино-

е

Исключительно

Недостатки

Несовершенство

Процедуры

Длительные

образна

м

санкционный

правового

составов

сроки

ы

характер

регулирования

правонарушений

Неразвитость

расследования

Длительные

антимонопольного

естественных

и санкций

механизмов

законодательства

монополий

контроля

сроки

и надзора

Недифференц.

Нет составов и слабые

за исполнением

правил

Отсутствие норм по развитию конкуренции

санкции в КоАП

решений

рассл. отд-х

категорий дел

Неразвитость и непоследовательность

конкурентной политики в РФ

Несовершенство

Функции ФАС

состава ст. 178 УК

Отсутствие превентивных механизмов
Отсутствие механизмов по защите	Монополистическая	Ст. 6
	деятельность	Отсутствие диалога с бизнесом, потребителями
интересов пострадавших лиц		Ст. 5

Недобросовестная

Отсутствие доктринального

Недостаток полномочий по расследованию дел /

конкуренция

слабая взаимосвязь с правоохранительными органами

документа, задающего эту политику

З

а

д

а

Государственная концепция

Изменения

Изменения

ч

конкурентной политики в РФ

в КоАП

в УК

и

Рис. 8 (б). Проблемы: Несовершенство антимонопольного правового регулирования

»ервисC-нигаK гентство«A ООО & »БИБКОМ« ЦКБ« ОАО Copyright

Проблемы

Низкая правовая культура

Негативные проявления

Теневая

государственного воздействия

экономика

на конкуренцию

Коррупция

С

у

Государство как

б

хозяйствующий

п

субъект

р

Низкий

Низкий

о

уровень

уровень

б

культуры

Неправомочная государственная

правосознания

л

рыночных

потребителя

поддержка отдельных

е

отношений

хозяйствующих субъектов

м

ы

Подрыв

Использование

Неэффект.

Отсутствие системы информ. участников

Неэф. д-ть

конкуренции

рычагов конкур.

деятельность

рынка о возм. исп. конкур. законодат.

общест.

законодательства

союзов, ассоциаций

для защиты своих инт.

организаций

в частном интересе

Саморегулирование

Отсутствие пропаганды

Отсутст.кодекса корп. повед.

Отсутств. третейск. конкур. суды

СМИ

Образование

З

а

д

а

ч

и

33

Рис. 8 (в). Проблемы: Низкая правовая культура, негативные проявления государственного воздействия на конкуренцию, Теневая экономика, Коррупция

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

ще возникает система целей. Иерархия целей также становится дискуссионной темой.

Дискуссия часто проходит в попытках использования неких интегрирующих макродоводов, которые, не вдаваясь в множест% венные внутренние детали сложной материи, апеллируют, как кажется их авторам, к «самому главному», «самому определяю% щему» доводу. Понятно психологическое стремление найти этот перевешивающий фактор — оно соответствует естественному желанию упростить сложную аргументационную картину при выборе решения.

Применяется на практике и метод интуиции — когда есть сильная воля и готовность к личной ответственности. («Луна — твердая!» Так когда%то заявил Королев в условиях неопределен% ности характеристик поверхности Луны, от чего зависели прямо противоположные конструкции лунного модуля).

Часто дискуссия идет по принципу детской психологии. Ког% да аргументов очень много и они не вводятся в какую%либо сис% тему, говорят примерно так. Один дискутант: «Мой аргумент са% мый круглый». Ему возражают: «Зато мой аргумент самый зеле% ный». Один — «Мой самый длительный», другой — «А мой самый треугольный». Так и дискутируют «от забора до обеда». Исход найти в подобной неупорядоченной дискуссии, выбирая то или иное решение, крайне трудно. Результат чаще всего случаен.

Вместе с тем есть возможность также некоторой алгоритмиза% ции процедуры дискуссии. Как показано выше, путь к упорядо% чению дискуссии заключается в разложении предметов спора на элементарные составляющие, выяснение дискуссионного ре% зультата по каждому простейшему вопросу, что гораздо легче и чаще всего возможно даже в агрессивной дискуссии. Действи% тельно, простейший вопрос позволяет и ответ согласовывать в простейшей форме. «Это длинное?» Легко договориться, что это именно так — или, наоборот, не так. Но уж в любом случае дис% куссия, зеленое ли это, при таком разложении в дебри и ссору не заводит. Пройдя таким образом все элементарные микродискус% сии, затем нужно найти способ синтеза микродоговоренностей в макрорезультат. И здесь также помогает способ разложения цен% ностных полаганий на элементарные.

