Учебный год 2023 г. / avakyan

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

НЕОДНОЗНАЧНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОВЕЛЛЫ <*>

С.А. АВАКЬЯН

--------------------------------

<*> Avak'yan S.A. Constitutional court of the Russian Federation: controversial legislative novellas.

Авакьян Сурен Адибекович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

В статье анализируются изменения, внесенные в Федеральный конституционный закон 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" 3 ноября 2010 г., существенно влияющие на компетенцию, структуру и организацию деятельности Конституционного Суда РФ.

Ключевые слова: Конституционный Суд Российской Федерации, обращение в Конституционный Суд, конституционная жалоба, запрос суда, структура Конституционного Суда, срок полномочий, позиции Конституционного Суда, рассмотрение дела без слушания.

The article analyses the changes introduced into the Federal Constitutional Law of 1994 "On the Constitutional Court of the Russian Federation" on November 3, 2010, materially influencing the competence, structure and organization of activity of the Constitutional Court of the RF.

Key words: Constitutional Court of the Russian Federation, recourse to the Constitutional Court of the RF, constitutional petition, inquiry of the court, period of powers, positions of the Constitutional court, consideration of the case without hearing.

3 ноября 2010 г. Президент Российской Федерации подписал Федеральный конституционный закон о внесении изменений в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ. Вступает в силу этот новый акт по истечении 90 дней после его официального опубликования. Вне сомнения, можно утверждать, что и в указанные три с лишним месяца, и в последующее время новеллы этого Закона будут предметом дискуссий, а то и недоумения конституционалистов России. Поводов как минимум три:

- во-первых, предписаниями, касающимися компетенции Конституционного Суда РФ, законодатель пошел на прямую корректировку Конституции Российской Федерации;

- во-вторых, предписания относительно структуры и соответственно порядка работы Конституционного Суда становятся основой для дискуссии на долгие годы;

- в-третьих, поскольку новеллы появились при активном участии Конституционного Суда РФ, ученые озадачены и тем, как же оспорить конституционность новых норм, - ведь обращаться положено только в Конституционный Суд. А можно ли ему быть "судьей в собственном деле"?

Итак, что же новое появилось 3 ноября 2010 г. в Федеральном конституционном законе 1994 г. о Конституционном Суде РФ? Остановимся на ряде ключевых моментов.

1. В части 4 статьи 125 Конституции РФ говорится: "Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном Федеральным законом" (здесь и далее все выделения сделаны автором, из последующего изложения читатель поймет, почему это стало необходимым. - С.А.).

Федеральный конституционный закон 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" строго следовал этому предписанию Конституции, и в его статье 3 "Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации" содержался пункт 3, согласно которому КС "по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле".

Но в изменениях от 3 ноября 2010 г. мы видим следующее:

- указанный пункт 3 получает такую редакцию: "По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле";

- далее в ту же статью включается пункт 3.1, согласно которому Конституционный Суд "по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле".

Достаточно очевидно, что же изменилось. Ранее на основании Конституции и пункта 3 статьи 3 ФКЗ как по жалобам на нарушение прав и свобод граждан - будем для краткости далее использовать распространенное понятие "конституционная жалоба", так и по запросам судов надлежало проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

!!!Теперь же конституционная жалоба не может касаться закона, который только еще надлежит (предстоит) применять в деле. Надо, чтобы такое дело возникло, было рассмотрено, при этом закон, в конституционности которого сомневается жалобщик, стал уже примененным, и вот только после этого жалобщику можно идти в Конституционный Суд. Казалось бы, есть своя логика в этом подходе: зачем сразу бежать в Конституционный Суд и доказывать, что на основе данного закона дело будет разрешено неправедно, просить Суд дать ему оценку? Иди в суд или орган, компетентный по существу дела, доказывай там, что закон неконституционен, если согласятся, то сами обратятся в Конституционный Суд.

