учебный год 2023 / Начала русского государственного права. 3 тома. Градовский А.Д
..htmНачала русского государственного права Начала русского государственного права
Том I. О государственном устройстве
Том II. Органы управления
Том III. Органы местного управления
Том I. О государственном устройстве
Введение
Часть первая. О государственном устройстве
Книга первая. Учение о законе
Отдел первый. О порядке составления и обнародования закона
Глава первая. Отличительные признаки закона
Глава вторая. Об источнике законодательной власти
Глава третья. Моменты составления закона
Глава четвертая. Обнародование законов
Отдел второй. О силе закона
Глава первая. Отношение закона к распоряжениям, исходящим от
верховной власти
Глава вторая. Отношение закона к распоряжениям, исходящим от
подчиненных правительственных властей
Глава третья. Распоряжения, исходящие от установлений общественных
Глава четвертая. Отношение судебной власти к власти законодательной
Отдел третий. О действии закона
Глава первая О действии закона во времени
А. Общие начала
В. Постановления русского законодательства
Глава вторая. О действии законов по месту
А. Общие начала
Б. Постановления русского законодательства
Глава третья. О действии закона по лицам
Книга вторая. О верховной власти
Отдел первый. О правах и преимуществах верховной власти
Глава первая. Права верховной власти
Глава вторая. Преимущества верховной власти
Отдел второй. О преемстве верховной власти
Глава первая. Общие начала преемства престола
Глава третья. Несовершеннолетие Императора; опека и правительство
Отдел третий. Учреждение императорской фамилии
Книга третья. О подданстве и нравах состояния
Отдел первый. О подданстве вообще
Глава первая. Существо подданства
Глава вторая. Условия приобретения подданства
А. Исторический очерк этих условий
Б. Постановления современных законодательств
Глава третья. Приобретение прав русского подданства
Отдел второй. Образование сословий в России
Глава первая. Русские сословия до Петра Великого
Глава вторая. Образование русских сословий со времени Петра
Великого
А. Отношение Петра Великого к сословиям вообще
Б. Образование привилегий дворянства
В. Сословие городских обывателей
Г. Судьба крестьянского сословия
Е. Духовенство
Отдел третий. О приобретении и утрате прав состояния
Глава первая. О приобретении и сообщении прав состояния
А. О приобретении и сообщении прав дворянского состояния
В. О приобретении и сообщении прав духовного состояния
В. Условия приобретения прав городских обывателей
Г. Порядок приобретения прав сельских обывателей
Глава вторая. Об утрате, ограничении, восстановлении и перемене
прав состояния
Отдел четвертый. О правах подданных вообще и по состояниям в
особенности
Глава первая. Предварительные замечания
Глава вторая. Права и обязанности русских подданных вообще
А. Обеспечение прав личности
Б. Обеспечение имущественной неприкосновенности лица
Глава третья. Право передвижения
Глава четвертая. Право торговли и ремесл
Глава пятая. Законы о печати
Глава шестая. О веротерпимости
Глава седьмая. Общие обязанности русских подданных
Глава восьмая. О различии подданных по состояниям
А. О различии по правам
Б. О различии по обязанностям
Отдел пятый. Об инородцах и иностранцах
Глава первая. Об инородцах
А. Об инородцах восточных
Б. О Евреях
а) Исторический очерк законодательства о евреях
б) Действующее законодательство
Глава вторая. Об иностранцах
Предисловие
Курс русского государственного права, первый том которого появляется теперь в печати, составляет часть моего курса, преподаваемого в С.-Петербургском университете. Независимо от начал нашего положительного права, я излагаю гг. студентам университета курс теории государства и государственного права важнейших европейских держав. Этот отдел появится в печати после издания настоящего труда.
Многие соображения побудили меня начать с издания русского государственного права. Из них достаточно назвать одну: меньшее, сравнительно, количество литературных пособий по этому предмету. Неоконченный курс проф. Андреевского уже вышел, кажется, из продажи; "Пособие" проф. Романовича-Славатинского не доведено еще до конца.
Относительно самого плана издания, я считаю необходимым представить некоторые объяснения. В разделении предмета я держался общепринятого в германской ученой литературе деления на учение о государственном устройстве и органах управления. Образцами для меня служили известные труды Ронне, Шульце, Гротефенда и других. Конечно, я позволял себе и некоторые отступления, достаточно ясные для того, кто прочтет мой курс. Главнейшая особенность первого тома состоит в том развитии и месте, какое я дал учению о законе. Причина этого отступления заключается в том, что, по моему убеждению, формальная теория юридических норм, в их взаимных отношениях, должна предшествовать рассмотрению содержания отдельных учреждений государственного права. Учением о законе, сколько мне кажется, определяется существо неограниченной монархии, как юридической формы государства.
Затем, останавливаясь, главным образом, на догматическом изложении учреждений положительного права, я не обходил и теоретических начал, насколько они были нужны для освещения и группировки положительного материала. Еще менее считал я себя вправе обходить вопрос об историческом развитии наших учреждений, так как историческими данными объясняется истинный смысл действующего права.
Издавая этот первый том моего курса, я считаю долгом заявить, что составление его было в значительной степени облегчено появлением трудов, уяснивших ход нашей внутренней истории. Таковы капитальные труды В.И. Сергеевича (Князь и Вече), А.В. Романовича-Славатинского (Дворянство в России), г. Знаменского (Приходское духовенство в России), Д.В. Поленова (Екатерининская комиссия для составления нового уложения), г. Скребицкого (Крестьянское дело в царствование Императора Александра II), И. Д. Беляева (Крестьяне на Руси), и друг.
Конечно, и при этих богатых пособиях и при множестве изданного материала, "Курс" мой наверное представляет значительные недостатки. В интересе дела, я ожидаю указаний на эти несовершенства, чтобы иметь возможность исправить их впоследствии.
Второй том, заключающий в себе учение об органах управления, выйдет в конце этого года.
А. Градовский
1 февраля 1875 г.
СПб.
Bведение
§ 1. Россия, по форме своего государственного устройства, есть монархия неограниченная. Сущность этой формы правления, по русскому праву, определяется двумя постановлениями, взаимно пополняющими и поясняющими друг друга.
