учебный год 2023 / Стойко, Кириллова. ПО СПбГУ 2015
.pdfлировать их результаты. Французская модель конституционного контроля воспринята в странах, в историческом и культурном отношениях близких Франции (Алжир, Габон, Марокко). Эта модель реализуется в настоящее время и в некоторых других трансформационных государствах, находящихся в процессе преобразований своей правовой системы (например, в Казах-
стане).
Таким образом, существование основных моделей судебного конституцион-
ного контроля не исключает их развития, модификации с учетом националь-
ной специфики отдельных стран, характера их государственного устройства и особенностей правовой системы. Соответственно, можно предположить дальнейшее развитие приведенной выше классификации, выделение новых моделей конституционного контроля.
Взависимости от характера объекта конституционного кон-
троля (нормативный акт или его проект), а также цели проведения контроля,
различаются, соответственно:
–предварительный (предупредительный, первичный);
–последующий (репрессивный) конституционный контроль.
В российской и зарубежной литературе до сих пор ведутся дискуссии отно-
сительно природы и допустимости предварительного конституционного кон-
троля: как он сочетается с принципом разделения властей? Не подменяет ли орган конституционного контроля при осуществлении предварительного конституционного контроля парламент?
По форме или способу проведения конституционный контроль разграничи-
вается:
– на абстрактный (проверка конституционности акта вне связи с конкрет-
ным делом и конкретным применением этого акта);
– конкретный конституционный контроль (связан и обусловлен примене-
нием акта в конкретном деле, к конкретным обстоятельствам).
241
Абстрактный конституционный контроль может быть и предварительным, и
последующим, тогда как конкретный конституционный контроль всегда по-
следующий.
В литературе встречаются и иные классификации:
– по содержанию конституционного контроля: формальный судебный кон-
ституционный контроль (проверяется конституционность процедуры) и ма-
териальный судебный конституционный контроль (проверяется конститу-
ционность содержания норм);
– по степени обязательности проведения конституционного кон-
троля: факультативный (проводится только в случае, если имеется соответ-
ствующая инициатива уполномоченного субъекта)
и обязательный (уполномоченный субъект обязан обратиться с инициативой проведения конституционного контроля);
– по способу организации органов конституционного контроля (конституци-
онной юстиции): централизованный (сосредоточен в органе, действующем на общегосударственном уровне) и децентрализованный (осуществляется органами, действующими в частях государства).
Децентрализованный контроль характерен, например, для Германии, где он осуществляется как Федеральным конституционным судом, так и консти-
туционными судами федеральных земель. Аналогично обстоит дело и в нашей стране. Хотя в Российской Федерации судебный конституционный контроль в форме конституционного судопроизводства в соответствии с Конституцией осуществляется на федеральном уровне – Конституционным Судом РФ, он может быть организован и на уровне субъектов РФ, если это предусмотрено их конституциями (уставами).
В советский период (в РСФСР и СССР) реализовывалась социалистическая модель конституционного контроля, особенностями которой, как уже бы-
ло отмечено выше, являлись: широкое понимание конституционного кон-
троля; отсутствие четкого обособления данной функции от иных функций, в
частности функций принятия законов и обеспечения законности; сосредото-
242
чение функции конституционного контроля в руках высших органов государственной власти – Верховного Совета СССР и его Президиума, а в отношении конституций союзных и автономных республик – соответственно в руках их высших представительных органов государственной власти.
Идея создания специального механизма правовой охраны Конституции впервые нашла воплощение в изменениях Конституции СССР 1 декабря 1988 г., в соответствии с которыми был учрежден Комитет конституционного надзора
СССР (далее – ККН СССР). Комитет в соответствии с Законом СССР от 23 декабря 1989 г. № 972-1 "О конституционном надзоре в СССР" наделялся отдельными специальными полномочиями надзорного характера: имел право давать заключения о неконституционности поднадзорных актов, однако не имел права их отменять; в отдельных случаях мог лишь приостанавливать их действие и требовать от органа, издавшего акт, в трехмесячный срок устранить несоответствие. В то же время ККН СССР действовал в условиях еще не отмененного единовластия Советов: формировался Съездом народных депутатов и был ему подконтролен. Соответственно, в случае обнаружения противоречия Конституции СССР актов Съезда народных депутатов СССР, конституций союзных республик Комитет не имел нрава приостанавливать их действие: он лишь направлял свои заключения Съезду для принятия окончательного решения, при этом Съезд мог отклонить заключение Комитета 2/3 голосов от общего числа народных депутатов СССР.
Создание подобных органов конституционного надзора изначально предполагалось также в союзных и автономных (в составе союзных) республиках. Однако ни в РСФСР, ни в автономных республиках институт конституционного надзора не получил соответствующего распространения (если не считать квазисудебных органов конституционного контроля типа уставных (конституционных) палат, создававшихся в период становления конституционной юстиции в субъектах РФ в середине 90-х гг. XX в. и наделявшихся некоторыми полномочиями надзорного характера).
243
Развитие конституционного контроля в России с начала 90-х гг. прошлого века шло по пути европейской модели.
