Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

122	Глава 5. Система органов прокуратуры Российской Федерации

так и с другими должностными лицами субъектов Российской Федерации.

Закон не говорит о возможности назначения заместителей про­ курора субъекта Российской Федерации по представлению проку­ рора субъекта Российской Федерации, но такая практика вполне допустима.

Структуру прокуратур субъектов Российской Федерации обра­ зуют управления и отделы. При этом отделы могут быть самостоя­ тельными (на правах управлений) либо входить в состав управле­ ний. Перечень структурных подразделений прокуратур субъектов Российской Федерации определяется применительно к функци­ ональным направлениям деятельности прокуратуры, т.е. имея в виду надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и граждани­ на, надзор за исполнением законов, органами, осуществляющими предварительное следствие, дознанием, оперативно-розыскную деятельность, обеспечение участия прокурора в рассмотрении дел судами обшей юрисдикции и арбитражными судами и др. Наряду с функциональными структурными подразделениями (см. § 1 на­ стоящей главы) в структуре прокуратуры субъектов Российской Федерации представлены также и обеспечивающие подразделе­ ния: делопроизводства, кадров и т.д.

Руководят работой управлений и отделов их начальники, кото­ рые организуют и обеспечивают функционирование возглавляемых подразделений. Одновременно они являются соответственно стар­ шими помощниками и помощниками прокурора субъекта Россий­ ской Федерации. К оперативному составу работников управлений

иотделов относятся старшие прокуроры и прокуроры управлений

иотделов. При прокуроре субъекта Российской Федерации могут состоять помощники по особым поручениям, которые приравни­ ваются по своему статусу к заместителям начальников управлений, старшие помощники и помощники прокурора.

Все сотрудники прокуратур субъектов Российской Федерации, за исключением первых заместителей и заместителей прокурора, назначаются прокурором субъекта Российской Федерации.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации действуют коллегии. Они играют заметную роль в их деятельности. На засе­ даниях коллегии проходит обсуждение вопросов, имеющих прин­ ципиальное значение для организации эффективной работы как прокуратур субъектов Российской Федерации, так и нижестоя­ щих прокуратур. К числу рассматриваемых на коллегии вопросов

§ 3. Прокуратуры городов и районов

123

относятся: состояние законности в целом в регионе, в отдельных, как правило, наиболее крупных, влияющих на показатели рабо­ ты прокуратуры, его населенных пунктах, в отдельных правовых сферах (о противодействии коррупции, о состоянии исполнения налогового законодательства, соблюдения земельного законода­ тельства, законодательства о предпринимательской деятельности и др.), проекты руководящих документов, итоги работы прокура­ туры, вопросы кадровой политики и т.п.

Всостав коллегии по должности входят прокурор, являющийся

еепредседателем, его первый заместитель и заместители. Осталь­ ные члены коллегии назначаются приказом прокурора субъекта Российской Федерации. Ими могут быть сотрудники аппарата прокуратуры субъекта Российской Федерации, работники проку­ ратур городов и районов.

§ 3. Прокуратуры городов и районов

Прокуратуры городов и районов —основное звено системы органов прокуратуры. Они находятся на переднем крае борьбы за утверждение законности и правопорядка в стране. Прокуратуры городов и районов проводят наибольшее число прокурорских про­ верок, поскольку их сферу деятельности составляет надзор за ис­ полнением законов, соблюдением прав и свобод человека и граж­ данина органами местного самоуправления, территориальными органами исполнительной власти, органами контроля, их долж­ ностными лицами, органами управления и руководителями ком­ мерческих и некоммерческих организаций. Прокуратурами горо­ дов и районов обеспечивается участие прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. Заявления, жалобы, обра­ щения граждан и должностных лиц, направляемые ими в органы прокуратуры, разрешаются главным образом именно прокурату­ рами городов и районов. В сферу деятельности прокуратуры горо­ дов (районов) входит надзор за исполнением законов городскими (районными) органами, осуществляющими дознание и предвари­ тельное следствие, оперативно-розыскную деятельность, за ис­ полнением законов о содержании под стражей задержанных по подозрению в совершении преступлений.