Однако, с точки зрения простого человека, а теперь еще и новеллы закона, все это легко обозначается словами "после драки махать кулаками". Жалобщик мог не уловить такую тонкость, как неконституционность закона, на основе которого решается его дело. Мог уловить и поставить вопрос перед обычным судом или иным компетентным органом. Но, так или иначе, суд или иной орган не услышал заявителя и разрешил дело на основании существующего закона. И лишь после этого жалобщик может идти в Конституционный Суд. Об этом четко сказано в статье 97 "Допустимость жалобы" Федерального конституционного закона 1994 г.: жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если "закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде или ином органе, применяющем закон". Итак, у заявителя, и прежде всего простого гражданина, по Конституции и прежней редакции ФКЗ было две возможности обратиться в Конституционный Суд, теперь осталась лишь одна.

А если простой суд или иной орган, разрешающий орган, сочтет, что закон, по которому подлежит, т.е. предстоит, разрешить дело, противоречит Конституции? По изначальной редакции закона такое право было у обычного суда, и новеллы 2010 г. сохраняют право обращения в Конституционный Суд для суда. У несудебного органа и ранее не было, и теперь не предусмотрено возможности пойти в Конституционный Суд - ни перед началом рассмотрения обращения жалобщика, ни при констатации того, что вызывающий сомнение закон уже применен (это мог сделать кто-то раньше данного органа). Можно, конечно, предположить, что свое обращение в КС он вправе облечь в форму жалобы и указать в ней, что разрешение дела - им же - на основе данного закона нарушает его конституционные права. Но остается вопросом, примет ли КС такое обращение в виде жалобы.

В нашем анализе важнее отметить то, что новеллы от 3 ноября 2010 г., очевидно, предполагают дополнительные шаги жалобщика, получившего решение несудебного органа. Надо еще и обратиться в обычный суд, где оспаривать, что дело рассмотрено в указанном органе на основании закона, противоречащего Конституции. Более того, пройти по нескольким судебным инстанциям. Статья 98 Закона, в редакции от 3 ноября 2010 г., гласит, что Конституционный Суд, принявший к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан, "уведомляет об этом суд, принявший последнее судебное постановление по делу заявителя, а по требованию заявителя - орган, осуществляющий в соответствии с федеральным законом исполнение данного судебного постановления, и суд, рассматривающий дело, для которого данное судебное постановление может иметь значение". Получается, таким образом, что решения иных, досудебных, инстанций не принимаются в расчет?

Итак, обращение в Конституционный Суд для защиты конституционных прав и свобод превращается в длинную тяжбу. Нельзя в связи с этим не отметить, что, когда дело рассмотрено несудебным органом или судом, жалобщику определенное время будет не до обращения в Конституционный Суд. Если дело рассматривалось обычной бюрократической инстанцией - подавать в простой суд, появилось решение простого суда - надо подать кассационную жалобу в вышестоящий суд, потом следующую жалобу и т.д. При этом, надо полагать, каждый раз можно и нужно доказывать, что дело рассмотрено на основании неконституционного закона, и просить очередной суд обратиться в Конституционный Суд.

Даст ли это успех - большой вопрос. Есть основания для такого вывода из обычаев судебной практики - по 90 процентам дел, поступающим в вышестоящие суды, они выносят отказные решения, зачастую слово в слово повторяющие аргументацию суда первой инстанции. Есть и такая "мелкая" деталь: простому суду, чтобы обратиться в Конституционный Суд, надо набраться немалой смелости, поскольку при внешней независимости каждой инстанции ее "выход" за пределы системы не очень поощряется, может вызвать раздражение вышестоящей инстанции, причем по тривиальным, уличным соображениям, выражающимся у нас в расхожих выражениях "Ты что, самый умный?", "Тебе больше всех надо?" и т.д.

Однако есть в этой проблеме более важный аспект, связанный с сутью второго нововведения. Раньше простой суд мог в обращении в Конституционный Суд высказать свое мнение о конституционности закона, как примененного, так и подлежащего применению в конкретном деле. Теперь суд обращается в Конституционный Суд лишь для оценки закона, подлежащего применению в деле, которое рассматривается данным судом. Более или менее ясно с тем судом, который начинает процесс: его могут просить или он сам решит посомневаться в конституционности закона, на основании которого предстоит решить дело, и пойдет в Конституционный Суд.