Первый этап. На основании Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" был учрежден Конституционный Суд РСФСР, который в соответствии с Законом РСФСР от 12 июля 1991 г. № 1598-1 "О Конституционном Суде РСФСР" получил достаточно широкие полномочия по осуществлению судебной власти путем разрешения дел о конституционности. Среди таких дел: дела о конституционности международных договоров и нормативных актов, политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики по индивидуальным жалобам (именно это направление деятельности трансформировалось в 1993 г. в современное направление деятельности Конституционного Суда РФ – рассмотрение жалоб граждан о нарушении их конституционных прав законом, примененным в конкретном деле); разрешение споров о компетенции между различными государственными органами; дача заключений в предусмотренных законом случаях.
29–30 октября 1991 г. на Съезде народных депутатов были избраны первые 13 судей (из 15). Так начался первый этап в развитии конституционной юстиции в России.
Особое место в практике Конституционного Суда РФ того периода занимали вопросы организации публичной власти, проверка правоприменительных обыкновений. В то же время серьезной проблемой Конституционного Суда первого состава была внутренняя противоречивость самого объекта правовой охраны – Конституции РФ 1978 г., в которую за период с 1989 по 1993 г. было внесено более 360 поправок. Конституционный Суд РФ достаточно активно участвовал в политических конфликтах между Съездом народных депутатов (Верховным Советом РФ) и Президентом РФ, что позволило многим экспертам упрекать его в политической пристрастности. Особенно примечательно в этом смысле Заключение Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. "О соответствии Конституции Российской Федерации действий и
244
решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”. В результате Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. № 1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации" деятельность этого суда была приостановлена.
Второй этап развития конституционной юстиции в России обусловлен принятием новой Конституции РФ 1993 г. и началом нового этапа конституционного развития России. Специализированный орган судебной власти, осуществляющий судебный конституционный контроль в форме конституционного судопроизводства, на федеральном уровне был сохранен, хотя статус Конституционного Суда РФ и подвергся некоторым изменениям, которые получили наиболее полное отражение в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ". С одной стороны, полномочия Суда были расширены (проверка конституционности законов по запросам судов; официальное обязательное толкование Конституции РФ). С другой стороны, из его компетенции были изъяты дела о конституционности партий, общественных объединений, полномочие по даче заключения о наличии в действиях высших должностных лиц РФ и субъектов РФ оснований для отрешения их от должности. Изменился численный состав судей Конституционного Суда РФ (с 15 до 19) и порядок их наделения полномочиями (вместо избрания Съездом народных депутатов назначение Советом Федерации). Судьи, избранные в 1991 г., т.е. до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в соответствии с п. 5 раздела второго Конституции РФ, сохранили свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны (срок полномочий судей в 1991 г. не был установлен, но был установлен предельный возраст для замещения должности судьи Конституционного Суда РФ – 65 лет).
Впоследствии правовая основа деятельности Конституционного Суда РФ не раз подвергалась отдельным изменениям и уточнениям (прежде всего в части унификации статуса судей, определения механизма исполнения принятых
245
решений, конкретизации особенностей рассмотрения отдельных категорий дел). При этом эти изменения и уточнения реализовывались двояко – как путем внесения изменений в федеральные законы (прежде всего в Законе о Конституционном Суде РФ), так и через правовые позиции самого Конституционного Суда, вырабатываемые им в ходе осуществления конституционного правосудия. Однако наиболее существенное значение имела реформа форм и методов конституционного судопроизводства, нашедшая отражение в изменениях Закона о Конституционном Суде РФ, внесенных Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ и вступивших в силу с 9 февраля 2011 г. Эти изменения по их значимости оцениваются как третий этап в развитии российского законодательства о конституционном судопроизводстве.
10.2 Конституционный Суд Российской Федерации как орган судебной
власти, его компетенция и направления деятельности.
В Российской Федерации, как уже было отмечено выше, функция конститу-
ционного контроля (юстиции) реализуется в настоящее время в первую
очередь специальным судебным органом конституционного контроля –
Конституционным Судом РФ в рамках конституционного судопроизвод-
ства (европейская модель конституционного контроля). Таким образом, правовая охрана российской Конституции обеспечивается посредством конституционного правосудия.
Конституционный Суд РФ играет двоякую роль: является органом государственной власти, с одной стороны, и судебным органом – с другой. Будучи органом государственной власти, он может быть охарактеризован как один из высших федеральных органов государственной власти, представляющий ее судебную ветвь. Как судебный орган Конституционный Суд РФ выступает в качестве важного звена судебной системы РФ, одного из высших федеральных судов. Место Конституционного Суда РФ в судебной системе раскрывается, прежде всего, в Законе о судебной системе. Особенности статуса
246
Конституционного Суда РФ как органа, осуществляющего судебную власть путем конституционного судопроизводства, порядок реализации его полномочий и осуществления этого особого вида судопроизводства конкретизируются в Законе о Конституционном Суде РФ.
В чем же заключаются упомянутые выше особенности статуса Кон-
ституционного Суда РФ, специфика его взаимоотношений с другими конституционными органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также с иными судами в рамках судебной системы? Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к анализу его компетенции, определению круга подведомственных ему дел и вопросов, а также к уяснению сути конституционного судопроизводства.