34

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Практически это выглядит как процедура в виде нескольких этапов.

Во%первых, точно так же, как и в предыдущей части работы, на элементарные элементы разлагается целевое поле. Сделать это возможно, если вычленить, обнаружить все без исключения ос% новные субъекты отношений, затрагиваемых готовящимся реше% нием. (Например, государство, регион, пенсионеры, предприни% матели и т.д.) Появляется ряд номер один: субъекты интересов (опосредующие цели).

У определившихся субъектов есть вполне определенные инте% ресы, которые также можно разложить в соответствующий ряд и договориться об очевидных вещах. Например, что бизнес%компа% нии интересны прибыль и политическая стабильность. Что госу% дарству интересны обороноспособность и мобилизационный по% тенциал и т.д. Ряды подобных интересов достаточно классичны.

Но далее возникают, возможно, что и несходящиеся идеологи% ческие расхождения. Один акцентирует значимость интересов государства. Другой — личности. Этот этап сродни вечной дис% куссии, что первично — курица или яйцо. И выход тут находится в статистическом взвешивании коэффициента значимости того или иного фактора. Набор экспертов, определяющих данные ве% са, должен быть достаточно велик, а объективизация результата облегчается тем, что, выставляя отдельные количественные оценки (например от 0 до 1) по каждому из множества факторов (интересов или целей, или в дальнейшем — параметров элемен% тарного сравнения вариантов решения), даже идеологизирован% ный эксперт отвлекается от конечного результата — он не может знать, как повлияет его элементарная оценка на данном этапе на конечный результат. Это снижает субъективизм процедуры, ко% торый также тем ниже, чем большее количество экспертов участ% вует в работе по выбору решения. В результате взвешивания по% является возможность ввести весовые коэффициенты (Вк) для каждого параметра цели (интереса).

Далее дискуссия проводится по каждому параметру цели (ин% тересу, параметру сравнения). Их может быть немало, десятки и сотни. Например, если субъектов интересов определено К, то па% раметров цели будет уже КхП, где П — количество интересов у каждого субъекта интересов. Еще раз подчеркнем, что обсужде%

35

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

ние по элементарному (атомизированному) параметру сравнения вариантов решения значительно проще, менее конфликтно, как правило, позволяет получить как минимум согласие агрессивных дискутантов на дальнейшее продвижение. В итоге рассмотрения всех элементарных (атомизированных) параметров сравнения с учетом весовых множителей может получиться сумма «доводов», которая принимается дискутантами, поскольку на каждом шаге вывода этой суммы они подписывались под промежуточными микроитогами. Соответственно появляется и обязанность приз% навать общий итог.

Для иллюстрации приведем результат выбора типа реформи% рования для крупного имущественного комплекса в системе ОАО РЖД.

На первом этапе экспертами были выявлены следующие груп% пы интересов (субъекты): государство (I группа интересов); госу% дарство (II группа интересов); ОАО РЖД (III группа интересов, дирекция (менеджмент) ЖДРМ1 (IV группа интересов); дирек% ции (менеджмент) заводов (V группа интересов); независимые потребители ремонтных услуг (VI группа интересов); субъекты, желающие получить незаконные экономические преимущества в итоге реформирования (угроза экономических злоупотреблений) (VII группа интересов).

На втором этапе был определен перечень конкретных интере% сов по группам интересов. На третьем этапе эксперты определи% ли весовые множители для групп интересов.

Группа интересов	I	II	III	IV	V	VI	VII
Весовой множитель значимости	0,7	0,6	1	0,17	0,63	0,18	0,44

Разброс оппонирующих предпочтений экспертов составлял следующие значения:

Группа интересов	I	II	III	IV	V	VI	VII
Разброс предпочтений экспертов (%)	55	73	0	96	59	74	53

Наиболее консолидированными мнения экспертов оказались по группе интересов самой ОАО РЖД (субъект, принимающий ре%

1 ЖДРМ% имущественный комплекс заводов по ремонту локомотивов.

