10025

центра государства и его окраин как в географическом, так и в геополитическом смысле употребляются также термины «метрополия» и «периферия».) Остатки бывших колониальных империй сохраняются до сих пор в рамках некоторых федераций в виде протекторатов, конфедераций, уний;

3)государство, осуществляющее политическую и (или) экономическую гегемонию по отношению к другим государствам (СССР, США

вгоды «холодной войны»). Именно применительно к такой интерпретации появился термин «империализм»;

4)политико-территориальное образование, совокупность терри-

торий и государств, управляемая на основе единой имперской власти центра77.

Последнее и определяет империю как форму государственного устройства.

Империя как форма государственного устройства — это объединение различных государств и территорий под единой властью, одним имперским правлением и законами империи.

В состав Российской империи входили Польское королевство, Великое княжество Финляндское, Кокандский и Бухарский эмираты и т.д. Британская колониальная империя объединяла множество стран под властью британской короны.

Выделяют следующие признаки империи как формы государственного устройства:

1)монархическая форма правления;

2)«монолитность» власти, находящейся в руках одного лица или одной сплоченной группы (партии);

3)неограниченная гегемония имперского центра и (или) стремление к централизации власти;

4)полная централизация системы государственного управления;

5)значительный размер территории: существенно больше, чем средняя для данной эпохи территория государства;

6)этническая неоднородность;

7)насильственный способ создания, хотя возможны и исключения при присоединении отдельных территорий (добровольное вхождение Грузии и Украины в состав Российской империи).

Империя — высокоцентрализованное государственное образование, однако самостоятельность имперской периферии может быть весьма значительной. Правда, следует иметь в виду абсолютную власть имперского центра: любое решение периферийных властей может быть «перечеркнуто» волей метрополии.

Уния как форма государственного устройства — государственное образование на основе совмещения высших органов власти нескольких государств (обычно глав государств).

77 Федерализм: Энцикл. М., 2000. С. 206.

161

Это союз, объединение, общность государств, территорий; разновидность сложного государства. При этом субъектом международного права выступает не уния, а каждое из входящих в ее состав государств. Часто на основе унии может возникнуть империя (или наоборот), т.е. империя и уния — это не принципиально разные формы государственного устройства, в отличие от унитарного государства и федерации.

Признаками унии являются:

1)монархия как форма правления (обычно);

2)возникновение на основе общей традиции престолонаследия;

3)фактическое объединение высших органов власти нескольких государств, т.е. высший орган власти одного государства является таковым и в другом. Возможны варианты: существование объединенных органов власти при сохранении собственных властных и управленческих инстанций (Австро-Венгерская уния под властью Габсбургов: законотворческий орган — имперская делегация, исполнительные органы — три имперских министерства). Здесь просматривается значительное сходство с империей как формой государственного устройства;

4)относительно высокая (хотя бы формально, а часто и фактически) политическая самостоятельность входящих в унию государств. Если империя характеризуется абсолютной властью имперского центра над периферией, то в унии противопоставление «метрополия — периферия» может отсутствовать. Единство унии основано на единстве прежде всего традиции управления. Государства, входящие в унию, имеют образуемые самостоятельно, без участия центральных властей, высшие органы власти и управления (парламент, правительство). Участники унии хотя бы формально сохраняют свой суверенитет;

5)возможны образование унии с использованием договоров, договорное регулирование отношений в унии.

Различают унии личные (персональные) и реальные (органические). Личная уния подразумевает объединение двух или более государств под властью одного правителя, монарха. Формальное основание личной унии — династические браки, пресечение правящей династии в случае действия определенного порядка престолонаследия (предполагающего приглашение правителя). При этом условия и порядок наследования престола, получения статуса главы государства

во входящих в унию государствах могут быть различными.

Всилу этого личная уния — довольно нестабильное образование. При различиях в порядке определения личности главы государства рано или поздно возникает ситуация, когда престол одного из них займет лицо, не признаваемое государем по закону другого. В качестве примера можно привести распад унии между Англией и Ганновером в XIX в. (в Ганновере лица женского пола не допускались к наследованию трона).

162

Реальная уния формализована законодательно, ее единство обусловлено общими традициями управления и правовыми установлениями. В случае наследственного монархического правления наследник трона в одном из государств реальной унии является таковым и в другом. Реальная уния часто скрепляется системой совместно принимаемых государствами — членами унии законов (АвстроВенгрия объединялась на основе не только правления Габсбургов, но и законов, одобренных австрийским и венгерским парламентами), системой договоров между ними.

