Учебный год 2023 г. / ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ КОНСТИТУЦИОННЫМ

ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ КОНСТИТУЦИОННЫМ

СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУДАМИ ОБЩЕЙ И АРБИТРАЖНОЙ

ЮРИСДИКЦИИ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НОРМОКОНТРОЛЯ

С.А. ТАТАРИНОВ

Татаринов С.А., доцент Юридического института Томского государственного университета, кандидат юридических наук.

Одной из наиболее дискуссионных и сложных проблем в отечественной юридической науке является вопрос разграничения полномочий между Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей и арбитражной юрисдикции в сфере осуществления нормоконтроля по обеспечению соответствия законов и иных нормативно-правовых актов положениям Конституции Российской Федерации (далее - Конституция). Как известно, утверждение реального верховенства Основного Закона в системе российского права, прямого и непосредственного действия его норм предполагает создание целого комплекса юридических средств, форм и процедур института правовой охраны Конституции, направленных на реализацию конституционных норм в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим ведущая роль в обеспечении верховенства Конституции в иерархии законодательных актов и приведения их в соответствие с конституционными положениями принадлежит судебной ветви власти, призванной путем использования специальных юрисдикционных способов, средств и механизмов устранять конституционные нарушения и вытеснять дефектные нормативные акты из системы российского права, признанные не соответствующими Конституции. Такое особое место суда в структуре государственных органов обусловливается функциональным предназначением и юридической природой судебной ветви власти, которая выступает важнейшей юридической гарантией реализации принципа разделения властей, защиты прав и свобод человека и гражданина и разрешения иных правовых конфликтов.

Другим существенным достоинством судебной формы нормоконтроля является деполитизированный характер названного вида государственной деятельности, поскольку в отличие от остальных уполномоченных государственных органов проверка конституционности или законности законодательных актов проводится исключительно по инициативе заинтересованных субъектов и не зависит от усмотрения самого суда. Кроме того, соблюдение всех предусмотренных правил и процедур судопроизводства в рамках осуществления судебного нормоконтроля, когда участникам судебного процесса предоставляются равные процессуальные права и юридические обязанности, способствует вынесению объективного и справедливого судебного решения. Таким образом, сущность судебного нормоконтроля можно охарактеризовать как самостоятельный вид государственной деятельности, направленный на обеспечение правильного толкования и реализации положений Конституции и основанных на них законодательных актов, выражающийся в рассмотрении конституционно-правовых вопросов и споров о компетенции путем юридической оценки проверяемых действий (актов) и применения необходимых мер по устранению конституционных нарушений. В любом случае, предметом судебного нормоконтроля является разрешение публично-правового спора (конфликта) либо юридической коллизии в сфере правотворчества по поводу правомерности, т.е. конституционности или законности действий (актов) органов публичной власти между заявителем и органом, принявшим оспариваемый законодательный акт <1>.

--------------------------------

<1> См.: Никитин С.В. Проблемы судопроизводства по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Новеллы гражданского процессуального права / Отв. ред. Н.А. Громошина. М., 2004. С. 148.

Формирование многозвенной судебной системы, включающей в себя различные виды специализированных судебных учреждений, подразумевает определенную дифференциацию форм судебного нормоконтроля, раскрывающих специфику деятельности каждого судебного органа. К числу таких основных критериев классификации этих форм можно отнести следующие:

1) круг субъектов, имеющих право осуществлять нормоконтроль;

2) порядок инициирования нормоконтроля;

3) объекты нормоконтроля;

4) вид судопроизводства;

5) пределы проведения нормоконтроля;

6) правовые последствия результатов деятельности <2>.

--------------------------------

<2> См.: Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль в России: проблемы методологии, теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 19; Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 15 - 16; Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть: Учеб. пособие для вузов. 2-е изд. М.: Норма, 2008. С. 431.