Но как быть суду второй инстанции и далее? Не этим судом, а нижестоящим судом уже применен закон, на его основе дело разрешено. С чем же тогда пойдет суд второй инстанции или другой вышестоящий суд в Конституционный Суд? Ведь закон применен. Есть такие варианты: а) уточнить, что только первый суд, принявший дело к рассмотрению, вправе засомневаться в конституционности закона и обратиться в Конституционный Суд, поскольку даже в чисто смысловом плане слова "подлежит применению" могут связываться с началом тяжбы, а на всех последующих этапах надо говорить уже о "примененном в конкретном деле законе"; б) определиться и сказать, что для каждой новой судебной инстанции не имеет значения, что закон уже был применен нижестоящей инстанцией, и считать, что данному суду предстоит заново оценивать закон. В статье 101 Закона о КС оставлено положение о том, что суд "при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона". Что же тогда - полагать, что применительно к праву судов на запрос в Конституционный Суд решение любой судебной инстанции, даже вступившее в законную силу, можно считать основанным на законе, подлежащем применению, а не примененным в данном деле? Не проще ли было оставить прежнюю формулировку, записанную как в Конституции, так и в ФКЗ о Конституционном Суде?

Итак, для подачи конституционной жалобы, т.е. прежде всего для граждан, из двух возможностей, обозначенных в статье 125 Конституции, новеллы от 3 ноября 2010 г. оставили одну; возможности обращения в Конституционный Суд несудебного органа, сомневающегося в конституционности закона, который этот орган должен положить в основу своего решения, были и остались проблематичными; из двух прежних возможностей обычного суда обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ новеллами от 3 ноября 2010 г. оставлена только одна, да и та вызывает много вопросов.

В завершение рассмотрения данного вопроса обратимся к аргументу, которого ожидаем от сторонников новелл: в статье 125 Конституции говорится, что право обращения в Конституционный Суд с конституционной жалобой или запросом суда осуществляется "в порядке, установленном Федеральным законом". И тогда новое регулирование от 3 ноября 2010 г. надо считать конкретизацией конституционной нормы подконституционным актом. Этот аргумент сразу надо признать негодным, поскольку Конституция говорит, что закон устанавливает порядок применения конституционных норм, а отнюдь не изменение содержания прав субъектов, указанных в Основном Законе.

И еще один момент: законодатель уж очень вольно обошелся с конституционным текстом. В части 4 статьи 125 Конституции в закрепление поистине бесценной возможности проверки конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, объединены право конституционной жалобы и право судейского запроса. Законодатель фактически взял да и заменил соединительный союз "и" на разделительный союз "или".

Ничто не ново в этом мире. В знаменитой комедии Бомарше "Безумный день, или Женитьба Фигаро" есть курьезный спор сторон: в расписке, мол, сказано, что нижеподписавшийся Фигаро получил от девицы Марселины де Верт-Аллюр 2 тысячи пиастров наличными, каковую сумму обязуется возвратить ей и в благодарность жениться на ней; нет, утверждает Фигаро, там сказано: должен вернуть девице 2 тысячи пиастров или жениться на ней. Разница очевидна! Но по пьесе там хотя бы на соответствующем месте текста расписки была клякса.

В нашей Конституции текст виден, а вот на нем законодатель как раз и попытался поставить кляксу, его фактически подправил - получилось, что у конституционной жалобы одна цель, у запроса суда - другая. А нужно ведь сначала внести поправку в Конституцию, а затем реформировать закон.

2. Поистине революционные новеллы Закона от 3 ноября 2010 г. коснулись структуры Конституционного Суда Российской Федерации. Было две палаты. Они ликвидированы. Теперь все вопросы компетенции Конституционного Суда положено рассматривать в его заседаниях.

В связи с этим есть несколько интересных моментов.

Во-первых, такой подход можно считать правильным, поскольку при существовании палат решение каждой из них по делу становилось решением Конституционного Суда в целом. В известной степени это было несправедливым, в судебном процессе в палате при правомочности в три четвертых ее состава могли участвовать семь судей, а решение исходило от всего Конституционного Суда, т.е. от 19 судей. Хотя при рассмотрении в полном составе такое решение могло и не пройти.

Во-вторых, при большом количестве дел в Конституционном Суде, которыми может быть загружен Конституционный Суд, возникает проблема сроков их разрешения.