В настоящее время единственный пример реальной унии — Британское Содружество. Собственно в унию объединены 17 стран, которые можно считать ее «ядром»: Великобритания, Канада, Австралия, Гренада, Новая Зеландия, Сент-Винсент и Гренадины, Ямайка, Антигуа и Барбуда, Багамские Острова, Барбадос, Белиз, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Маврикий, Папуа — Новая Гвинея, Соломоновы Острова, Тувалу. Во всех этих странах официальным главой государства является британский монарх.

Интересно, что единство Британской унии обеспечивается единой правовой и политической традицией, а не единой властью формального главы государства, который даже в Великобритании «царствует, но не правит». Постепенно прекращают существование единые органы управления в рамках Содружества (уже упразднено британское министерство по делам Содружества). Государства под властью британской короны абсолютно самостоятельны политически и суверенны, хотя объединение в унию все же имеет для них реальные политические и правовые последствия. Например, правовые и судебные системы стран Содружества весьма схожи, широко распространены заимствования из права Великобритании. Невозможно представить государства Британской унии в состоянии войны друг с другом: военное положение должно быть ратифицировано (хотя бы формально) монархом. Вхождение в унию налагает на государства Британского Содружества и некоторые «моральные» обязательства: в военное время все они автоматически становятся союзниками против общего врага, как было во время Второй мировой войны.

§ 3. Объединение государств

На международной арене существуют объединения государств, которые определялись ранее термином «конфедерация». Эти между- народно-правовые объединения характеризуются тем, что создаются и действуют на основании международного договора, государства сохраняют независимый статус и свою систему государственного управления, а также суверенитет.

Международно-правовой характер такого объединения предполагает соблюдение ряда условий:

163

1)решения общих органов проводятся в жизнь решениями и действиями органов государств, входящих в объединение; если объединение обладает признаками наднациональности, это не обязательно;

2)государства добровольно направляют в общие войсковые формирования свои контингенты и сохраняют право на их отзыв, а само воинское подразделение не теряет своей государственной принадлежности;

3)у объединения государств в строгом смысле слова нет своей территории, поскольку таковой считается сумма территорий госу- дарств-участников.

Такая обусловленность объединения государств позволяет обнаружить контуры будущего единого государства: создание единых органов власти и управления; принятие едиными руководящими органами управленческих решений, действующих на территории объединения; образование и функционирование общих войсковых формирований, таможенных и пограничных структур; целевые отчисления денежных средств на содержание общих органов и создаваемых подразделений; вынесение принципиального решения о равной защите интересов граждан на территории объединения; введение института гражданства; возможное хождение на всей территории объединения единой валюты.

Таким образом, объединение государств можно рассматри-

вать как государственное образование, создаваемое на основе интеграции самостоятельных государств для достижения общих целей, сочетающее в себе признаки международного объединения и государственности.

Особой характеристики требует конфедерация — временный

союз суверенных государств, образованный для решения совместных политических, экономических или военных задач.

Конфедерация не образует единого государства, имея следующие особенности:

1)государства полностью сохраняют свою независимость, имеют собственные органы государственный власти и управления и остаются суверенными в своих границах;

2)государства создают специальные объединенные органы для достижения определенных экономических, военных, внешнеэкономических и других целей;

3)как правило, конфедерация — достаточно неустойчивое образование, распадающееся после реализации совместных целей (как произошло с Египтом и Сирией, которые во время арабо-израильско- го конфликта образовали Объединенную Арабскую Республику) либо превращающееся в федерацию (например, Швейцарская федерация, существовавшая до 1848 г. в форме конфедерации; США преобразовались в федерацию в 1787 г., а до этого с 1781 г. существовала конфедерация штатов);

164

4)государствам — членам конфедерации принадлежит право сецессии;

5)объединенные органы конфедерации обладают в основном не властными, а координационными полномочиями для выработки согласованной политики государств — членов конфедерации. Органы конфедерации не являются высшими органами власти для входящих в нее государств. При этом полная система органов власти не образуется, создаваемые учреждения — это обычно органы специальной компетенции;

6)конфедерация строится по нормам не международного, а внутригосударственного права78. Нормы международного права (если они при этом используются) являются «внешней оболочкой» внутригосударственных норм. При создании конфедерации не предусматривается учет интересов других «членов международного сообщества», отношения центральных органов конфедерации и входящих в нее государств нельзя однозначно определить только как партнерские, органы конфедерации наделяются властными полномочиями;

