Тема 1. Административное право как отрасль российского права

Вопрос 1. Административное право как отрасль права.

АП изначально зарождалось как ядро публичного права. Частное и публичное право – это две подсистемы, которые были известны еще в Древнем Риме. «Публичное право есть то, которое относится к положению государства, а частное – интересов отдельных лиц» (Ульпиан). Публичное право неразрывно связано с функционированием институтов власти. Как только зародилось государство и право, так и появилось и публичное право. В отличие от частного права, в публичном менее сильны традиции. Рецепции публичного римского права не состоялось (в отличие от частного), т.к. у каждого государства свои традиции, институты власти, строй итд.

Административное право – это самостоятельная отрасль российского права, регламентирующая деятельность публичной администрации по выполнению ей возложенных государственных и муниципальных функций.

Базовые категории:

1. Государственно-муниципальные функции – это установленные законом направления деятельности ОГВ.

2. Публичная администрация/исполнительная власть включает:

1. Федеральные органы исполнительной власти;

2. Органы исполнительной власти субъектов РФ;

3. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления;

4. Особые публичные субъекты, не вписанные в единую систему исполнительной власти (пенсионные фонды, ЦБ).

Характеристики АП как отрасли:

• Является фундаментальной, материнской отраслью.

• Является и регулятивной, и охранительной отраслью (и устанавливает определенные правила, и защищает).

• Является и материальной, и процессуальной отраслью (не делится на АП и АПП).

• Источником является административное законодательство, которое находится в совместном ведении (ст. 172 КРФ).

• Административное законодательство не кодифицировано и не кодифицируемо.

Вопрос 2. Предмет ап.

Предмет ТГП – круг регулируемых общественных отношений.

Предмет АП – круг отношений, связанных с реализацией государственных и муниципальных функций, возложенных на публичную администрацию.

Общественные отношения, регулируемые АП, чрезвычайно разнообразны, не похожи друг на друга. Поэтому выделяются различные группы отношений, состав предмета:

1. Отношения по оказанию гос. и мун. услуг. Они возникают по поводу удовлетворения публичной администрацией потребностей граждан и организаций по их запросам.

Особенности этих отношений:

• субъектный состав: получатель услуги (гражданин/организация) и субъект предоставления услуги (гос./мун. орган либо подведомственная ему организация);

• служит интересам удовлетворения потребностей частных лиц;

• инициатор отношений – всегда частное лицо;

• по своему содержанию это отношения «зависимости», т.е. здесь нет властного подчинения одной стороны другой, но частное лицо зависит от гос./мун. органа;

• интересы получателя услуги обеспечены полной судебной и административной защитой;

• порядок предоставления каждой услуги детально урегулирован законами, подзаконными актами и специальными административными регламентами;

• осуществляется поэтапный переход на эл. форму предоставления услуг.

Виды:

1. Предоставление «навязанных» услуг (регистрация, учет, лицензирование, аккредитация, аттестация итд.).

2. Предоставление гарантированных услуг (образование, здравоохранение, соц. защита, услуги в сфере культуры итд.).

2. Контрольно-надзорные отношения. Они возникают по поводу осуществления публичной администрацией контроля за соблюдением гражданами, организациями и иными лицами обязательных требований.

Особенности этих отношений:

• субъектный состав: проверяющий (особого рода категория ОГВ, должностных лиц – службы, инспекции и др.) и проверяемый (частное лицо, другой ОГВ);

• они возникают, изменяются и прекращаются по инициативе проверяющего, т.е. частное лицо не может влиять законными способами на то, будут или нет его проверять;

• по своей природе это отношения власти и подчинения (проверяющий может предъявлять требования, а проверяемый обязан подчиниться);

• контроль м/б связан с ограничением прав, применением мер принуждения, т.е. он проводится вопреки воли контролируемого;

• процедура контроля детально урегулирована законами, подзаконными актами и специальными административными регламентами;

• гарантирована полная судебная и внесудебная защита прав контролируемых;

Виды:

1. Контрольные отношения, не предполагающие прямого взаимодействия с контролируемым.

2. Контрольные отношения в рамках прямого взаимодействия контролера и контролируемого (выездная проверка).

3. Административно-деликтные отношения. Они возникают с участием административно-юрисдикционных органов и граждан, организаций в связи с совершением последними административных правонарушений.

Особенности этих отношений:

• они всегда следуют за контрольно-надзорными отношениями;

• по своей природе это отношения властные, в них гражданин, организация – потенциальные нарушители, к которым гос. органы, должностные лица применяют властные полномочия;

• они возникают по инициативе властной стороны;

• регулируются КоАПом и специальными законами субъектов;

• заключаются в применении административных наказаний и иных мер принуждения;

• они реализуются в особой процессуальной форме.

4. Административно-юстиционные отношения. Они возникают в связи с разрешением в судебном порядке административно-правовых споров, связанных с проверкой законности деятельности публичной администрации.

Особенности этих отношений:

• субъектный состав: суд в кач. арбитра, частное лицо – гражданин/организация в кач. заявителя либо в кач. лица, которому суд санкционирует применение ограничительных мер, орган власти;

• частное лицо и публичная администрация выступают в роли процессуальных оппонентов; между ними спор – его разрешает суд;

• как правило, возникают по инициативе частного лица, но могут и по инициативе публичной администрации (обращается за судебной санкцией);

• с 15.09.15 регулируются Кодексом об административном судопроизводстве применительно к судам общей юрисдикции и АПК применительно к арбитражным судам.

Примечание: в перспективе эти отношения отойдут к отдельной отрасли – отрасли административного судебного процесса.

5. Административно-имущественные отношения. Они возникают с участием ПА по поводу государственного и муниципального имущества.

Особенности этих отношений:

• в кач. ПА в них участвуют специально уполномоченные органы (например, федеральное агентство); с обратной стороны может выступать как частное лицо, так и другой орган ПА или подведомственной организации;

• суть этих отношений: формирование состава публичного имущества, управление им, учет, контроль за использованием;

• ПА совмещает в своих руках властные полномочия и полномочия собственника;

• они соседствуют с гражданско-правовыми отношениями.

Виды:

1. По поводу имущества общего пользования (дороги, леса, парки).

2. По поводу имущества, используемого самой ПА и подведомственными ей организациями.

3. По поводу публичного имущества, предоставляемого частным лицам.

6. Внутриаппаратные отношения. Они возникают внутри системы публичной администрации без участия граждан и организаций.

Особенности:

• особый субъектный состав: ОГВ – ОГВ, должностное лицо – должностное лицо, ОГВ – должностное лицо;

• имеют целью обеспечить надлежащее функционирование ПА;

• часто регулируются на подзаконном уровне;

• далеко не всегда обеспечены судебной защитой.

Виды:

1. Субординационные отношения м/у вышестоящими и нижестоящими органами или должностными лицами.

2. Координационные отношения м/у не соподчинёнными органами.

3. Служебные отношения: поступление, прохождение и прекращение госслужбы.

4. Структурно-компетенционные отношения: формирование ОГВ, наделение их полномочиями, реорганизация и упразднение.

5. Административно-правотворческие отношения.

6. Делопроизводственные отношения: движение документов внутри отдельных госорганов и между ними.