В-третьих, то же самое большое количество дел не позволит каждому судье Конституционного Суда тщательно участвовать в процессе, он станет больше полагаться на судью-докладчика и иных судей, которые профессионально ближе к предмету дела. А если все-таки каждый судья активно участвует в процессе, в подготовке проекта решения и его обсуждении, процесс неизбежно затянется.

В-четвертых, ряд зарубежных конституционных судов для рассмотрения текущих вопросов, связанных с текущими, скажем так, очевидно неподведомственными судам вопросами, предусматривают возможность создания узких судейских коллегий из 3 - 4 судей конституционного суда. Такая коллегия принимает, по существу, чаще всего решение с отказным смыслом. Поскольку у нас таких коллегий нет, не исключено существенное возрастание роли аппарата Конституционного Суда, сам же КС будет инстанцией, одобряющей подготовленные аппаратом проекты решений. Очевидно, со временем придется вернуться к этому вопросу.

В-пятых, нельзя исключать и того, что нагрузка Конституционного Суда в целом существенно уменьшилась, количество серьезных обращений в Конституционный Суд РФ упало - либо в связи с укреплением конституционной законности в стране (это сомнительно), либо в связи с переводом КС в Санкт-Петербург, поскольку тем самым он перестал быть активным участником совершенствования конституционно-правовой практики в Российской Федерации, особенно если задуматься над тем, есть ли у нас конституционный процесс.

3. В последнее время законодатель не перестает нас удивлять новшествами, касающимися руководства Конституционного Суда Российской Федерации.

В 2009 г. достаточно стремительно, без длительной подготовки Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде изменили: упразднив должность судьи-секретаря, ввели две должности заместителей Председателя Конституционного Суда. Это мало кого взволновало. Более серьезным оказалось второе новшество: ранее Председателя Конституционного Суда РФ избирали сами судьи Конституционного Суда из своего состава. Теперь установили (статья 23 Закона): кандидата на пост Председателя Конституционного Суда (так же как и обоих его заместителей) Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации, а эта палата назначает их на должность сроком на 6 лет. Объяснение давалось одно: так получают свои посты председатели двух других высших судов РФ - Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ и их заместители.

Между тем очевидно, что Конституционный Суд РФ как высший судебный орган конституционного контроля все-таки нуждается в повышенной самостоятельности, а его руководство, проходя через процедуру выборов своими же коллегами, тем самым чувствует вектор их доверия. А сам вектор в определенной степени связывался с таким фактором, как независимость кандидата от влияния руководителя государства и его администрации. И, между прочим, именно на этой волне судьи отдали предпочтение действующему Председателю перед другим кандидатом несколько лет назад.

Статья 23 Закона не предусматривает ни обязанность Президента спросить мнение судей Конституционного Суда о кандидатуре на пост Председателя, ни право судей (тем более группы судей) представить Президенту свое мнение о достойной кандидатуре на указанный пост. У судей есть лишь право возбудить вопрос о досрочном освобождении Председателя от должности: "По инициативе не менее пяти судей Конституционного Суда Российской Федерации, считающих, что Председатель или заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации недобросовестно исполняет свои обязанности либо злоупотребляет своими правами, может быть поставлен вопрос о его досрочном освобождении от должности. Решение о досрочном освобождении от должности соответствующего лица принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа судей Конституционного Суда Российской Федерации тайным голосованием".

Итак, Председатель Конституционного Суда и его заместители стали креатурой Президента Российской Федерации. Вряд ли когда-то возникнет вопрос о досрочном их смещении с должности. А "плановое" переназначение по истечении 6 лет остается в руках Президента.

Произведенным изменениям давали не конституционно-правовую, а политическую трактовку. Якобы если снова Президентом РФ станет В.В. Путин, тогда Д.А. Медведеву надо найти достойную должность. Срок полномочий действующего Председателя Конституционного Суда, как и срок его пребывания в должности судьи Конституционного Суда, близится к завершению, его можно с почестями проводить в отставку. А Председателем Конституционного Суда сделать третьего Президента РФ. Но закавыка в том, что он не доктор, а кандидат юридических наук, в то время как большинство судей Конституционного Суда - доктора, да еще и по возрасту он будет самым молодым. Поэтому при системе выборов Председателя КС самими судьями это может не пройти. Такой пассаж не нужен, отсюда и изменение ФКЗ, дающее гарантированное назначение на должность нужного человека. Однако время прошло, этот вариант так и остался на уровне предположений.