Соответственно месту в системе органов прокуратуры, прокура­ туры городов (районов) сосредоточивают внимание исключитель­ но на выполнении в пределах своей компетенции возложенных на прокуратуру Российской Федерации функций, ибо в подчинении

124	Глава 5. Система органов прокуратуры Российской Федерации

у них нет никаких структур и организовывать, оказывать помощь, осуществлять контроль за их деятельностью у них нет необходи­ мости. Освобождая прокуратуры городов, районов от проведения организационных и контрольных действий, данное обстоятель­ ство обусловливает главную особенность их деятельности — расчет только на свои силы в разрешении тех материалов (дел), которые поступают в районную или городскую прокуратуру. Если прокурор субъекта Российской Федерации имеет возможность, скажем, на­ править подлежащую рассмотрению прокуратурой субъекта Рос­ сийской Федерации жалобу в район, то прокурор города, района такой возможности лишен. Иными словами, вышестоящая про­ куратура, хотя это и нежелательно, может поручать выполнение определенных входящих в ее компетенцию действий нижестоящей прокуратуре, в то время как прокуратура города, района за собой такого тыла не имеет. Но прокуратуре города, района, бесспорно, принадлежит право направления в вышестоящую прокуратуру име­ ющихся в ее производстве материалов (дел) в тех случаях, когда их разрешение выходит за пределы ее компетенции.

Структура прокуратуры города, района определяется ролью ос­ новного звена системы органов прокуратуры. Возглавляют проку­ ратуры города, района соответствующие прокуроры, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Генеральным про­ курором Российской Федерации. Федеральным законом «О про­ куратуре Российской Федерации» в указанных прокуратурах пред­ усматриваются должности первого заместителя, заместителей, начальников отделов, старших помощников, помощников про­ куроров. Назначение на эти должности производится прокурором субъекта Российской Федерации.

Прокурор города (района) организует работу прокуратуры и обе­ спечивает ее полноценную деятельность. Помимо общего руковод­ ства, обычно он также ведет работу на одном или более участках деятельности прокуратуры района (города). Это может быть над­ зор за следствием, обеспечение участия прокурора в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и др. Заместители прокурора города (района) осуществляют руководство по определенным на­ правлениям деятельности прокуратуры. Помощники прокурора в указанных прокуратурах закрепляются за отдельными участка­ ми надзорной и другой деятельности и обеспечивают выполнение соответствующей работы в полном объеме.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федера­ ции» указывается, что в прокуратурах городов и районов могут

§ 3. Прокуратуры городов и районов

125

быть образованы отделы, и в этой связи в числе устанавливаемых для прокуратур городов и районов должности называются «долж­ ности начальников отделов». Как правило, в силу относительной немногочисленности штатов, объема работы такой необходимости не возникает. Образование отделов в основном оправданно в меж­ районных прокуратурах. Прокуратуры Москвы и Санкт-Петербур­ га под понятие прокуратур городов, о которых идет речь в ст. 16 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», естественно, не подпадают. Они, как указывалось выше, отно­ сятся к категории прокуратур субъектов Российской Федерации. По своему статусу к прокуратурам городов с районным делением приравнены прокуратуры административных округов Москвы.

Организация и деятельность прокуратур городов с районным делением имеет определенные особенности. Прокуроры городов

срайонным делением осуществляют руководство прокуратурами районов. Они обеспечивают надзор за исполнением законов, со­ блюдением прав и свобод человека и гражданина городскими ор­ ганами местного самоуправления, органами контроля, их долж­ ностными лицами, надзор за исполнением законов городскими органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель­ ность, дознание и предварительное следствие. Осуществляя уго­ ловное преследование в суде, прокурор, заместители прокурора, помощники прокурора города в пределах своей компетенции впра­ ве выступать в качестве государственного обвинителя по делам, по которым они осуществляли надзор за расследованием и обви­ нительное заключение или обвинительный акт были утверждены прокурором (заместителем прокурора) города. Прокуроры городов