Ст. 1 наших основных законов признает русского императора монархом неограниченным и самодержавным. - Название "неограниченный" показывает, что воля императора не стеснена известными юридическими нормами, поставленными выше его власти. Этим признаком неограниченная монархия отличается от конституционных государств.
Сущность конституционного устройства состоит именно в том, что совокупность юридически формулированных основных начал государственного устройства (конституция) имеет обязательную силу для всех властей в государстве. Сама законодательная власть связана конституцией. Законы, исходящие от нее, должны быть конституционны; в противном случае они не имеют обязательной силы. Так, например, в Северо-Американских Штатах суд может не применять неконституционного закона и тем лишает его обязательной силы*(1). По конституции Второй Французской империи сенат был облечен правом противиться обнародованию неконституционных законов*(2). В Англии, где нет писанной конституции, обязательная сила обычного права (common law) поддерживается судом, который часто противится неконституционным законам, исходящим от парламента*(3). Русское право признает лишь некоторые начала обязательными для императорской власти; таковы постановления о вере и преемстве престола*(4).
§ 2. Выражение "самодержавный" означает, что русский Император не разделяет своих верховных прав ни с каким установлением или сословием в государстве, т. е. что каждый акт его воли получает обязательную силу независимо от согласия другого установления.
В монархиях конституционных монарх разделяет законодательную власть с палатами, т. е. законы могут исходить только от всего парламента, в состав которого входят король и палаты в качестве самостоятельных элементов*(5) Исполнительные распоряжения монарха получают обязательную силу только под условием контрасигнирования их министром, ответственным пред палатами*(6). По началам русского права, монарх действует в законодательстве и управлении верховном непосредственно и независимо; эти функции разделяются им с некоторыми высшими установлениями*(7); но последние имеют только совещательный голос, необязательный для императора. Органы управления подчиненного действуют его именем и по его повелению*(8).
§ 3. Ст. 47 Осн. зак. установляет юридический, правомерный характер русского государственного устройства, в отличие его от форм произвольных, деспотических. Статья эта гласит: "Империя Российская управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих". Отсюда само собою вытекает правило, что воля верховной власти получает для граждан обязательную силу только с момента выражения ее в форме общего закона. Закон определяет как содержание прав власти, так и обязанностей подданных. У органов власти нет тайных прав, как y граждан нет тайных обязанностей. Раз изданный закон признается основанием всех действий государственной власти и ее органов до тех пор, пока он не будет отменен равным ему законом (72, 73 ст. Осн. зак.).
Сознание необходимости основать государственное управление или, лучше сказать, отношение власти к подданным на законных началах, возникло в России давно. Редакторы 47 ст. Осн. зак. сослались только на два законодательных акта, именно - на Манифест императрицы Екатерины II о созвании депутатов в комиссию для составления нового Уложения (1766 г.) и Манифест императора Александра I об учреждении Государственного совета (1810).
Оба манифеста не содержат в себе, впрочем, определенных постановлений, касающихся этого предмета. Манифест императрицы Екатерины II содержит в себе общие рассуждения о пользе законов, о неудобствах тогдашнего законодательства, побудивших государыню созвать депутатов*(9). Манифест 1810 г., служащий введением к учреждению Государственного совета, держится на той же почве. Но высказанные здесь мысли отличаются большею определенностью. Так, здесь говорится, что "истинный разум усовершений в государственном устройстве России состоял в том, чтобы, по мере просвещения и расширения общественных дел, учреждать постепенно образ управления на твердых и непременяемых основаниях закона", что "собственность подданных должна быть ограждена добрыми гражданскими законами"*(10) и т. д.
§ 4. Но если обе эти ссылки могут быть признаны достаточными в редакционном отношении, то нельзя сказать, чтобы они исчерпывали исторические основания идеи законности в нашем управлении. Россия издавна принадлежала к числу стран, признававших необходимость писанного закона, как нормы управления и суда. Памятники вечевого законодательства Новгорода и Пскова делают честь той эпохе, в которую они появились*(11). В Северо-Восточной Руси, задолго до появления общих законодательных актов, князья старались определить отношения правительственных лиц к народу уставными грамотами*(12). Мотивом к изданию Судебников, особенно царского, является стремление оградить народ от произвола и лихоимства судей*(13). Тот же мотив выражен и в Уложении царя Алексея Михайловича*(14). При Петре Великом, особенно под влиянием Лейбница, это практическое стремление приобрело теоретическую ясность и законченность*(15). Вся система учреждений Петра Великого имела в виду одну главную цель - обеспечить законность в управлении. Этой цели удовлетворяли меры двоякого рода. Во-первых, преобразователь старался утвердить законность в управлении посредством хорошей организации правительственных установлений; этим объясняется его привязанность к коллегиальной системе, так как в единоличном управлении он видел условие произвола*(16); этим же объясняется его старание организовать систему надзора (прокуратуру) при коллегиях*(17). Во-вторых, он, равно как и его преемники, стремился к кодификации законов, как условию безостановочного отправления правосудия и правильной администрации*(18). § 5. Екатерина II возвела это стремление на истинно философскую высоту. В Наказе, данном комиссии для составления нового Уложения, она, под влиянием публицистов XVIII века, изложила следующие замечательные мысли: "христианская религия, - говорит Екатерина - учит нас делать друг другу добро, сколько это возможно". Это правило побуждает всякого честного человека, во-первых, желать своему отечеству высшей степени благосостояния, славы, блаженства и спокойствия; во-вторых, возбуждает в нем желание видеть, "всякого согражданина под покровительством законов, которые, не стесняя его благосостояния, защищали бы его против всякого действия, противного этому правилу". - "В чем состоит цель самодержавия? Не в том, чтобы лишить людей их естественной свободы, но в том, чтобы направить их действия к величайшему из всех благ". "Законы должны, сколько возможно, охранять безопасность каждого гражданина в частности". В этом Екатерина, вслед за Монтескье*(19), видит условие политической свободы. "Свобода, - говорит она, - есть право делать все, что не запрещено законами". Но к этому определению, заимствованному из Монтескье, она прибавляет другое, повторившееся через двадцать два года в декларации прав человека и гражданина 1789 г.: "ничего не должно запрещать законами, кроме того, что может быть вредно или каждому в частности, или всему обществу. Все действия, не заключающие в себе ничего такого (т. е. вредного), нисколько не подлежат законам, которые установлены только с целью доставить наибольшее спокойствие и пользу живущим под властью этих законов"*(20). "На этом основании, - продолжает императрица, - политическая свобода в гражданине есть спокойствие духа, вытекающее из мнения, которое каждый имеет о своей безопасности; и для того, чтобы граждане имели эту свободу, нужно, чтобы правительство было таково, чтобы один гражданин не боялся другого, но все боялись бы одних законов"*(21). В этих словах императрицы высказаны все начала правильного государственного устройства. Начало, по которому государственная власть не уничтожает личности гражданина, но признает ее целью своих попечений, начало, по которому гражданин подчиняется одному закону, ограничивающему его свободу только там, где она сталкивается с интересами целого общества или другого частного лица; начало, по которому равное подчинение всех граждан законам, исходящим от верховной власти, делает невозможным произвол одного лица над другим, хотя бы это было лицо должностное. Словом, императрица ясно выразила мысль, что законность управления есть первое условие свободы и безопасности граждан и, вместе с тем, правомерности самого государства.
