Учебный год 2023 г. / НУЖНА СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ СУДЕЙ

НУЖНА СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ СУДЕЙ, А НЕ СУДОВ

Д. БАХРАХ

Д. Бахрах, профессор УрГЮА, доктор юридических наук.

Реализация положения ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве явно затянулась. И главным образом из-за отсутствия концепции, а также из-за новизны этого вида судопроизводства в нашей стране. Предложение Верховного Суда РФ создать специальные административные суды, содержащееся в проекте соответствующего закона, внесенного в Государственную Думу, представляется, на мой взгляд, далеко не бесспорным.

Анализ законопроекта, многочисленных статей ученых и практических работников позволяет сделать вывод, что, во-первых, не выработано четкое понятие "административное судопроизводство", а во-вторых, предлагаются разные пути развития этого вида правосудия в России.

Для внесения соответствующих предложений прежде всего необходимо четко различать три близких, но во многом не совпадающих феномена: административное судопроизводство, административная юстиция и административная юрисдикция. Статья А. Власова "Какой будет административная юрисдикция?" (Российская юстиция. 2002. N 11) свидетельствует о том, что в эти понятия разными учеными вкладывается неодинаковый смысл.

Административное судопроизводство характеризуется тремя основными признаками. Это правосудие по административным делам, регламентируемое административно - процессуальными нормами. Первый и третий признаки понимаются всеми однозначно. А понятие "административное дело" вызывает споры. Хотя ст. 126 Конституции РФ предусматривает, что суды общей юрисдикции осуществляют правосудие по административным делам. В законопроекте, разработанном Верховным Судом РФ, сказано, что дела об административных правонарушениях не являются административными. Отсюда неизбежен вывод, что рассмотрение судами таких дел не является административным судопроизводством. А какие же это дела? В рамках какого судопроизводства они должны рассматриваться?

Ответ на этот вопрос дан в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г., в котором четко сказано: "Действующее законодательство об административных правонарушениях... предусматривает, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами)".

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ различает два вида административного судопроизводства: по делам об административных правонарушениях и в связи с проверкой законности актов субъектов публичной власти. Можно говорить о существовании административно-деликтного и административно-тяжебного судопроизводств как разновидностей административного судопроизводства.

Административная юстиция - это рассмотрение судами жалоб на акты субъектов публичной власти, важная часть судебного контроля за законностью актов публичной администрации и актов представительных органов. Существуют две основные разновидности административной юстиции. В Англии, России и ряде иных стран административную юстицию осуществляют суды общей юрисдикции, арбитражные суды, которые рассматривают соответствующие споры по правилам, закрепленным нормами ГПК и АПК, т.е. в порядке гражданского судопроизводства.

В Германии, Франции и некоторых других странах созданы специальные административные суды, которые рассматривают административно-тяжебные дела в соответствии с административно-процессуальными нормами, в порядке административного судопроизводства. Таким образом, административная юстиция - это административно-тяжебная деятельность. Она может осуществляться в рамках как гражданского, так и административного судопроизводства.

Что же касается административной юрисдикции, то она чаще всего понимается как юрисдикционная деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм. Это не правосудие. Ее цель - расширение гарантий прав граждан. КоАП РФ значительно расширил судебную юрисдикцию (правосудие) по административно-деликтным делам. В частности, такие административные наказания, как лишение специальных прав, конфискация могут назначаться только судами при осуществлении административного судопроизводства.

Процессуальная форма зависит от содержания разрешаемых дел. Поэтому уже давно сложились уголовно-процессуальная и гражданско-процессуальная формы правосудия. Большое число административно-тяжебных дел суды России стали рассматривать лишь в последнем десятилетии. При этом появились новые виды споров: о законности нормативных актов, о нарушении прав военнослужащих и т.д. Такие дела решали и решают в рамках гражданского судопроизводства.