срайонным делением участвуют в рассмотрении судами дел, воз­ бужденных по исковым заявлениям городской прокуратуры. В об­ щегородском масштабе они осуществляют координацию деятель­ ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Установленные федеральным законом полномочия прокуро­ ров городов с районным делением конкретизируются приказами Генерального прокурора Российской Федерации. Они определя­ ются исходя из необходимости создания указанным прокурорам достаточных условий для эффективного руководства подчинен­ ными прокуратурами. Ведомственными актами с учетом положе­ ний Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» конкретизируются права прокуроров городов с районным делени­ ем, дающие им возможность своевременно получать, анализиро­ вать и использовать необходимую информацию о состоянии за-

126 Глава 5. Система органов прокуратуры Российской Федерации

ионности и результатах деятельности подчиненных прокуратур, отменять незаконные и необоснованные постановления по делам

иматериалам районных прокуратур, принимать меры по органи­ зации надзора за расследованием трудоемких дел, давать поруче­ ния о производстве проверок исполнения законов районным про­ курорам, подключать их к проведению проверок общегородского масштаба и др. В то же время на прокуроров городов с районным делением возлагаются обязанности, и вся полнота ответственно­ сти за обеспечение согласованности действий прокуратуры города

ипрокуратур районов по выявлению, устранению и предупрежде­ нию нарушений закона, эффективное решение ими задач, стоя­ щих перед прокуратурой.

§4. Специализированные прокуратуры

Специализированные прокуратуры, в отличие от рассмотрен­ ных ранее, именуемых в прокурорском обиходе территориальны­ ми, возникли в связи с объективной необходимостью осуществле­ ния прокурорской деятельности в определенных сферах правовых отношений, имеющих особую важность для государства и харак­ теризующихся такой спецификой, которая не могла быть освоена в полной мере территориальными прокуратурами. Действующие ныне специализированные прокуратуры включают в себя воен­ ные, транспортные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за законностью в исправительных учреждениях, про­ куратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах. Названные специализированные прокуратуры могут быть разделены на два типа.

Первый тип прокуратур, условно назовем его функциональным, это прокуратуры, которые созданы и действуют для обслуживания социальных систем, выполняющих особые функции в государ­ стве, что обусловливает применение особых видов их организа­ ции и управления. Об этих прокуратурах можно сказать, что они необходимы и незаменимы. К данному типу прокуратур относятся военные и транспортные прокуратуры.

Военные прокуратуры являются составной частью единой про­ курорской системы Российской Федерации. Они осуществляют надзор за законностью в Вооруженных Силах Российской Фе­ дерации, других войсках и воинских формированиях, созданных в соответствии с федеральными законами. Воинские формирова­ ния, возникающие на иной основе, как известно, являются неза­

§4. Специализированные прокуратуры

127

конными и объектом надзора военной прокуратуры, естественно, быть не могут.

Система органов военной прокуратуры учитывает особенности организации и управления Вооруженными Силами, другими вой­ сками и воинскими формированиями. Они определяются межре­ гиональным, диктуемым интересами обеспечения обороноспособ­ ности страны подходом к размещению войск, особым характером взаимоотношений органов военного управления с органами госу­ дарственной власти и местного самоуправления. Территориальным органам осуществлять надзор за законностью в Вооруженных Си­ лах практически невозможно. В связи с этим военные прокурату­ ры одни из первых выделились как самостоятельный вид специ­ ализированных прокуратур. И надо сказать, что любые попытки ликвидировать военные прокуратуры, переложить исполнение их функций на территориальные прокуратуры могут привести только к невосполнимому вреду интересам обеспечения законности как в Вооруженных Силах, так и в целом в стране.

Военные прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, со­ ответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав военнослужащих и членов их семей, иных граждан органами военного управления и должностными лицами воинских частей, учреждений, организаций, предприятий и иных военизированных подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, создаваемых в соответствии с за­ конами (Национальной гвардии России, МЧС России, Погранич­ ной службы ФСБ России и др.). На военных прокуроров возложены координация деятельности по борьбе с преступностью в войсках и воинских формированиях, надзор за законностью оперативно-ро­ зыскной деятельности, дознания, проводимого командирами во­ инских частей, начальниками военных учреждений и гарнизонов, за производством предварительного следствия, осуществляемого военными следственными органами Следственного комитета Рос­ сийской Федерации по уголовным делам о преступлениях, совер­ шенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Рос­ сийской Федерации, других воинских формирований, созданных в соответствии с федеральными законами, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей, или совершенных в распо­ ложении воинской части, соединения, учреждения, принимают участие в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских

128 Глава 5. Система органов прокуратуры Российской Федерации

дел, разрешении дел арбитражными судами. Кроме того, военными прокурорами обеспечивается надзор за законностью в других сфе­ рах деятельности воинских структур. Военные прокуратуры осу­ ществляют от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства.