В зависимости от круга субъектов, осуществляющих судебный нормоконтроль, следует выделять такие виды, как нормоконтроль Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, Верховного Суда РФ и иных судов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного Суда РФ и арбитражных судов. В отличие от остальных судебных органов компетенция Конституционного Суда РФ по реализации судебного конституционного контроля прямо закреплена в Конституции (ст. 125) и Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст. 1) <3>. Нормативно-правовая база создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливается Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 1), предусматривающим возможность выполнения функции судебного конституционного контроля на уровне субъектов РФ региональными органами конституционного правосудия <4>. Нормативно-правовая база деятельности Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции об оспаривании нормативно-правовых актов по делам, возникающим из публичных правоотношений, определяется статьей 22 ГПК РФ и главами 24 и 25 ГПК РФ, а Высшего Арбитражного Суда РФ и арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании законодательных актов, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (если они не отнесены к ведению Конституционного Суда РФ), - статьей 29 АПК РФ и главами 23 и 24 АПК РФ <5>.

--------------------------------

<3> См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

<4> См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1.

<5> См.: Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 года N 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012; Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 года N 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

Важнейшей характеристикой судебного нормоконтроля является установление порядка инициирования рассмотрения дел субъектами, обладающими правом обращаться в судебные органы по вопросу о проверке правомерности принятия нормативно-правового акта. Применительно к компетенции Конституционного Суда РФ перечень субъектов, уполномоченных подавать запросы в Конституционный Суд РФ в порядке осуществления абстрактного судебного конституционного контроля, носит ограниченный характер (ч. 2 ст. 125 Конституции) и охватывает высшие органы государственной власти РФ и ее субъектов. Позднее указанный круг субъектов был расширен Конституционным Судом РФ в Постановлении от 18 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предоставившем право Генеральному прокурору РФ вносить запросы в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции конституций и уставов субъектов РФ, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле <6>.

--------------------------------

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3101.

Напротив, перечень субъектов, наделенных правом на обращение в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона в рамках процедуры осуществления конкретного судебного конституционного контроля, четко не определен в Конституции (ч. 4 ст. 125) и их количество может постепенно расширяться посредством установления новых субъектов федеральными конституционными законами, федеральными законами либо конкретизироваться в правовых позициях самого Конституционного Суда РФ. Таким правом обращаться с жалобой в Конституционный Суд РФ в настоящее время обладают следующие субъекты:

1) граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, группы граждан, чьи основные права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле;

2) общественные объединения, муниципальные образования, а также коммерческие организации, государственные и муниципальные предприятия и иные уполномоченные субъекты в качестве юридических лиц, созданные гражданами для совместной реализации своих конституционных прав и свобод в экономической сфере или сфере местного самоуправления;

3) другие органы и лица, перечисленные в федеральном конституционном законе или федеральном законе, уполномоченные подавать в Конституционный Суд РФ жалобу в защиту основных прав и свобод обратившихся к ним индивидов (Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации) <7>. Аналогично право инициировать процедуру осуществления конкретного судебного конституционного контроля по запросам суда в Конституционном Суде РФ (ч. 4 ст. 125 Конституции) также принадлежит судам общей и арбитражной юрисдикции, конституционным (уставным) судам субъектов РФ.

--------------------------------

<7> См.: Закон РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472; Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 9. Ст. 1011.

Специфический круг субъектов, наделенных правом обращаться в порядке реализации абстрактного нормоконтроля в суды общей юрисдикции, можно подразделить на три группы:

1) граждане и организации, если их права и свободы, гарантированные Конституцией, законами и иными нормативными актами, нарушены нормативным правовым актом (абз. 2 ст. 245, ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ);

2) прокурор соответствующего уровня в пределах своей компетенции, правомочный подавать заявление в суд о признании противоречащего федеральному закону или другому нормативно-правовому акту, обладающему более высокой юридической силой, оспариваемого законодательного акта недействительным (недействующим) полностью либо частично (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ);

3) органы публичной власти - Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативно-правовым актом нарушена их компетенция (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ).

Что же касается перечня субъектов, уполномоченных обращаться в арбитражные суды об оспаривании нормативно-правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то указанное право имеют заинтересованные лица - граждане и организации; прокурор, органы публичной власти лишь в порядке осуществления конкретного нормоконтроля, т.е. в рамках рассмотрения конкретного спора (ст. 4 АПК РФ).