Теоретические идеи Наказа никогда не были законодательными определениями. Но они явились, во многих отношениях, руководящими началами нашего положительного права. Отголосок Наказа слышится в законодательных актах, как самой императрицы, так и Александра I.
§ 6. Форма проявления воли государственной власти, порядок определения прав и обязанностей граждан, отношение закона к другим постановлениям и распоряжениям, исходящим, как от государственной власти, так и от ее органов, определяют существо неограниченной монархии, как юридической формы общежития. Вот почему учение о законе и его значении, как основании русского государственного управления, должно предшествовать изложению всех других институтов государственного права. Прежде чем говорить о содержании разных институтов публичного права и их взаимных отношениях, необходимо остановиться на свойствах норм, определяющих эти отношения.
Учение о законе должно содержать в себе, во-первых, изложение условий, при которых воля государственной власти делается законом; во-вторых, исследование начал, определяющих отношение закона к другим распоряжениям государственной власти и ее органов, и, в-третьих, определение условий применения закона. Поэтому учение о законе вообще распадается на три главные части: на 1-е, учение о порядке составления и обнародования закона, 2-е, учение о силе закона и, 3-е, учение о действии закона.
Часть I. О государственном устройстве
Книга первая. Учение о законе
Отдел первый. О порядке составления и обнародования закона
§ 7. Совокупность правил, касающихся порядка составления и обнародования закона, имеет в виду одну общую цель: определить, при каких условиях распоряжение, исходящее от государственной власти, может иметь обязательную силу закона.
Необходимость определения этих условий вытекает из потребности, во-первых, выделить закон из массы других распоряжений и постановлений, исходящих, как от самой верховной власти, так и ее органов, и, во-вторых, указать подданным признаки, по которым они могут судить о степени обязательной силы этих различных распоряжений.
Глава первая. Признаки закона, отличающие его от других распоряжений и
постановлений
§ 8. Под именем закона разумеется общее правило, определяющее ряд однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике*(22). Затем, ближайшая отличительная черта закона состоит в том, что он есть норма правоотношений, т. е. им установляются известные права и соответствующие им обязанности. По идее своей, закон есть основание всех отношений граждан между собою и к государственной власти. По содержанию своему он есть правило, определяющее их взаимные права и обязанности, т. е. он есть мера свободы, принадлежащей каждому лицу в обществе, с одной стороны, и граница власти государства над всею массою граждан и над каждым гражданином в отдельности, с другой стороны. Основываясь на законе, гражданин знает меру дозволенного и недозволенного и знает, чего может потребовать от него государство. Следовательно, закон есть юридическое основание всех прав гражданина и всех требований, обращенных к нему государственною властью*(23). Этими признаками закон отличается, во-первых, от судебного решения, во-вторых, от административного распоряжения.
§ 9. Отличие закона от судебного решения. По идее своей, судебное решение заключает в себе применение закона к конкретному случаю. Следовательно, судебный приговор должен быть основан на законе, если не всегда по определенной статье его, ибо мы увидим ниже, что каждое законодательство допускает возможность решения по аналогии, - то, по крайней мере, на общем смысле положительного законодательства. В противном случае, он не будет иметь обязательной силы. Затем, обязательная сила судебного приговора исчерпывается применением его к тому случаю, по поводу которого он постановлен. Для других подобных случаев он имеет значение прецедента, т. е. руководствующего примера, необязательного, впрочем, для судей. Напротив, обязательная сила закона, с юридической точки зрения, бесконечна, т. е. она простирается на все случаи, могущие возникнуть с момента обнародования закона, до отмены его установленным порядком.
§ 10. Отличие закона от административного распоряжения. Рассматривая вопрос о различии закона от административного распоряжения, мы должны иметь в виду значение административной власти, как она установлена современной государственной практикой и наукой. С точки зрения старого государственного права, административная власть, или, как тогда ее называли, власть исполнительная, была предназначена для исполнения закона. Следовательно, каждое административное распоряжение должно было заключать в себе применение закона к данному случаю административной практики. Такое определение исходило из того предположения, что закон предусматривает всевозможные случаи административной практики. Опыт современного государства показал, однако, что это предположение далеко несостоятельно. С точки зрения прежнего определения, административное распоряжение не могло иметь самостоятельного содержания. Напротив, современная наука признает, что задача административной власти заключается в изыскании мер, посредством которых могут быть осуществлены различные задачи государства. Закон организует эту власть, определяет ее компетенцию, вооружает ее известными юридическими средствами для управления той или другой отраслью государственной администрации; но изыскание самых мер, при помощи которых могут быть осуществлены различные государственные цели, оставляет на усмотрение самой администрации.
