Градостроительное право
Бандорин Леонид Евгеньевич
16.09.21
Правовое регулирование градостроительной деятельности
Иначе – Правовые основы градостроительного регулирования
Иначе – Основы градостроительного права
В прошлом году вышел первый учебник с таким названием под авторством Болтановой Е. С., Романовой О. А., Бандорина Л. Е., при его подготовке собрались представители трех разных школ, регионов (ТГУ, МГЮА и МГУ). Три года писали учебник, он издан. Чуть позже я поделюсь с вами литературой. Но новый учебник не передадут, есть обязательства с издательством.
Предмет связан с понятием «градостроительная деятельность», его определение дано в ГрК. Состоит из двух слов: деятельность по развитию территории.
Обычно предмет характеризуется через узкие формулировки, но здесь безграничное определение, так как и территории – это довольно абстрактная формулировка + развитие тоже. Упоминание «в том числе городов и иных поселений» отражает историческое развитие, когда в советском законодательстве понятия «город» и «территория» были взаимоисключающими, были разведены. У нас был во время организации СССР сформирован подход по двум направлениям развития: город и деревня. В городе – индустриализация, а в деревне – коллективизация. Поэтому все, кроме городов, стали называть территориями. Потом от этого подхода отказались в процессе перехода к постсоветскому законодательству. Так что градостроительная деятельность – по развитию всех территорий. Все 17 миллионов кв. км – о них о всех градостроительная деятельность. И пусть вас не смущает ГРАДОстроительная – от старого термина просто не стали отказываться, хотя это можно было сделать. Понятие легальное, есть кодифицированный акт, один из 25 действующих в России. В этой сфере все хорошо «упаковано», все ответы вы найдете в кодексе.
Это второй Градостроительный кодекс, сейчас действует от 2004, а до этого действовал 1998. Еще раньше – Закон об основах градостроительства в РФ с 1992.
Градостроительная деятельность – это развитие территорий посредством чего? Нам интересны 6 видов осуществления такой деятельности (закрытый перечень, просто посадить каштан не выйдет):
Их можно назвать элементы градостроительной деятельности.
Как их можно классифицировать? Любой перечень можно классифицировать. Критерий – по субъектам:
Публичная власть
Застройщики
Граждане
Тут используется не только 6 видов градостроительной деятельности, а побольше, чтобы вы на первом занятии схематично поняли, как градостроительное право сосуществует с земельным. Примерно 50% градостроительное, 40% земельное, 10% - экологическое! В некоторых правопорядках они вообще никак не подразделяются, есть просто право о территориях с точки зрения взаимодействия публичной власти, инвесторов и тех природных ограничений, которые накладывают экологи: они говорят, вот 30% земли развивайте, а 70% не трогайте, это резерваты.
По итогу первой стадии публичная власть передает базис, который можно развивать. СТРОИТЬ НА ТЕРРИТОРИИ НЕЛЬЗЯ! По ней можно ездить, ходить, над ней летать, прокладывать кабели связи. Но строить можно только НА ЗЕМЕЛЬНОМ УЧАСТКЕ. Это особым образом отграниченная часть территории. Земельный участок может быть 6 соток (дачный) или в миллионах соток (правильнее считать в гектарах). Главное – что специальным образом описаны границы и сведения внесены в ЕГРН, это вы будете изучать в земельном праве.
Вторая стадия относится к четвертом виду деятельности – архитектурно-строительное проектирование. Это чисто бумажная работа. Проектирует всегда заинтересованное лицо – застройщик, тут граждане не участвуют, идет взаимодействие с публичной властью.
Третья стадия – хозяйственная, это 5 и 6 виды деятельности, идет уже физический труд.
Итак, виды градостроительной деятельности:
Первые три вида заканчиваются принятием правовых актов.
Четвертый вид деятельности заканчивается созданием результата интеллектуальной деятельности – проектной документации.
Пятый вид – строительство, сюда в принципе можно пятый вид добавить, а именно хозяйственные преобразования к объекту культурного наследия (реставрация как частный случай реконструкции). Нельзя сказать «Реконструкция Новодевичьего монастыря». Существует отдельный закон, регулирующий эту процедуру.
Шестой вид – эксплуатация, есть управляющая компания, в общежитиях – Управление по эксплуатации, администрация.