7)полномочия конфедерации ограничены теми, что были переданы ей государствами — членами конфедерации в соответствии с учредительным актом. Самостоятельное расширение сферы полномочий невозможно;

8)решения конфедеративных органов не подлежат непосредственному исполнению на территориях государств — членов конфедерации: требуется принятие последними собственных решений, подтверждающих приверженность решениям, принятым конфедеративными структурами управления. Тем не менее было бы не вполне правильным отказывать решениям конфедеративных структур управления в обязательности для государств — членов конфедерации. Передавая конфедеративным органам в соответствии с соглашениями правомочия принимать те или иные решения, государство — член конфедерации признает их обязательность для себя. Более того, в рамках конфедерации ее общие органы могут обладать средствами принуждения к реализации своих решений. Такие возможности могут быть предусмотрены учредительными актами конфедерации либо фактически наличествовать;

9)государства — члены конфедерации сохраняют монополию на связь со своими гражданами. Собственно, и конфедеративного гражданства как такового может не быть, только гражданство государства — члена конфедерации. В представительных органах конфедерации представлено не население конфедерации, а входящие в нее государства.

Мировой практике известно и такое объединение государств, как

протекторат, которое может быть основано на письменных или иных соглашениях. Но если федерация, уния, конфедерация представляют собой такие объединения, которые базируются на принципе

78 Евсеенко Т.П., Солопова Н.С. Конфедерация как форма государственного устройства // Федерализм. 2004. № 1. С. 50.

165

юридического равенства их участников, то протекторат — всегда заведомо неравноправный союз государств, юридическая форма подчинения одного государства другому.

Важно отличать протекторат от сходных явлений — вхождения одного государства в другое, аннексии, оккупации, которые также выражают зависимое состояние одной территории от другой. Вместе с тем отличия между этими понятиями скорее формальные, чем содержательные. Протекторат, например, может повлечь более серьезные ограничения для населения, чем оккупация. Как и оккупация, протекторат может быть результатом вооруженного насилия.

Вхождение в состав государства представляет собой добро-

вольное присоединение к нему, в результате которого другое государство полностью или частично утрачивает свой суверенитет, становится административно-территориальной единицей или субъектом федерации. В отличие от этого участвующие в протекторате государства сохраняют свой суверенитет.

Аннексия есть включение в состав государства дополнительных территорий, обычно совершаемое по результатам войны, а иногда и ненасильственными действиями государства. Аннексия получает признание как юридический факт по нормам национального и, возможно, международного права. Аннексируемая территория является объектом внешнего воздействия, тогда как протекторат представляет собой правоотношения между государствами-субъектами.

Оккупация — это временное насильственное занятие территории одного государства другим, находящимся с ним в состоянии войны. Это переходное состояние, которое может завершиться аннексией, установлением протектората и даже освобождением территории. Протекторат — это постоянное или установленное на заранее определенный срок правовое состояние государства, основанное на договоре, т.е. он устанавливается при наличии формально выраженного согласия государств.

Впротекторате участвуют две стороны — государство-протектор

иподопечное государство. Причиной учреждения протектората могут быть насильственные действия одного государства в отношении более слабой страны, в результате которых господствующая сторона вынуждает покорившуюся нацию к заключению неравноправного договора, сохраняя, однако, государственность последней. Возможно также установление протектората над страной, которая в силу внутренней нестабильности, малочисленности населения, экономической отсталости и иных обстоятельств не имеет ресурсов для полноценного осуществления всех присущих государству функций. В этом случае государству выгодно принять опеку могущественной державы, которая по мотивам сохранения традиционных межнациональных связей, расширения сферы своего влияния и по другим соображениям соглашается предоставить подопечной стране политические услуги.

166

Протекторат может представлять собой промежуточное состояние страны в период между ее освобождением от колониальной зависимости и получением полной независимости.

Протектор осуществляет за подопечное государство часть его суверенных прав. Он может потребовать от своего «подзащитного» отказа от содержания собственной армии, самостоятельной внешней политики, законодательной власти и пр.

Территорию зависимой страны иногда используют для размещения вооруженных сил протектора или в качестве «свободного экономического пространства». Это может оказаться выгодным для обеих сторон. Экономическое обособление собственных территорий, создание на них безналоговых финансово-экономических оазисов способны вызвать сопротивление, протесты внутри страны. Но если использовать в качестве «финансового магнита», привлекающего капиталы, территорию иностранного, но контролируемого государства, как сделала Франция по договоренности с Княжеством Монако, подобных осложнений можно избежать.