Следовательно, содержанием административного распоряжения, с точки зрения современной науки, является совокупность мер, необходимых для осуществления известных целей государства. Эти цели могут быть двоякого рода: а) цели чисто формальные, именно - приведение в действие известных законоположений*(24) б) осуществление задач государственного хозяйства, полиции безопасности или благосостояния*(25). Административное распоряжение имеет в виду, главным образом, порядок действия государственных и общественных сил, направленных к достижению разных целей. Определение же правоотношений, т. е. установление прав и обязанностей, от которых зависит юридическое положение лица или органа власти в государстве, может быть сделано только законом. Никакое административное правило не может видоизменить установленного законом юридического положения частного лица, общественного установления или правительственного места. Оно не может, напр., расширить компетенции мировых судей, не может уничтожить института присяжных заседателей. Административное распоряжение может касаться только технической стороны управления, не нарушая установленных законом прав и обязанностей*(26). Все формы делопроизводства, поскольку они не предполагают установления известных прав и обязанностей, могут быть предметом административного распоряжения. Но власть, облеченная правом распоряжений, должна держаться в пределах закона, т. е. она может издавать распоряжения только в пределах предоставленной ей законом компетенции, не нарушая степени своей власти и законно приобретенных частных прав.
§ 11. Из природы закона судебного решения и административного распоряжения видно, что закон имеет, по степени своей обязательной силы, первенство над остальными видами постановлений и правил, потому что им одним установляются общие нормы для публичных и частных правоотношений. Он один является основанием всех прав и обязанностей. Поэтому каждое законодательство должно определить признаки, по которым каждый мог бы отличить закон от других распоряжений и, опираясь на закон, повиноваться этим распоряжениям настолько, насколько они законны.
Внешние признаки юридической силы закона определяются различно, смотря по форме государственного устройства той или другой страны. Но вообще эти признаки могут быть сведены к следующим главным: 1) закон должен исходить от компетентной власти; 2) закон должен быть составлен, рассмотрен и утвержден установленным порядком; 3) он должен быть обнародован компетентною властью в определенной форме.
Глава вторая. Источник законодательной власти
§ 12. Из самого понятия закона, как нормы, служащей основанием всех прав и обязанностей, как в области частного, так и в области публичного права, само собою следует, что закон может исходить только от верховной государственной власти. Законодательства всех стран сходятся между собою в том, что признают законодательную власть исключительным атрибутом государственного самодержавия*(27). Только при этом условии достигается единство и равенство прав, и каждое право обеспечивается от произвола подчиненных властей. В особенности же это условие необходимо в неограниченной монархии, где труднее установить твердые правила об ответственности подчиненных управлений. Сосредоточивая в своих руках всю сумму законодательной власти, власть самодержавная делает все подчиненные установления, не исключая высших, установлениями подзаконными, т. е. ограничивает их права пределами закона. Русское законодательство с давних пор выражало очень настойчиво это требование. Особенно ясно выражено оно в Указе императрицы Екатерины II, данном ею в 1780 г. Сенату по поводу приведения в действие учреждения о губерниях*(28). В коренных законах учреждения Государственного совета 1810 г. это положение выражено следующим образом: "никакой закон, устав и учреждение не исходит из совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти"*(29). По смыслу действующего законодательства, никакое место или правительство в государстве не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения верховной власти*(30).
§ 13. Наше законодательство признает, следовательно, верховную власть единственным источником законов; но признает ли оно закон и именно писаный закон единственным источником права? Из того, что отличительная черта закона состоит в установлении им норм права, еще не следует, чтобы он был единственным источником последнего. "So gewiss, - говорит Моль, - ein Gesetz immer ein Rechtsverhltniss erzeugt, so wenig sind Gesetz und Recht: sich gleichseitig deckende Begriffe. Recht entsteht nicht blos durch Gesetz, sondern auch noch theils aus autonomischer Thetigkeit, theils durch Gewohnheit"*(31) Писаный закон является в жизни народов после других источников права, преимущественно после обычая. История каждого законодательства начинается с истории обычного права. Писаное право есть результат торжества центральной государственной власти над всеми предшествующими силами общества. После того, как во всех государствах Европы образовалась и окрепла единая верховная власть, естественно должен был возникнуть вопрос, насколько законодательство, созданное этою властью, должно было отменить силу обычаев, установившихся с незапамятных времен? Этот вопрос был разрешен неодинаково в отдельных государствах Европы. В Англии сила обычного права (common law) не только равняется силе писаного права (statut law), но выше его: оно служит средством проверки конституционности законов, исходящих от парламента. В континентальных государствах образование центральной власти привело к другим результатам. Вообще можно сказать, что отношение писаного закона определяется следующими началами: 1) степень действительности обычного права определяется законом, т. е. обычные постановления применяются постольку, поскольку это допущено законодательною властью; 2) некоторые законодательства прямо исчисляют случаи, по отношению к которым можно руководиться обычаем*(32). Русское законодательство, приведенное в систему изданием Свода законов, в принципе отменило силу обычая. Все присутственные места должны основывать свои определения на точных словах и точном разуме законов*(33). Но, очевидно, этот принцип может быть применен к практике не вполне. Сила обычая фактически не могла быть отменена законом в среде громадного большинства русского народонаселения, которое даже не в состоянии было усвоить себе многих законодательных определений, составленных часто по чуждому для него образцу*(34). Русское крестьянство и мещанство совершает свои гражданские сделки, устраивает семейные отношения, располагает наследством независимо от X т. Св. зак. Затем, значительная часть русского народонаселения не только не усвоила себе общего законодательства, но и общей культуры - именно инородцы. Наконец, есть область отношений, в которой сила обычая не только у нас, но и в других государствах не может быть устранена законом: таковы отношения торговые. Вот почему русское законодательство, подобно многим другим, признает некоторые необходимые исключения из общего правила. Во-первых, некоторые изъятия сделаны для всех сословий*(35); во-вторых, - специально для крестьян*(36). Инородцам (кочующим) вообще дозволяется управляться на основании своих обычаев*(37). Наконец, в постановлениях о судопроизводстве по делам торговым, мы находим следующее узаконение: "решения коммерческих судов утверждаются на законах; в тех же случаях, на кои нет точных и ясных законов, дозволяется принимать в основание торговые обычаи и примеры решений, в том же суде последовавших и вступивших окончательно в законную их силу"*(38). § 14. Признавая, что верховная власть есть источник писаного права, мы должны, однако, определить, в какой степени законодательные функции должны быть исключительным достоянием этой власти. Наше законодательство, в 51 ст. Осн. зак., указывает собственно на один момент в порядке издания законов, который должен быть исключительным атрибутом самодержавной власти. Именно мы читаем, что "никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения верховной власти". Но утверждение (санкция) закона есть последний из моментов, на которые распадается процесс составления закона, хотя этот момент есть важнейший с юридической точки зрения, ибо санкция монарха сообщает закону обязательную силу. Следовательно, в прочих моментах законодательной деятельности возможно участие других установлений. Это участие признается и нашим законодательством.