Вы понимаете, что в ходе своего проживания везде, кроме дачи, вы входите в публичные правоотношения. Пример: на дачные участки не выезжают скорые, пожарные и ОВД, это противоречит принципам организации публичной власти, но у них есть грамотная юридическая отмазка «потому что нет идентификации у этих шести соток». Она заканчивается на адресе и наименовании ЮЛ: садовое некоммерческое товарищество СНТ «Отдых», его нашли, а дальше – шлагбаум, так что въехать мы не смогли. Это традиционная история, связанная с тем, что это специальный институт некоммерческих объединений граждан, которые под свою ответственность тусуются на земельных участках. Там нет никакого обзора, никто не видит ваших объектов, сделки проводятся с земельными участками только ЮЛ, вы как физик туда не попадаете. Это отдельная тема специфических ЮЛ. Пафос в том, что вы не участвуете в публичных правоотношениях, связанных с эксплуатацией зданий и сооружений, государство вас не видит, как участника.
Законодательство о градостроительной деятельности
Про Определение КС РФ:
ГрК – это кодифицированный акт по предмету совместного ведения РФ и субъектов Федерации, Мосгордума не просила признать неконституционным само существование кодекса, но была жалоба сформулирована таким образом, что оспаривалось положение части 2 статьи 3: по которой законы субъектов должны соответствовать ГрК. Мосгордума считала, что эта отрасль относится к ведению чисто субъектов (так как отрасль в КРФ не упоминалась напрямую), к тому же был принят ГрК города Москвы, он не должен соответствовать ГрК РФ! КС РФ сформулировал следующую позицию: метод регулирования административный, правовые отношения тесно связаны с земельными, экологическими, с отношениями по безопасности зданий, сооружений (что относится к ведению Федерации), в связи с этим КС РФ отказал в удовлетворении требований Мосгордуме. Но на 10 страницах ответ на вопрос дал.
Под градостроительным законодательством понимается совокупность законов и подзаконных актов! Особая фишка в том, что 99,9% регулирования происходит на муниципальном уровне. Есть ГрК РФ, кодексы и законы субъектов (примерно в 60 из 85 СРФ). А когда вас заинтересует приобретение земельного участка для строительства в городе Шацк Рязанской области, вам эти законы не понадобятся, вам нужны будут: Генплан городского округа Шацк (территориальное планирование) + ПЗЗ (правила землепользования и застройки, градостроительное зонирование). Подавляющее большинство компетенции на муниципальном уровне находится, поэтому при рассмотрении конкретного кейса надо будет их смотреть.
Ничего особенно нового тут нет, вы это уже знаете. Тем не менее, нужна дополнительная квалификация. Вот вы видите ЗК, ГрК и берете документы о праве (кадастровый паспорт земельного участка) 1998 года выдачи. Для недвижимости это совсем небольшой срок. + вы видите генплан города Чебаркуль 1993 года. Если у вас в Ржевской районе Тверской области вы занимаетесь DD, проверяете всю документацию для покупки участка и размещения агрохолдинговой компании, все проверяете. Бац: кодекс позже генплана и кадастрового паспорта. Очень сложный вопрос: соответствует ли документ Кодексу? Часто обращаются за правовым заключением и выяснить, насколько документы на местном уровне применимы сейчас – в этом и есть предмет вашей DD.
Соответствие с другими отраслями – вопрос чисто для теоретиков.
Вопросы муниципального права: всю структуру органов, типы МО, компетенцию органов надо обязательно применительно к нашей дисциплине вспоминать и актуализировать.
Законодательство о техническом регулировании (может изучали в рамках административного права): оно заключается в обеспечении безопасности машин и механизмов + процессов (строительства).
Очень важно соотношение с земельным: это взаимопроникновение полное, потому что земля – это базис для развития территории. Развитие территории может происходить на земле, но быть предоставленным вам (как застройщику или гражданину) может только земельный участок. Именно участок – объект оборота.
Так что, если мы имеем дело уже с земельным участком, когда вам эту вещь уже предоставили – правоотношения регулируются земельным правом (приватизация) вкупе с гражданским (когда вторичка по ДКП, глава 17 ГК).
Градостроительный регламент – элемент законодательства, отвечает на вопрос «что можно делать?» В этой точке совпадают и территории, и земельные участки. Так что регламент определяет правовой режим территорий + участков + все над поверхностью и под ней. У нас континентальный подход к определению земельного участка, так что участок = проекция на земле. Мы не США, где фермеры до сих пор стреляют в самолеты, потому что у них участок ввысь до космоса и вглубь до ядра земли. Континентальное право более устойчиво, в англосаксонском проблемы. Конечно, 20-этажный дом затрагивает и воздушный столб, и недра, вы же не можете дом без фундамента поставить (как Александровскую колонну). Фундамент также содержит несколько этажей, это вопрос безопасности. Это очень интересный вопрос: правовое использование недр, а как построить метро, метро – это земельный участок, есть ли объект недвижимости под землей, их кадастровый учет? Но! Такие вопросы вы не будете изучать на 4 курсе.
30.09.21