Судебная практика вскоре столкнулась с тем, что нормы ГПК и АПК недостаточно приспособлены для разрешения административно-тяжебных дел (например, при осуществлении нормоконтроля). Представляется, что настало время принять закон "Об административном судопроизводстве", проект которого уже неоднократно публиковался и обсуждался. Это стало бы важной вехой развития административного судопроизводства, осуществлять которое, по моему мнению, по-прежнему должны суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Руководство Верховного Суда РФ, многие ученые и практические работники предлагают иной путь развития административного судопроизводства - создание системы специальных административных судов. Главные аргументы такого мнения следующие: решение таких дел требует наличия специальных знаний, нужны судьи, которые специализируются на административных делах; нужно обеспечить независимость административных судов от влияния муниципальных и региональных исполнительных органов власти, а для этого их территориальная подведомственность не должна совпадать с административно-территориальным делением. Предлагается создать межрайонные административные суды, соответствующие коллегии в судах уровня субъектов Федерации, окружные административные суды и коллегию по административным делам Верховного Суда РФ.

Думается, можно ограничиться созданием специальных коллегий в судах уровня субъектов Федерации и Верховном Суде РФ и принятием кодекса (закона) "Об административном судопроизводстве". Иными словами, специализация судей предпочтительнее специализации судов. Почему?

Во-первых, создание новых судов (межрайонных и окружных) потребует значительных материальных затрат (помещения, связь и т.д.).

Во-вторых, создание новых судов повлечет ломку существующей судебной системы. В арбитражных судах уже давно фактически действуют административные суды - коллегии по административным делам. На их долю приходится почти 50% дел, поступающих в арбитражные суды, работают они успешно. Создание специальных административных судов без коренной реорганизации арбитражной системы невозможно. Кроме того, реализация критикуемого предложения повлекла бы рассмотрение административно-деликтных и административно-тяжебных дел разными судами.

В-третьих, создание межрайонных судов повлечет их отдаление от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которых административных судов не будет. Если межрайонные суды будут созданы, чтобы обслуживать три-четыре района, значит, многим гражданам и юридическим лицам будет затруднена судебная защита их прав. На огромных пространствах России дороги и связь приспособлены к административно-территориальному делению. Ехать, звонить в другой район, город не очень просто. Таким образом, создание межрайонных судов не облегчит, а затруднит гражданам реализацию права на судебную защиту.

В-четвертых, само по себе создание новой судебной системы затруднит гражданам общение с правосудием. Ведь потребуется знать, в какой суд (общей юрисдикции, административный, арбитражный) можно обратиться и где находится нужный суд. А если уголовные, гражданские, административные дела решаются в одном суде, это облегчает доступ граждан к правосудию.

В-пятых, наличие в районе (городе) единого суда, в котором работают несколько судей, который вправе рассматривать уголовные, гражданские, административные дела, больше способствует повышению авторитета судебной власти. И зависимость его от местной администрации меньше, чем у специализированных судов с небольшим числом судей. Если суд как учреждение небольшой, то ему труднее решать свои материально-технические вопросы.

Представляется, что вообще районные суды были и должны остаться основным звеном судов общей юрисдикции как максимально приближенные к населению и решающие большинство дел, по которым необходимо осуществлять правосудие.

В-шестых, в едином районном суде можно лучше организовать работу судей. Только в нем можно рассмотреть и административно-деликтные и административно-тяжебные дела.

В рамках районного суда возможна и необходима специализация судей по административным делам, подобно тому как уже многие годы осуществляется специализация судей по уголовным, гражданским и даже по делам, связанным с несовершеннолетними. А если в какое-то время административных дел будет мало, соответствующие судьи могут рассматривать не самые сложные уголовные или гражданские дела, заниматься ювенальной юстицией.

Следует отметить, что проблема рационального использования рабочего времени уже стала очевидной для многих. Например, создано 13 конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Как правило, эти суды рассматривают не более одного дела в месяц (см.: Российская юстиция. 2002. N 6. С. 68 - 71). А если столько же или даже в пять раз больше дел будет рассматривать специализированный административный суд, то не слишком ли велика будет плата за такое правосудие? Причем не только для государства, но и для участвующих в делах сторон. Тем более что есть иные, более дешевые и не менее надежные варианты организации судебного контроля за законностью актов публичной администрации.