А то, что включено в Закон 3 ноября 2010 г., стало гораздо любопытнее, хотя и непонятнее, к тому же пока не нашло каких-либо убедительных объяснений: в статью 12 Федерального конституционного закона, где сказано, что полномочия судьи прекращаются тогда, когда ему исполняется 70 лет, добавили, что на Председателя Конституционного Суда "предельный возраст пребывания в должности судьи не распространяется". Сначала в голову пришла такая трактовка: стал председателем, например, в 69 лет, срок председательства 6 лет, значит, в 75 лет заканчивается пребывание в должности как председателя, так и судьи. Но логические размышления позволили пойти дальше: а что юридически мешает Президенту РФ по окончании одного срока выдвинуть ту же кандидатуру на следующий срок? Ничего не мешает. Нужно ли это - другой вопрос.

4. Несомненно, конструктивной ноябрьской новеллой стало включение в Федеральный конституционный закон (теперь это часть 5 статьи 79) нормы о том, что позиции Конституционного Суда (в литературе чаще говорят о правовых позициях) подлежат учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда.

Однако законодатель несколько спорно изложил эту норму. Во-первых, речь идет о том, что Конституционный Суд отражает свою позицию относительно того, соответствует ли Конституции смысл нормативного акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой. На деле Конституционный Суд нередко формулирует свою позицию и относительно необходимости правильного толкования смысла и содержания самой правовой нормы, дополнения нормы, появления новой нормы, поскольку все это влияет на место правила в нормативном механизме, а не только на формирование соответствующей правоприменительной практики. Во-вторых, отсюда следовало бы также указать, что такого рода позиции Конституционного Суда подлежат учету не только правоприменительными, но и нормотворческими органами.

5. В Федеральный конституционный закон включена новая статья 47.1 "Разрешение дел без проведения слушания". Ее суть состоит в следующем: ранее Конституционный Суд не рассматривал новые обращения, если они касались тех вопросов и актов, которые уже получили оценку Конституционного Суда. Появилось большое количество просто отказных определений Конституционного Суда. Но если все-таки требовались дополнения к ранее принятым решениям КС, тогда появлялись так называемые отказные определения с позитивным смыслом. В них Конституционный Суд, отказывая в принятии дела к рассмотрению, т.е. в новом процессе, одновременно включал и толковательные, в том числе новые, положения, они продолжали, развивали то, что он уже сказал ранее в своем постановлении. Порой такие определения появлялись также и на основе обращений с просьбой разъяснить ранее принятые постановления.

По нашему мнению, статья 47.1, по существу, является отражением возможностей Конституционного Суда влиять на нормотворческую и правоприменительную практику. Излагая сжато эту пространную статью, отметим, что, рассматривая дела о конституционности ряда видов актов (из перечня исключены конституционные и просто федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ), а также о конституционности закона по конституционной жалобе или запросу суда, Суд имеет теперь право на процесс без проведения слушания. Но при условии: если придет к выводу о том, что оспариваемые положения аналогичны нормам, ранее признанным его постановлениями не соответствующими Конституции, или же что оспариваемая норма, ранее признанная сохраняющим силу постановлением КС неконституционной, применена судом в конкретном деле, а подтверждение неконституционности нормы Конституционным Судом необходимо для устранения фактов нарушения конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.

Можно в целом ожидать положительных последствий от применения указанного нововведения. Правда, само название статьи не отражает существа нововведения. Все равно слушание по делу будет в заседании Суда (иначе как принимается решение?), а по Закону заседания КС являются открытыми. К тому же органу или должностному лицу, акт которых оспаривается, направляются для ознакомления заявление и приложенные к нему документы, дано право представить свой письменный отзыв с возражениями. Другое дело, что будет меньшая мера публичности такого заседания.

В заключение хотелось бы вновь вернуться к вопросу, поставленному в начале данного материала: все-таки главный инициатор рассмотренных изменений Федерального конституционного закона от 3 ноября 2010 г. - Конституционный Суд Российской Федерации. И спрашивается, как он будет рассматривать обращение с оспариванием конституционности тех или иных рассмотренных нововведений? Или иначе: каким может быть решение Конституционного Суда по такому обращению?