Прямые и косвенные финансово-экономические выгоды являются одним из факторов образования и существования протектората. Например, передав свою внешнюю политику в ведение Индии, Бутан заключил довольно выгодную сделку, поскольку получил право на финансовые компенсации. Западное Самоа также имеет экономические выгоды от сотрудничества с Новой Зеландией, уступив ей право на свои внешние сношения, за исключением участия в деятельности ООН.

Протектор обязан поддерживать внутреннюю стабильность и внешнюю безопасность, сохранять форму правления зависимого государства (в прошлом они гарантировали власть правящих династий). Подопечные государства пользуются валютной системой протекторов, т.е. у них исчезает необходимость обременять себя созданием и поддержанием собственной валюты. К примеру, Андорра или Лихтенштейн, население которых не превышает 50 тыс. и 30 тыс. чел. соответственно, не могут позволить себе выпуск национальной валюты. Они отказались от своего суверенного права проводить эмиссию денег. Заодно Андорра передала в распоряжение французского президента свою внешнюю политику, а контроль банковской системы и внутренних дел доверила Испании, от имени которой действует Урхельский епископ. В результате возник своего рода сдвоенный протекторат, осуществляемый двумя государствами, которые связаны взаимными обязательствами.

Учреждение протектората предполагает соблюдение прав и интересов обеих участвующих в нем сторон. Гарантии прав зависимой стороны содержатся в самой формуле протектората: сохранение государственности и пополнение недостатка внутренних ресурсов за счет иностранной поддержки. Вероятно, интересы протектора обеспечиваются более надежно. Например, пуэрто-риканский губернатор (глава государства и правительства) не вправе без разрешения гос-

167

департамента США принимать на своей территории руководителей иностранных государств. Имея в виду практику прежних протекторатов, можно предположить, что протектор способен применить к зависимому государству силовые меры вплоть до вооруженного вмешательства с целью принудить подопечного нарушителя к исполнению принятых им на себя обязательств.

Установление протектората не отменяет и не сокращает суверенитета страны, хотя и ограничивает ее в использовании суверенных прав. В конечном счете зависимая сторона сохраняет право распорядиться своей судьбой по собственному усмотрению. В частности, она может приобрести полную независимость. Право выхода (сецессии) из протектората самоочевидно. Мировая практика содержит многочисленные примеры не только распада, но и относительно мирного, легального расторжения протекторатов. Власти Соединенных Штатов неоднократно подтверждали право Пуэрто-Рико на приобретение статуса независимого, а не «свободно присоединившегося государства».

Можно обоснованно утверждать, что природа протектората исключает наличие общего для участвующих в нем сторон гражданства. В отличие от федерации это объединение не создает общего центра, обладающего государственной властью и нуждающегося в упорядочении отношений с лицами, гражданами. Поэтому нет субъекта, с которым лица могли бы вступать в отношения гражданства.

Но хотя общее, союзное гражданство в протекторате отсутствует, правовой статус жителей подопечного государства в некоторых случаях претерпевает изменения. Если по условиям протектората главное государство управляет определенным кругом внутренних дел, выполняет иные функции, связанные с правами и обязанностями человека, юрисдикция протектора распространяется и на граждан подопечной стороны. Возникает политико-правовая связь между государством-протектором и гражданами подопечного государства. Это не гражданство, а правоотношения особого рода. В США оно в свое время определялось как подданство и означало обязанность сохранения лицами, проживающими на подвластной территории, «верности» Соединенным Штатам.

§ 4. Современные формы межгосударственного сотрудничества

Межгосударственное сотрудничество предполагает наличие трех элементов: общие цели государств-партнеров, ожидание ими выгод от сотрудничества, взаимный характер этих выгод. Многие исследователи определяют межгосударственное сотрудничество как ситуацию, когда его акторы (в политологии термины «актор» и «субъект» употребляются как синонимы) регулируют свое поведение в соответ-

168

ствии с фактическими или ожидаемыми предпочтениями через процесс взаимной координации политик79.

Основными типами межгосударственного сотрудничества яв-

ляются: переговоры, предметом которых выступает распределение выгод государств от их взаимодействия (например, отмена тарифных барьеров); согласование политик (формальные договоры и соглашения о деятельности); неявное сотрудничество, осуществляющееся без прямых связей и (или) формальных соглашений, не предполагающее заключения договоров; навязанное сотрудничество, когда более сильная сторона заставляет другую корректировать свою политику, одновременно внося коррективы в собственную политику; создание специализированных институтов (например, институтов ООН), осуществляющих регламентации, экспертизы, субсидии.