В отличие от других федеральных судов Конституционный Суд РФ рассматривает дела о конституционности и конституционные споры. При этом его компетенция (сфера конституционного судопроизводства) определяется как специальная компетенция в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и, если это будет включено в предмет разграничения полномочий, то и Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заключаемых в соответствии со ст. 11 Конституции РФ (и. 7 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ). Прерогатива органов конституционной юстиции – осуществление конституционного нормоконтроля. Толкуя положения ст. 125, 126 и
127 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ отметил, что "правомочием по проверке конституционности указанных в ст. 125 актов наделен только Конституционный Суд РФ, который осуществляет ее в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства" (п. 4 мотивировочной части Постановления от 16 июня 1998 г. № 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ"), Все это позволяет выделить на основе анализа положений Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ. Дела об оспаривании таких нормативных правовых актов, проверка кон-
247
ституционности которых может быть осуществлена только Конституцион-
ным Судом РФ, не подлежат рассмотрению иными судами (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ).
Деятельность Конституционного Суда РФ заключается в первую очередь в осуществлении конституционного судопроизводства. Как показывает анализ ст. 125 Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ, кон-
ституционное судопроизводство реализуется Конституционным Судом в следующих основных направлениях (формах):
1) абстрактный нормоконтроль (состоит в проверке указанных в Конститу-
ции РФ нормативных правовых актов и их отдельных положений на предмет соответствия Конституции РФ вне связи с конкретным делом, т.е. вне связи с конкретной правоприменительной ситуацией);
2)конкретный нормоконтроль (проверка закона на предмет соответствия Конституции РФ в связи с конкретным делом);
3)разрешение споров о компетенции;
4)толкование Конституции РФ;
5)проверка конституционности процедуры выдвижения обвинения Прези-
дента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступ-
ления.
В свою очередь, в рамках названных направлений могут быть выделе-
ны категории дел, рассматриваемые Конституционным Судом РФ и от-
личающиеся по следующим критериям:
–круг заявителей (субъектов обращения);
–повод (вид обращения);
–требования допустимости обращения;
–объект конституционного контроля;
–основание рассмотрения дела (характер неопределенности в вопросе о кон-
ституционности объекта конституционного контроля – нормативного акта,
договора, процедуры, полномочия органа, либо неопределенность в понима-
нии положений Конституции РФ);
248
–пределы проверки (конституционного контроля);
–характер итогового решения.
I. Дела, рассматриваемые Конституционным Судом РФ в поряд-
ке абстрактного нормоконтроля, подразделяют на следующие категории:
Л) дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов
государственной власти и договоров между ними. К числу таких актов и договоров, т.е. объектов конституционного контроля, ч. 2 ст. 125 Конститу-
ции РФ относит:
1) нормативные акты федерального уровня – федеральные законы (как обыч-
ные, так и федеральные конституционные), нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; 2) нормативные акты уровня субъекта РФ – конституции республик, уставы,
а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по вопро-
сам ведения органов государственной власти РФ, а также в рамках совмест-
ного ведения Российской Федерации и субъектов РФ; 3) внутригосударственные договоры нормативного характера – договоры
между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоры между органами государ-
ственной власти субъектов РФ;
Б) дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу между-
народных договоров Российской Федерации. Объектом конституционного контроля в данном случае является не вступивший в силу международный договор РФ, а сам конституционный контроль следует охарактеризовать как предварительный.
Дела категорий "А" и "Б" различаются по объекту конституционного кон-
троля и критериям допустимости обращения (запроса).
Так, по делам категории "Б" запрос допустим лишь в случае, если заявитель считает не вступивший в силу международный договор не соответствующим Конституции РФ, а сам такой договор подлежит ратификации Государствен-
ной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной
249
власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом (ст. 89 Закона о Конституционном Суде РФ). В некоторых случаях осуществление конституционного контроля по делам данной категории является обязательным. Например, п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" предусматривает случай обязательной проверки по запросу Президента РФ на предмет соответствия Конституции РФ международного договора РФ о принятии в состав Российской Федерации в качестве субъекта РФ иностранного государства или его части после подписания соответствующего международного договора (обязательный конституционный контроль, который выделяется по критерию степени обязательности его осуществления.
В то же время у обеих названных категорий дел сходны повод (запрос), основание их рассмотрения (неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ объект конституционного контроля), пределы проверки (проверка по содержанию норм, но форме нормативного акта или договора, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования, введения в
действие), характер итогового решения (акт или договор либо их отдельные положения признаются не соответствующими или соответствующими Конституции РФ) (ст. 85–87, 89–91 Закона о Конституционном Суде РФ).
Конституция РФ (ч. 2 ст. 125) и Закон о Конституционном Суде РФ (ст. 84, 88) к субъектам обращения в Конституционный Суд РФ по делам категорий "А" и "Б" относят Президента РФ, Совет Федерации, Государственную Думу, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (до прекращения его деятельности), органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем в практике Конституционного Суда РФ круг потенциальных заявителей трактуется расширительно, а право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ (в том числе вне связи с конкрет-
250