Основными направлениями деятельности военных прокура­ тур в настоящее время выступают укрепление законности в сфере обеспечения обороноспособности страны, надзор за исполнением законов, регламентирующих условия и порядок зашиты нацио­ нальных интересов России в военной и оборонно-промышленной сферах, надзор за исполнением законов об охране жизни и здоро­ вья военнослужащих, соблюдением их прав, за исполнением за­ конов о воинской обязанности и военной службе, борьба с нару­ шениями законов об управлении и распоряжении федеральной собственностью, пресечение и предупреждение хищений оружия, боеприпасов, взрывчатых средств и др.

Во главе военной прокуратуры стоит заместитель Генерального прокурора Российской Федерации — Главный военный прокурор.

Система органов военной прокуратуры установлена Федераль­ ным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В насто­ ящее время ее образуют: Главная военная прокуратура (первое звено), военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская воен­ ная прокуратура, другие военные прокуратуры, имеющие статус прокуратур субъектов Российской Федерации (второе звено), во­ енные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и дру­ гие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов (третье звено). Прокуратуры второго и третьего звеньев возглавляют соответствующие прокуроры.

ВГлавной военной прокуратуре образуются управления и отде­ лы, канцелярия и приемная. В штаты управлений и отделов входят старшие прокуроры и прокуроры. Начальники управлений и от­ делов считаются соответственно старшими помощниками и по­ мощниками Главного военного прокурора.

ВГлавной военной прокуратуре действует коллегия, состав ко­ торой утверждается Генеральным прокурором Российской Феде­ рации по представлению Главного военного прокурора, являюща­ яся совещательным органом. В состав коллегии входят Главный военный прокурор в качестве ее председателя, заместители Глав­ ного военного прокурора (по должности) и назначаемые Главным военным прокурором другие прокурорские работники.

§4. Специализированные прокуратуры

129

Структура военных прокуратур военных округов, флотов, других приравненных к ним прокуратур аналогична структуре прокура­ тур субъектов Российской Федерации, структура военных проку­ ратур объединений, соединений, гарнизонов в целом аналогична структуре городов и районов, к которым они приравнены. Обра­ зование, ликвидация, реорганизация органов военной прокурату­ ры, определение их статуса, штатов и структуры осуществляется в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, командования других воинских фор­ мирований Генеральным прокурором Российской Федерации.

Военные прокуроры пользуются в полном объеме теми же пол­ номочиями, которыми наделены территориальные прокуроры. Кроме того, они дополнительно имеют ряд прав, обусловленных спецификой их деятельности (право участия в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управ­ ления, право требования от военного командования обеспечения охраны, содержания и конвоирования задержанных и заключен­ ных под стражу). Свои полномочия военные прокуроры осущест­ вляют независимо от органов военного управления.

На военные прокуратуры Генеральным прокурором Российской Федерации может быть возложено выполнение функций проку­ ратуры в местностях, где в силу исключительных обстоятельств нс действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска Российской Феде­ рации.

Транспортные прокуратуры. Основания их выделения в каче­ стве специализированных прокуратур во многом сходны с основа­ ниями выделения военных прокуратур. Управление транспортом строится по иным правилам, чем управление территориальными образованиями. Организация и правовое регулирование работы транспортного комплекса также имеют существенную специфику. Очевидными особенностями отличается сам характер деятельности транспорта, связанной с перемещением больших масс пассажиров и грузов, высоким динамизмом складывающихся в процессе его работы ситуаций, необходимостью уделения непрерывного внима­ ния к обеспечению безопасности движения и эксплуатации и т.д. Специфика деятельности транспортных предприятий, управлен­ ческих структур, организации работы транспорта требуют особо­ го подхода к обеспечению прокурорского надзора в транспортном секторе экономики страны, выполнения других функций прокура-

130	Глава 5. Система органов прокуратуры Российской Федерации

туры. Абсолютно очевидно, что для территориальных прокуратур такая работа сопряжена с определенными трудностями. Это убеди­ тельно показал своеобразный «эксперимент», связанный с ликви­ дацией транспортных прокуратур в 1960 г. Его результатом явился резкий рост преступности на железнодорожном, водном и воздуш­ ном транспорте, повышение распространенности других наруше­ ний закона. В конечном счете негативные последствия подобного «эксперимента», длившегося более двух десятилетий, заставили вернуться к идее транспортных прокуратур и вновь создать их.