Глава третья. Моменты составления законов
§ 15. Процесс составления законов слагается из следующих моментов: 1) момент почина (инициативы), т. е. возбуждения вопроса о необходимости издания нового закона или отмены старого; 2) составление проекта закона; 3) обсуждение проекта и 4) утверждение (санкция) проекта. Движение законопроекта в каждом из этих моментов обставлено известными юридическими условиями, и каждому из них соответствует деятельность различных установлений.
§ 16. О почине закона. Почин закона есть официальное и обращенное к законодательной власти заявление о необходимости издания нового закона или отмены устаревшего и неудобного. Существенная черта этого момента определяется словами: "Обращенное к законодательной власти". Заявления о разных общественных нуждах и неудобствах законодательства, выраженные, например, путем печати, не имеют значения инициативы закона, именно потому, что они не обращены к верховной власти и, следовательно, не имеют официального значения. Поэтому право инициативы рассматривается как самостоятельное право, отличное от права обсуждения законодательных вопросов в обществе и в печати. Почин закона может исходить или от членов самого правительства, или от общества и частных лиц. В первом случае инициатива имеет значение официальной, во втором - частной.
§ 17. Русское законодательство содержит в себе определения о том и о другом виде почина.
а) Почин официальный. Право почина, прежде всего, конечно, принадлежит самому источнику законодательной власти - императору. Ст. 49 Осн. зак. гласит, что "первообразное предначертание законов составляется или по особенному высочайшему усмотрению и непосредственному повелению, или же приемлет начало свое от общего течения дел, когда при рассмотрении оных в Правительствующем Сенате, в Святейшем Синоде и министерствах признано будет необходимым или пояснить и дополнить действующий закон, или составить новое постановление. В сем случае места сии подносят предположения их установленным порядком на высочайшее благоусмотрение".
Первое и самое важное последствие, которое вытекает из смысла этой статьи, состоит в том, что императору принадлежит право предписать тому или другому установлению или особо им назначенной комиссии выработать проект закона, по предмету, им указанному, для внесения его в Государственный совет. Затем, 49 ст. признает право почина за сенатом, синодом и министерствами, т. е. за тремя органами высшей исполнительной власти в государстве. Следовательно, законодательное учреждение - Государственный совет - не пользуется этим правом. Его роль состоит только в рассмотрении уже возбужденных законодательных вопросов. Наконец, 49 ст. указывает самые границы, в которых принадлежит право почина означенным органам исполнительной власти. Именно, - по точному смыслу этой статьи, возбуждение законодательного вопроса может быть сделано Сенатом Синодом и министерствами только с разрешения императора.
Правильность этого вывода подтверждается а) 1-ой ст. Учр. совета министров, указывающей сам путь, которым испрашивается высочайшее разрешение на возбуждение законодательного вопроса*(39), б) ст. 200 Учрежд. министерств*(40). Право почина предоставляется в известной степени и условно и низшим установлениям. На основании 52 ст. Осн. зак. "в случае неясности или недостатка существующего закона, каждое место и правительство имеет право и обязанность представлять о том по порядку своему начальству. Если встреченное сомнение не разрешается прямым смыслом закона, тогда начальство обязано представить Правительствующему Сенату или министерству по принадлежности". Первая часть этой статьи вытекает логически из ст. 281 II т. Св. зак., по коей воспрещается присутственным местам приступать к разрешению такого дела, на которое нет точного и ясного закона. Подчиненным местам не дозволяется брать на себя роль законодателя. В случае неясности или недостатка существующего закона, подчиненное место обязано приостановиться рассмотрением дела и представить возникшее сомнение на разрешение своего начальства.
Вторая часть 52 ст. указывает основание, по которому подчиненные места обязаны представлять свои сомнения начальству. Закон предполагает, что "встреченное сомнение" может возникнуть из недоразумения подчиненного места и, следовательно, еще может быть разрешено силою закона. Последнею инстанцией этих представлений являются сенат и министерства, т. е. два таких установления, которым, на основании 49 ст. Осн. зак., принадлежит право возбуждения законодательных вопросов и вместе с тем право разрешения различных недоразумений, встречающихся при применении закона. Путь, которым должны действовать в данном случае, как Сенат, так и министерства, ясно указывается их собственными учреждениями*(41). Если существующий закон не дает никаких средств разрешить встретившееся сомнение, тогда представляются два средства: или испрошение от верховной власти аутентического толкования (интерпретации)*(42), или издание нового закона*(43). До издания Судебных уставов 1864 г. 52 ст. Осн. зак. имела общее значение, т. е. она одинаково касалась как административных, так и судебных мест. Но со времени Судебной реформы 281 ст. II т. Св. Зак. утратила свою силу по отношению к Судебным установлениям. На основании 12 и 13 ст. Уст. угол. суд. и ст. 9 и 10 Уст. гр. суд., судам воспрещается, под страхом уголовного наказания, положенного за отказ в правосудии*(44), останавливать решение дела "под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов". Следовательно, общий порядок возбуждения законодательных вопросов, указанный в 52 ст. Осн. зак., должен был измениться в применении к суду. В настоящее время возбуждение законодательных вопросов, необходимость которого может явиться при рассмотрении дела судебным порядком, предоставляется прокурорскому надзору*(45). § 18. Частный почин. Средства официальной инициативы, предоставленные как высшим, так и подчиненным установлениям, далеко не исчерпывают вопроса о почине закона. Закон должен быть действительным выражением общественных потребностей. Для своей силы, законодательная власть должна зорко следить за непрерывным развитием интересов общества и давать им по возможности удовлетворение. Но как бы ни были совершенны средства администрации, одни они еще недостаточны для всестороннего удовлетворения общественным нуждам. Администрация многое может упустить из виду, о многом может судить ошибочно. Вот почему ни одно просвещенное законодательство не ограничивает права инициативы официальными сферами: рядом с почином официальным оно признает право частной инициативы.