Особенности развития межгосударственного сотрудничества остаются предметом дискуссии между представителями неолиберализма и неореализма — двух наиболее известных направлений в современной теории международных отношений. Они интересны и специалистам по государственному управлению, которые рассматривают реализацию этого сотрудничества в рамках непосредственной деятельности государственной власти по осуществлению целей государства. В рамках государственного управления создаются государственные организации, в том числе те, которые имеют универсальный комплекс полномочий по распоряжению коллективными ресурсами в рамках межгосударственного сотрудничества.

Спор между представителями неолиберализма и неореализма ведется по нескольким пунктам80.

1.Неореалисты считают, что анархия в международных отношениях заставляет каждое государство рассчитывать только на собственные ресурсы, что обусловливает наличие жестких ограничений и принуждения в политике государств. Неолибералы соглашаются с тем, что принуждение хотя и возможно, но преодолимо.

2.В содержание межгосударственного сотрудничества неореалисты включаютнеобходимостьобеспеченияобщейвоеннойбезопасности, тогда какдлянеолибералов— этовопросывзаимныхэкономических выгод.

3.Обсуждая проблему абсолютных и относительных выгод межгосударственного сотрудничества, неолибералы считают, что его движущей силой является достижение абсолютных выгод. Неореалисты утверждают, что ни одна сторона не допустит преимуществ другой без получения взамен пропорциональных преимуществ.

4.Анализируя причины сотрудничества государств, неореалисты опять же выдвигают на первый план проблему военной безопасности,

вто время как неолибералы утверждают, что в современном мире ос-

79Keohane R. O. After Hegemony: Collaboration and Discord in the World Political Economy. Princeton, 1984. P. 467.

80Lindberg L. The Political Dynamics of European Economic Integration. L., 1963.

169

новной целью государств, участвующих в межгосударственном сотрудничестве, является устойчивый экономический рост.

5. Неореалисты рассматривают международные режимы с позиций их обычной регулирующей роли, а неолибералы, напротив, считают их наиболее эффективным механизмом в случае применения принудительных мер в процессе межгосударственного сотрудничества.

Резюмируя вышеизложенное, можно утверждать, что сегодня в этой сфере многое зависит от соотношения внутренней и внешней политики государств, изменения роли государств в условиях усиливающейся глобализации, их национальных ценностей, интересов и предпочтений. В современном мире государство — уже далеко не единственный и даже не господствующий актор международной сферы: происходит автономизация транснациональных субъектов — этнических, религиозных, профессиональных и иных групп, мультинациональных фирм, представителей диаспор, криминальных сообществ и т.д. Многие из них претендуют на собственную роль как в международной жизни, так и в самом государстве. Если в отношении этих и других субъектов государство все чаще будет идти на уступки, появится опасность разрушения главных принципов, составляющих саму основу его легитимности: суверенитета, территориальности, политического представительства.

Начало нового тысячелетия ознаменовалось появлением целого ряда межгосударственных образований, ориентированных на развитие региональных экономик с политической перспективой интеграции: Евросоюз, АТЭС, ШОС, Организация исламской конференции, южноамериканский МЕРКОСУР, ЕврАзЭС и др.

По существу, каждой исторической эпохе соответствовали свои межгосударственные образования, чаще всего в формате военно-полити- ческих союзов или межгосударственного взаимодействия колониальных стран со своими бывшими территориями. Современная ситуация отличается созданием региональных объединений экономической направленности, а также сохранением военно-политических союзов.

Здесь специалисты в первую очередь выделяют континуальные межгосударственные союзы81. Это традиционные союзы госу-

дарств, соединенных между собой государственными границами

(континуум — непрерывное, неразрывное, сплошное) и складываю-

щихся либо в рамках экспансии доминирующих государств, либо в контексте осознания экономических выгод от добрососедских отношений.

К примеру, Европейский союз — межгосударственное объединение европейских государств, стремящихся легитимизировать свои исторически сложившиеся отношения в форме Конституции Объединенной Европы. Европейский союз — уникальное международное

81 Маслов О., Прудник А. Новая геополитическая реальность: Сетевые и континуальные межгосударственные союзы [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www. polit.nnov.ru/2009/06/27/geowebunions/.

170