Первоначально транспортные прокуратуры осуществляли функ­ ции прокуратуры только в сфере транспортного комплекса страны (за исключением автомобильного транспорта). Впоследствии на них было возложено также выполнение данных функций в отношении таможенных органов. Не так давно к ним присовокупили сферу обустройства Государственной границы Российской Федерации.

Транспортные прокуратуры осуществляют надзор за испол­ нением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражда­ нина органами исполнительной власти (федеральными и субъек­ тов Российской Федерации), органами местного самоуправления в сфере функционирования железнодорожного, воздушного, вод­ ного (морского и внутреннего) транспорта, подразделениями Го­ сударственной инспекции по маломерным судам МЧС России, исполнения законов органами внутренних дел на транспорте, та­ моженными органами, органами, уполномоченными в сфере об­ устройства Государственной границы Российской Федерации, транспортными организациями, организациями, оказывающими услуги в сфере транспорта, осуществляющими внешнеэкономи­ ческую деятельность.

В области борьбы с преступностью транспортные прокуратуры призваны обеспечивать выполнение функций уголовного пресле­ дования и надзора за исполнением законов органами, осущест­ вляющими расследование преступлений по делам, находящимся в производстве подразделений Следственного комитета Российской Федерации на транспорте, подразделений дознания, следственных подразделений при органах внутренних дел на транспорте, орга­ нов дознания региональных таможенных управлений и таможен, надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, осу­ ществляемой органами внутренних дел на транспорте и таможен­ ными органами.

Наряду с надзором за исполнением законов и осуществлением функции уголовного преследования в досудебных стадиях уголов­

§4. Специализированные прокуратуры

131

ного судопроизводства, транспортные прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борь­ бе с преступностью, действующих на объектах железнодорожного, воздушного, водного транспорта и в таможенной сфере, обеспечи­ вают поддержание обвинения в судах при рассмотрении уголовных дел, по которым решение о направлении дела в суд принималось транспортным прокурором, участвуют в гражданском и арбитраж­ ном процессе, реализуют в пределах своей компетенции меры по выполнению прокурорских функций международного сотрудни­ чества, участия в правотворческой деятельности.

В качестве приоритетных направлений деятельности транс­ портных прокуратур в современных условиях выступают: защи­ та средствами прокурорского надзора прав и законных интересов пассажиров и других потребителей транспортных услуг, участни­ ков внешнеэкономической деятельности; надзор за соблюдением личных, социальных и экономических прав сотрудников транс­ портных предприятий и организаций, таможенных органов; пре­ сечение и предупреждение нецелевого использования и хищений федерального имущества, закрепленного за органами исполни­ тельной власти, уполномоченными в сфере транспорта и тамо­ женного дела, бюджетных средств; противодействие коррупции в органах и учреждениях, действующих на транспорте, в сфере таможенного дела и обустройства Государственной границы Рос­ сийской Федерации.

К числу актуальных направлений деятельности транспортных прокуратур относится также надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях на транспорте, в таможенной сфере, в сфере обустройства Госу­ дарственной границы Российской Федерации.

Важнейшей составной частью деятельности транспортных про­ куратур обоснованно считается надзор за соблюдением должност­ ными лицами законодательства о государственной службе, устанав­ ливающего ограничения, запреты и обязанности лиц, занимающих государственные должности в органах исполнительной власти на транспорте, таможенных органах, в сфере обустройства Государ­ ственной границы Российской Федерации.

Традиционно одно из центральных мест в деятельности транс­ портных прокуратур по праву отводится надзору за исполнением законов о безопасности движения и эксплуатации железнодорож­ ного, водного (морского и внутреннего) транспорта, безопасности полетов, транспортной безопасности.