В области частной право почина выражается в праве петиций (прошений), подаваемых частными лицами или общественными корпорациями представителям законодательной власти.
Из самого названия заявлений этого рода - прошений, петиций, видно, что они не могут иметь такого юридического значения, как заявления, исходящие от официальных лиц. Когда заявление исходит от лица, принадлежащего к законодательным сферам, вопрос об изменении закона считается официально возбужденным, т. е. подлежащим рассмотрению законодательного учреждения. В чем будет состоять результат рассмотрения, - это другое дело. В данном случае важно то, что вопрос считается возбужденным официально. Напротив, ходатайство, исходящее от частных лиц и обществ, не влечет за собою непременно рассмотрения дела законодательным порядком. Значение этого ходатайства более нравственное, чем юридическое*(46). В России право ходатайства признается, во-первых, за каждым частным лицом, во-вторых, за общественными и сословными собраниями.
Право частных лиц представлять на усмотрение верховной власти свои соображения о применении закона определено в Учреждении комиссии прошений. Учреждение различает жалобы и прошения, подаваемые императорскому величеству через комиссию. Между прошениями оно различает: а) прошения каких-либо наград или милостей и б) прошения с представлением проектов*(47). Из постановлений, относящихся к последнему роду прошений*(48), ясно видно, что эти прошения могут заключать в себе и предложения о законодательных реформах. Ст. 60 гласит, что "если комиссия признает проект заслуживающим внимания*(49), то испрашивает высочайшее повеление на внесение его в Государственный совет".
Право коллективных прошений предоставляется в России сословным и общественным собраниям, притом не в одинаковой степени.
Дворянские собрания могут делать представления о своих пользах и нуждах через губернского предводителя начальнику губернии, министру внутренних дел, а в случаях особой важности адресовать конверты в собственные руки Императорского Величества*(50). Это важное право не предоставлено другим общественным собраниям; они поставлены приблизительно в тоже положение, в какое, по 52 ст. Осн. зак., поставлены подчиненные установления. По Городовому положению 1870 года, городская дума, представляющая собою все городское общество, может ходатайствовать, от имени города, о местных пользах и нуждах пред высшим правительством вообще, причем, конечно, под именем высшего правительства нельзя разуметь верховной власти*(51). Подобное же право предоставлено и земским установлениям*(52). Наконец, крестьянские общества, сельские и волостные сходы, имеют право ходатайствовать пред правительством о своих пользах и нуждах, хотя путь этого ходатайства определен с точностью*(53).
Все означенные права имеют сословное и местное значение, в том смысле, что ходатайство сословных и общественных собраний не должно касаться вопросов государственного устройства и управления и интересов других сословий. Этот принцип подтвержден в высочайшем рескрипте на имя министра внутренних дел, 1865 г., по поводу ходатайства Московского дворянского собрания, ходатайства, признанного незаконным. В этом рескрипте сказано: "Ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий. Никто не призван принимать на себя ходатайства пред Государем Императором об общих пользах и нуждах государства*(54).
§ 19. Составление проекта. Проект закона существенно отличается от простого заявления об изменении закона той или другой части законодательства. Составление проекта предполагает соображение готовящегося изменения со всеми частями действующего кодекса и точное изъяснение всех мотивов, которые привели к этому изменению. Проект должен быть написан в форме закона, т. е. в таком виде, чтобы его применение не представляло никаких затруднений со стороны редакции, и, затем, должно быть точно указано его место в Своде законов*(55). Кроме того, необходимо, чтобы в проекте была означена та перемена, какую он вносит в действующее право.
Проект закона может быть составлен в пояснение или в дополнение известной статьи свода, или в отмену, когда та или другая статья отменяется и не заменяется никакой другой; - в перемену, когда новая статья не прямо, но косвенно ограничивает силу существующей статьи закона; в ограничение, когда прямо определяется, что известная статья свода не будет больше действовать по тем или другим отношениям; наконец, в замену, в том случае, когда прежняя статья закона заменяется совершенно новой.
Все эти требования, конечно, предполагают в составителях проекта известное теоретическое образование и некоторый навык в редакции закона. Поэтому, право составления проекта ограничивается более тесным кругом лиц и учреждений, чем право почина.
Составление проектов может быть поручено или министерству, возбудившему известный законодательный вопрос, или II отделению собственной его величества канцелярии. В случаях особенной важности, именно когда изменение в законодательстве касается разных частей управления и потому требует разносторонних соображений, по особому высочайшему повелению составляются специальные комиссии для выработки проекта закона*(56). Примера изготовления проектов нового закона представителями обществ и сословий мы не встречаем в нашей истории после неудачной попытки комиссии для составления Нового уложения 1767*(57).
§ 20. Обсуждение проекта закона. Говоря об обсуждении проекта закона, необходимо различать два вида этого обсуждения: предварительное и окончательное. Последнее происходит в государственном совете, сущность власти которого в этом отношении мы разберем ниже. Предварительное обсуждение предоставляется разным установлениям. Допуская его, наше законодательство исходит из той мысли, что всякий новый проект должен быть плодом соглашения как бы всех частей администрации. Такое соглашение может быть достигнуто путем всесторонней критики проекта всеми ведомствами, им заинтересованными. Благодаря такому разностороннему обсуждению Государственному совету дается возможность с большею полнотою взвесить все доводы за и против нового закона.