Наличие различного круга субъектов, обладающих правом подавать обращения в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по делам о проверке конституционности и законности оспариваемых законодательных актов, определяет особенности порядка инициирования нормоконтроля Конституционным Судом РФ, судами общей и арбитражной юрисдикции при реализации ими своих полномочий. В частности, согласно части 1 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" одним из главных условий обращения в орган судебного конституционного контроля является соблюдение требований подведомственности и допустимости обращения заявителя, в качестве основания которого выступает обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии или несоответствии положениям Конституции закона и иного нормативного акта, внутрифедерального договора, не вступившего в силу международного договора. Тем не менее отсутствие четких законодательных критериев установления подведомственности и допустимости обращений заявителей в Конституционный Суд РФ позволяет ему отказывать в принятии к рассмотрению обращений заявителей, не отвечающих названным требованиям, с учетом ранее сформулированных им своих правовых позиций <8>. Представляется целесообразным для преодоления возникающих трудностей в вопросе толкования термина "неопределенность" конституционности оспариваемых законодательных актов или их отдельных положений внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ч. 1 ст. 43), конкретизирующие перечень основных критериев подведомственности и допустимости обращений в Конституционный Суд РФ.

--------------------------------

<8> См.: Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий / Отв. ред. Н.В. Витрук, Л.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев (автор комментария - Т.Г. Морщакова). М.: Юрид. лит., 1996. С. 153, 158.

Большое значение для размежевания компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей и арбитражной юрисдикции в сфере реализации нормоконтроля имеет определение круга объектов нормоконтроля, подвергаемых проверке на соответствие Конституции, федеральным законам и иным нормативно-правовым актам. Правовым основанием для этого являются уровень юридической коллизии проверяемого акта, его место в иерархии нормативно-правовых актов и механизмы и процедуры устранения коллизионных ситуаций, установленные Конституцией. Как справедливо отмечается в литературе, проверка законности каждого оспариваемого законодательного акта косвенно предполагает и оценку его конституционности, вытекающую из существования системно-субординационных юридических связей между Конституцией и базирующихся на ней текущих актов действующего законодательства, поэтому на практике не всегда возможно провести различие указанных видов деятельности в сфере осуществления судами нормоконтроля <9>. Более того, анализ практики Конституционного Суда РФ по выполнению функции судебного конституционного контроля свидетельствует о том, что он довольно широко трактует понятие "конституционность" оспариваемого нормативно-правового акта и постепенно расширяет круг объектов, проверяемых на соответствие Конституции, вторгаясь иногда в компетенцию судов общей и арбитражной юрисдикции. Подтверждением этой тенденции, на наш взгляд, могут служить Постановления от 18 июля 2003 года и от 27 января 2004 года по делам о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части 1 статьи 27, частей 1, 2 и 4 статьи 251, частей 2 и 3 статьи 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ, в которых он фактически лишил права суды общей юрисдикции, возглавляемые Верховным Судом РФ, рассматривать и разрешать дела о соответствии конституций (уставов) субъектов РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ федеральным законам или другим нормативно-правовым актам, обладающим более высокой юридической силой, поскольку судебная проверка таких оспариваемых законодательных актов подразумевает опосредованно оценку их конституционности и, следовательно, может проводиться только Конституционным Судом РФ в порядке осуществления конституционного судопроизводства <10>.

--------------------------------

<9> См.: Лазарев Л.В. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2001. N 2. С. 8 - 11.

<10> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года N 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3101; Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 года N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части 1 статьи 27, частей 1, 2 и 4 статьи 251, частей 2 и 3 статьи 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 5. Ст. 403.

Несомненно, важнейшей отличительной особенностью деятельности Конституционного Суда РФ по выполнению судебного конституционного контроля в отличие от судов общей и арбитражной юрисдикции является детальная регламентация порядка реализации принадлежащих ему полномочий в особой процессуальной форме конституционного судопроизводства, наиболее приспособленной к разбирательству данной категории юридических дел. Многообразие и дифференциация различных видов специальных процедур в рамках конституционного судопроизводства позволяют Конституционному Суду РФ путем их использования правильно выяснять, оценивать и определять степень соответствия проверяемых законодательных актов положениям Конституции, а также раскрывать подлинный конституционный смысл и содержание оспариваемых актов, учитывая толкование, придаваемое им законодателем и сложившейся правоприменительной практикой. В противоположность, выделяя специфику процессуальных аспектов деятельности судов общей и арбитражной юрисдикции в сфере осуществления нормоконтроля, следует констатировать, что большинство специальных юридических процедур находится лишь в стадии формирования и их эффективность в перспективе будет зависеть от становления и развития административного судопроизводства в Российской Федерации <11>.