Наконец, сторонники создания специальных административных судов утверждают, что, поскольку административные дела специфичны, сложны, их должны рассматривать специальные суды, нужна специализация судов.

А почему не специализация судей? Мало кому приходит в голову идея создать специальные уголовные или гражданские суды, хотя многие уголовные и гражданские дела намного сложнее административных. Опыт арбитражных судов, в которых за несколько лет сложилась система коллегий по административным делам, свидетельствует о преимуществах такого пути. К тому же общение с коллегами, рассматривающими иные категории дел, только расширит кругозор судей.

Не следует смешивать два понятия: суд как орган правосудия и суд как учреждение. Поскольку подавляющее большинство дел судьи рассматривают единолично, то система административных (уголовных) судов должна выглядеть так: судья (суд) - коллегия по административным (уголовным) делам суда уровня субъекта Федерации - коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. В эту систему будут включены также президиумы судов уровня субъектов Федерации и Президиум Верховного Суда РФ.

Сторонники позиции Верховного Суда РФ фактически предлагают создать несколько сот межрайонных и не менее десяти окружных административных судов. Они полагают, что расходы не должны быть главным критерием, когда речь идет о столь важном деле, как защита прав граждан. Такой подход к расходам оправдан. Но если можно лучше решить ту же задачу с гораздо меньшими расходами, такой вариант предпочтительнее. К тому же первый вариант территориально удалит суд от населения и нарушит идею единого районного суда, породит массу споров о подведомственности (о чем, кстати, свидетельствует опыт Франции).

Можно задать и такой вопрос: кто доказал, что в Англии, США, где нет специальных административных судов, права граждан от незаконных действий публичной администрации защищены хуже, чем во Франции, Германии, где такие суды есть?

Учитывая наши территориальные размеры и существующую систему правосудия, не следует создавать межрайонные административные суды и ломать систему арбитражных судов.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.А. КОРЯКИН

Ряд авторов отстаивает концепцию специализации судебных составов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Гражданское и административное судопроизводство в экономической сфере осуществляется арбитражными судами. В системе арбитражных судов предусмотрено создание административных коллегий во всех арбитражных судах России. В их составе работают судьи, специализирующиеся на разрешении административных споров - дел, связанных с применением публичного права. В судах же общей юрисдикции, которые рассматривают большое число административных дел, административных коллегий нет. В этой связи закономерной является постановка вопроса о необходимости специализации судей.

Если идти по такому пути, то можно ограничиться созданием специализированных коллегий в судах уровня субъектов Федерации и Верховном Суде Российской Федерации и принятием кодекса (закона) "Об административном судопроизводстве" [9, с. 10].

Клеандров

Клеандров . За специализацию судов

Важно при этом учесть, что сама по себе защита прав и законных интересов участника экономического отношения, осуществляемая посредством разрешения споров, именно экономических, т.е. специфических по своей правовой природе, задача непростая и требует довольно узкой специализации и особо высокого профессионализма. Эта задача издавна решалась именно специализированными и профессиональными структурами (а не отдельными специализирующимися на таких делах судьями), причем специализация и профессионализация характерны как для нашего государства, так и для подавляющего большинства иных государств при всем многообразии их государственного устройства и форм правления.

РГ

Совет Федерации одобрил в среду правительственный закон, дополняющий Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РФ положением о формировании состава суда по конкретному делу с учетом нагрузки и специализации судей.

Изменения предусматривают, что состав суда для рассмотрения конкретного дела формируется с учетом нагрузки и специализации судей в порядке, исключающем влияние на формирование лиц, заинтересованных в исходе судебного разбирательства, в том числе с использованием автоматизированной информационной системы. В настоящее время нагрузка и специализация судей учитываются руководством суда лишь частично. Соответствующие изменения внесены сенаторами в статью 14 Гражданского процессуального кодекса РФ и статью 30 Уголовно-процессуального кодекса РФ.

Темы придумали!

Вчера полину спросить!

Еще одна девочка хочет.

До воскремения

Или до 9 апреля прислать тему

7-10 минут.