§ 21. Каждый проект закона, прежде поступления его на окончательное рассмотрение, подлежит обсуждению: а) в Совете министров, если законодательный вопрос возбужден в министерстве*(58), "б) во-втором отделении собственной его величества канцелярии. министр входит в сношение со II Отделением "в тех случаях, когда, по важности или роду предмета, он признает то нужным, в прочих же случаях ограничивается сообщением главноуправляющему II Отделением, для сведения, копии с вносимого в Государственный совет представления" (по прод. 1868 г.); наконец в), по силе 201 ст. Учр. мин., проект закона, затрагивающий интересы различных ведомств, должен подлежать предварительному рассмотрению тех министерств, которых он касается.
Ratio legis 201 ст. заключается в том, что министерство вообще, и по законодательным вопросам в особенности, должно составлять одно согласное целое. Согласие разных ведомств по одному и тому же проекту для самого законодательства служит ручательством того, что законопроект не противоречит интересам страны. Впрочем, значение 201 ст. ограничено в настоящее время учреждением Совета министров. Сюда должны поступать на предварительные соображения разные предположения министерств по всем частям их управления.
Следовательно, тот или другой проект реформы, одобренный в совете министров, может считаться одобренным в принципе всеми министерствами.
Рядом с этими официальными средствами обсуждения наше законодательство допускает, кроме того, возможность обсуждения проектов специалистами, общественными и сословными собраниями, в литературе и т.д.
§ 22. Право окончательного обсуждения проекта закона должно быть рассмотрено по его содержанию и по его объему.
Учреждение, которому принадлежит право окончательного рассмотрения законопроекта, должно решить вопрос, в какой мере представленный проект закона может войти в состав действующего законодательства. Этот вопрос предполагает решение, во-1-х, по существу, т. е. со стороны общих начал, выражаемых проектом, и во-2-х, по форме, со стороны редакции проекта.
Из сложности этой задачи видно, что права законодательного учреждения относительно рассмотрения проекта не ограничиваются правом принятия или непринятия его в том виде, в каком он представлен учреждением, выработавшим его. Напротив, учреждение, которому передан на окончательное рассмотрение возбужденный законодательным порядком вопрос, вправе решить его не только на основании представленного проекта, но и на основании всех других соображений, заявленных иными учреждениями или членами самого Государственного совета. Проект закона, после окончательного обсуждения его, может вовсе не соответствовать своей первоначальной форме, и наше законодательство предвидит возможность подобного результата*(59). Возможность коренной переработки проекта закона в законодательном учреждении есть существенное право, предоставленное этому установлению.
Окончательное рассмотрение проекта закона возлагается у нас на государственный совет; это видно из 55 ст. Осн. зак., по смыслу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете". То же повторяется в 198 ст. Общ. нак. мин.: "Государственный совет есть средоточие, куда поступают все представления о новых законах. Никакое положение, подлежащее предварительному рассмотрению и уважению Государственного совета на основании учреждения его, не представляется Императорскому Величеству мимо сего совета"*(60). Эти постановления подтверждаются и 23 ст. Учр. гос. сов., исчисляющей те проекты, которые должны быть представлены на высочайшее утверждение не иначе, как через Государственный совет.
Ст. 24 Учр. гос. сов., по-видимому, делает из этого общего правила некоторые изъятия*(61). Из этой статьи видно, что с деятельностью государственного совета конкурируют: 1) министры, по докладам которых разрешаются известные проекты; 2) комитет министров, комитет кавказский и сенат и 3) военный совет и адмиралтейств-совет. В какой же мере эти учреждения ограничивают законодательную деятельность Государственного совета? Из начальных слов 24 ст. видно, что ограничения эти имеют небольшие размеры. Из всей совокупности предметов, предоставленных обсуждению Государственного совета, эта статья делает исключения, которые не относятся к законодательной деятельности или относятся к ней в весьма значительной степени. Так, во-1-х, в учреждении министерств и во всех остальных частях нашего законодательства нет ни одного постановления, по которому бы министры имели право лично от себя подносить проекты законов на высочайшее утверждение. Напротив, 197 и след. ст. Учр. мин., определяя отношение министров к власти законодательной, говорят, что они могут предлагать проекты законов, но должны вносить их на рассмотрение государственного совета. Далее, комитет министров также не есть законодательное учреждение. Он есть высшее учреждение, через которое верховная власть действует в порядке исполнительном. В исполнительном же порядке могут издаваться только изъяснения закона и меры, относящиеся до его исполнения. Наконец, последняя часть 24 ст. говорит о дополнениях и изъяснениях закона и мерах, относящихся исключительно до военного ведомства. Следовательно, военный и адмиралтейств-советы ограничиваются специальным родом дел. Если же они возбуждают какой-либо вопрос, имеющий общегражданский характер, то этот вопрос обсуждается в Государственном совете. Таков, напр., вопрос о воинской повинности. Таким образом, 24 ст. ограничивает не законодательные права государственного совета, т. е. не первые два пункта 23 ст., а совокупность остальных 20-ти. Сами основные законы установляют только одно изъятие из 50 ст., в силу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете", именно названное выше изъятие в пользу военного и адмиралтейств-совета (примеч. к 50 ст. по прод. 1868 г.).
§ 23. Из рассмотрения точного смысла 24 ст. мы можем вывести заключение, что Государственный совет по общегосударственным вопросам есть единственное законодательное учреждение. Ни один новый закон и никакая отмена старого закона во всем его объеме не могут быть представлены на высочайшее утверждение иначе, как через это учреждение.
В Государственном совете проект закона проходит две стадии. Каждый проект поступает первоначально в один из департаментов Государственного совета по принадлежности. По общему правилу, все проекты, имеющие общее значение, вносятся в департамент законов*(62). Но это правило имеет исключения. В некоторых случаях проекты закона представляются прямо в общее собрание совета, по рассмотрении его в особых комиссиях, действующих на правах департамента.