--------------------------------

<11> См.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18 - 20; Несмеянова С. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. 2002. N 12. С. 17 - 19; Павлушина А. Судебный нормоконтроль: "тихая революция" в гражданском процессе // Российская юстиция. 2002. N 7. С. 18 - 19.

Первостепенное значение для законодательного разграничения компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей и арбитражной юрисдикции по вопросам реализации нормоконтроля имеет установление пределов проверки или параметров оценки правомерности оспариваемых законодательных актов, влияющих на объем нормоконтрольных полномочий каждого из судебных органов. Наиболее широким объемом нормоконтроля наделяется Конституционный Суд РФ, который уполномочен оценивать конституционность проверяемых правовых актов по различным критериям, как в порядке осуществления материального конституционного контроля, так и в порядке формального конституционного контроля. Причем согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" пределы проверки конституционности оспариваемых законодательных актов могут не совпадать по общему основанию и охватывают большинство объектов нормоконтроля, входящих в его компетенцию, за исключением нормативно-правовых актов и внутрифедеральных договоров, принятых до вступления в силу Конституции 1993 года, проверяемых лишь по содержанию норм (ч. 2 ст. 86). Во всех остальных случаях нормоконтроль судами общей и арбитражной юрисдикции проводится в отношении подзаконных (ведомственных) актов, проверяемых на соответствие федеральному закону либо международному договору Российской Федерации, и может происходить:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного акта;

3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие.

Наконец, важнейшим критерием размежевания полномочий между Конституционным Судом РФ и судами общей и арбитражной юрисдикции в сфере осуществления нормоконтроля является различие в юридической силе решений судебных органов, вызываемых правовыми последствиями принимаемых ими актов о признании проверяемых законодательных актов противоречащими Конституции, федеральным законам или иным нормативно-правовым актам, обладающим более высокой юридической силой. Вынесение Конституционным Судом РФ постановления о признании оспариваемого законодательного акта или отдельных его положений не соответствующим Конституции предполагает объявление такого акта недействительным, т.е. он утрачивает свою юридическую силу, не подлежит применению и не требует отмены органом, издавшим этот акт. В то же время принятие судом общей и арбитражной юрисдикции решения о признании проверяемого правового акта противоречащим федеральному закону лишь означает подтверждение оспариваемого акта недействующим и не лишает его юридической силы, которое возможно только по инициативе самого правотворческого органа, издавшего акт, либо в порядке осуществления конституционного судопроизводства <12>. Как следствие имеющихся различий в юридической силе решений различных судебных органов, в сфере нормоконтроля обусловливается юридическая обязанность судов общей юрисдикции на основании Постановления Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона субъекта РФ независимо от признания его противоречащим Конституции и отказа в применении недействующего закона в конкретном деле <13>. Не случайно приведенный вывод Конституционного Суда РФ был воспринят законодателем в пункте 5 статьи 195 АПК РФ, когда арбитражный суд, объявляя нормативно-правовой акт недействующим, устанавливает запрет на его дальнейшее применение судами и иными правоприменителями и тем самым парализует действие названного акта на неопределенный срок <14>. Иной подход, зафиксированный законодателем в статье 253 ГПК РФ, предусматривающий прекращение действия нормативного акта или его части, а также других нормативно-правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном акте или воспроизводящих его содержание после вступления в законную силу решения суда общей юрисдикции, очевидно, расходится с выраженной правовой позицией Конституционного Суда РФ.

--------------------------------

<12> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1; Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года N 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3004.

<13> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 16. Ст. 1774.

<14> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Г.А. Жилина. М., 2003. С. 472.

Представляется необходимым для разрешения проблем нормоконтроля ускорить подготовку и принятие специального Федерального конституционного закона об осуществлении судами общей и арбитражной юрисдикции нормоконтроля и ряда иных законодательных актов, регулирующих создание и деятельность административных судов в Российской Федерации <15>.

--------------------------------

<15> См.: Несмеянова С.Э. Теоретико-правовое исследование конституционного судебного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 41.