36

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

шение). Больший разброс — по группам государственных класси% ческих интересов, интересов заводов и опасений угроз экономи% ческих злоупотреблений. Существенно менее консолидированы мнения экспертов по группам либерально%реформаторских госуда% рственных интересов и независимых потребителей ремуслуг. И на% иболее поляризованы мнения экспертов по интересам дирекции ЖДРМ.

На четвертом этапе экспертами проведено сравнение обоих вариантов реформирования по каждому целевому параметру сравнения. Всего их было 31.

Группа интересов		Предпочтение	Предпочтение
	и параметры	экспертами	экспертами
	сравнения	Варианта I	Варианта II
I	а	9	7
	б	9	7
	в	11	5
	г	13	3
	д	5	8
	е	9	7
	ж	8	2
II	а	0	17
	б	0	17
	в	0	17
	г	0	17
	д	5	11
III	a	9	5
	б	14	4
	в	12	4
	г	9	7
	д	9	6
	е	9	5
	ж	5	11
	з	10	6
IV	а	2	0
	б	0	3

37

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Группа интересов		Предпочтение	Предпочтение
	и параметры	экспертами	экспертами
	сравнения	Варианта I	Варианта II
V	а	0	16
	б	0	10
	в	3	13
	г	11	4
VI	а	2	10
	б	3	11
	в	3	10
VII	а	12	2
	б	9	4

В итоге Вариант I получил суммарный рейтинг 144.64. Вари% ант II получил рейтинг 157.53. С учетом разброса (неустойчивос% ти) оценок экспертов данные итоговые рейтинги показывают, что варианты по этому суммарному критерию примерно равноз% начимы. Однако дополнительные выводы вытекают из анализа суммарных предпочтений внутри каждой группы интересов:

	Группа интересов по мере	Весовой
		множитель	Вариант I	Вариант II
	убывания значимости
		значимости
	ОАО РЖД	1	+	–
	Государство	0,7	+	–
	(классические интересы)
	Дирекции (менеджмент) заводов	0,63	–	+
	Государство (либерально%	0,6	–	+
	реформаторские интересы)
	Угроза экономических	0,44	+	–
	злоупотреблений
	Независимый потребитель услуг	0,18	–	+
	Дирекция (менеджмент) ЖДРМ	0,17	–	+

С учетом этих данных становится понятной разница в ценно% стно%целевых платформах, реализуемых в каждом из вариантов реформирования. Вариант I является в большей степени госуда%

38

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

рственническим, больше устраивает ОАО РЖД как компанию, в большей степени минимизирует риски реформирования. Вари% ант II является в большей степени либеральным, меньше устраи% вает ОАО РЖД как компанию, в меньшей степени минимизиру% ет риски реформирования. Соответственно, порядок предпочте% ния того или иного варианта реформирования в данном конкрет% ном случае и решения в общем случае становится прозрачным, упорядоченным с точки зрения аргументации.

В любом случае решение уполномоченного лица становится существенно более обоснованным, ему проще увидеть природу и аргументационные платформы в дискуссии при выборе решения.

***

В целом выполненное исследование показало, что примене% ние процедур, разлагающих сложные государственно%управлен% ческие проблемы в политической, социальной, экономической и иных областях, для которых характерны слабая формализован% ность, неопределенность, вариативность, множественность и разнородность аргументационных рядов, на элементарные сос% тавляющие, т.е. на ситуации, допускающие микрорешения, а за% тем синтез из них искомых макрорешений, позволяет сделать их более прозрачными и упорядоченными, проверяемыми и, глав% ное, существенно более обоснованными. В результате можно по% высить результативность и дееспособность проектируемых реше% ний.

Методология имеет достаточно универсальный характер и ап% робирована в реальных процедурах выбора и проектирования го% сударственно%управленческих решений. Может применяться в процедурах проектирования корпоративных решений, особенно в крупных и крупнейших корпорациях.

39