Рассмотрение проекта в департаменте Государственного совета имеет целью окончательную его выработку специалистами. При этом департамент пользуется значительными полномочиями. По общему принципу проект закона, внесенный в Государственный совет, не может быть взят обратно без согласия совета. Основание этого правила должно видеть в том, что внесение проекта в Государственный совет доказывает согласие верховной власти с известным предположением в принципе. Затем, при обсуждении проекта департамент может руководствоваться своими собственными воззрениями. Поэтому министр, внесший проект в департамент, не обязан в нем присутствовать*(63).
Но, во всяком случае, департамент, по изложении своего мнения, должен испросить заключения министра. Если последний согласен с этим мнением, то, прежде внесения проекта в общее собрание, подписывает журнал департамента вместе с остальными его членами. В случае несогласия, он может приобщить к рассмотренному проекту особое мнение. Департамент имеет даже право возвратить проект министру для дополнений, справок и т.п. (ст. 51, п. 2.).
Мнение департамента вносится в общее собрание государственного совета во всей его полноте и, если департамент признает нужным, с особым мнением министра (ст. 48). Общему собранию принадлежит право окончательного обсуждения проекта, право принять или не принять этот проект во всем его объеме. Задача голосования в общем собрании заключается в решении вопроса: должен или не должен проект закона быть поднесен на высочайшее утверждение?
§ 24. Санкция закона. Под именем санкции закона разумеется акт верховной власти, которым она сообщает законопроекту обязательную силу закона. Утверждение проекта верховною властью наше законодательство признает существенным условием обязательной его силы. По ст. 50 Осн. зак. "Законы не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти". Следовательно, право санкции содержит в себе право принять проект или отвергнуть его. В последнем случае самый законопроект теряет всякое значение до тех пор, пока вопрос, им разрешавшийся, не будет вновь возбужден и рассмотрен в законодательном порядке.
Такое безусловное право принимать или отвергать проекты закона в целом их составе есть вообще право всех монархов, не исключая и монархов конституционных государств*(64). Но в монархиях неограниченных, где законодательные учреждения имеют только совещательный характер, монарх не стеснен выработанным проектом. В России государь может, во-1-х, согласиться с мнением большинства или меньшинства членов Государственного совета, во-2-х, положить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части проекта.
§ 25. Самая форма утверждения законопроекта определяется 108 ст. Учр. гос. сов. Для объяснения смысла ее надо обратить внимание на некоторые другие статьи наших законов. По ст. 54 Осн. зак., ни один новый закон не может быть издан иначе как за собственноручным подписанием императора. Но в таком подписании нуждаются не одни только законы. На основании 94 ст. Учр. гос. сов., собственноручного высочайшего утверждения требуют: 1) всякий новый закон, устав или учреждение; 2) установление налогов или уничтожение оных, за некоторыми исключениями; 3) возведение в дворянское достоинство, подтверждение в сем достоинстве, лишение его и лишение классных или офицерских чинов за преступления; 4) новые штаты постоянные) разных управлений и ведомств; 5) мнение совета по росписи государственных доходов и расходов; 6) отчуждение частной собственности на государственное или общественное употребление. Отсюда и будет понятен смысл 108 ст. По силе ее, все проекты, содержащие в себе новый закон, устав и учреждение, излагаются в форме указов, манифестов или в иной форме, указанной 53 ст. Осн. зак. (об этих формах см. ниже), и утверждаются собственноручным высочайшим подписанием. Затем, по всем прочим делам, требующим собственноручного высочайшего утверждения, постановления совета обнародываются в форме мнений государственного совета (подробности см. ниже).
Таким образом, 108 ст. этого учреждения различает форму утверждения закона от формы утверждения других актов, также нуждающихся в собственноручном подписании государя. На практике же мы видим, что всякое сколько-нибудь важное законоположение утверждается в следующих формах: а) в форме указа Сенату, в котором излагается кратко содержание нового закона и затем повелевается его исполнить*(65). Самый указ подписывается именем императора. К указу прилагается новое узаконение, утвержденное подписью "быть по сему"*(66). б) Особо важные узаконения обнародываются в виде манифестов, за собственноручным подписанием государя*(67). Санкцией проекта заканчивается движение его в области законодательной. С момента утверждения он получает обязательную силу закона, т. е. в принципе делается общим правилом для известного рода дел. Но действительное приведение в действие закона нуждается в особом акте, именно - в обнародовании закона.
Глава четвертая. Обнародование законов
§ 26. Общее юридическое значение этого акта. Юридическое значение акта обнародования закона заключается в том, что с этого момента становится обязательным приведение закона в действие. Ст. 60 Осн. зак. говорит, что "никто не может отговариваться неведением закона, если он был обнародован установленным порядком".
Необходимость этого акта доказывается, во-1-х, тем, что на практике не всегда после утверждения закона начинается приведение его в действие. Иногда сама законодательная власть отделяет эти два момента довольно продолжительным сроком времени*(68). Во-2-х, существенное условие исполнения закона состоит в его общеизвестности. Законодатель вправе требовать исполнения закона только тогда, когда он может предполагать, что известное узаконение действительно получено в данной местности и известно всем, до кого оно может относиться. Вот почему каждое законодательство установляет срок, по истечении которого обнародованый закон считается юридически общеизвестным.
В определении этого срока законодательства европейских государств расходятся. Во Франции момент общеизвестности обнародованного закона определяется тем, что мы могли бы назвать поверстным сроком. Именно - в столичном департаменте закон считается общеизвестным на другой день после его обнародования; в других департаментах - по истечении этого же срока с прибавлением одного дня на каждые десять мириаметров, отделяющих главный город департамента от места, где произошло обнародование*(69). В Германии общий срок действия закона, если в самом законоположении не обозначено другого срока, начинается через 14 дней после того, как закон обнародован в Берлине*(70). Русское законодательство не определяет срока, по прошествии которого закон должен считаться известным. Для применения закона оно требует получения его в данной местности. В этом смысле и редактирована 59 ст. Осн. зак., по которой "закон получает обязательную силу не прежде, как со дня его объявления*(71).
§ 27. Места и лица, облеченные правом обнародования. Политико-юридическая практика всех почти государств выработала правило, в силу которого обнародование законов не предоставляется самой законодательной власти. Это правило основано на принципе разделения властей в государственном управлении. Обнародование закона не ест