!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Васюхно-1

91

сийской Федерации, состоящего из шести разделов, один из которых, по мнению автора, «исчерпывающе нормировал бы основания и порядок при-

менения субъектами полицейской деятельности физической силы, специаль-

ных средств принуждения, огнестрельного оружия и боевой техники...»1.

Анализируя положительные и отрицательные стороны каждого из обо-

значенных выше предложений, можно прийти к выводу о достаточно широ-

ком просторе для законодателя в части правового закрепления института ад-

министративного пресечения. Вместе с тем, реальное состояние законода-

тельства не сегодняшний день указанные предложения никак не учитывает.

Объяснения тому можно приводить разные.

Так, В.В. Йонаш в объяснение существующего положения отмечает,

что законодатель традиционно придерживается локального подхода к про-

цессу формирования соответствующего законодательства, ограничиваясь, в

основном, конкретизацией полномочий органов исполнительной власти (их структурных подразделений и должностных лиц) в области применения от-

дельных видов административно-пресекательных мер2.

По нашему мнению, отмеченный В.В. Йонашем подход к законода-

тельному закреплению полномочий органов исполнительной власти находит отражение не только в области правового регулирования мер администра-

тивного пресечения.

В России сегодня деятельность исполнительной власти регламентиру-

ется правом с акцентом на организационно-структурную составляющую. То есть принимаются статутные законы, устанавливающие компетенцию соот-

ветствующих государственных органов, на уровне указанных законов пре-

имущественно регулируются и процедурные вопросы реализации тех или иных полномочий федеральных органов исполнительной власти.

При этом важной, на наш взгляд, особенностью современного состоя-

ния и динамики развития законодательного регулирования функций и пол-

1См.: Соловей Ю.П. Указ. соч. С. 331.

2См.: Йонаш В.В. Указ. соч. С. 57

92

номочий федеральных органов исполнительной власти является постоянное изменение их структуры. Стоит отметить, что в России до сих пор отсутству-

ет федеральный закон, закрепляющий правовой статус и структуру феде-

ральных органов исполнительной власти, на необходимость принятия кото-

рого давно указывают ученые1. В итоге многие правовые нормы, регламен-

тирующие процедуры реализации полномочий федеральных органов испол-

нительной власти, меняются вслед за нормами, регулирующими их компе-

тенцию и организацию деятельности.

В целом состояние законодательства о применении мер администра-

тивного пресечения и практики его применения в настоящее время суще-

ственно зависят от организационно-структурных изменений в системе ис-

полнительной власти, которые происходят порой во исполнение недостаточ-

но обоснованных, с научной точки зрения, государственно-управленческих решений.

Отмеченная особенность приводит к проблемам, заключающимся в от-

сутствии преемственности, стабильности, прозрачности в правовом регули-

ровании мер административного пресечения, и как следствие – ущемлению прав и свобод граждан, низкой эффективности правоприменительной дея-

тельности.

Здесь уместно отметить позицию В.К. Бабаева, по словам которого,

государственное принуждение к соблюдению юридических норм будет оправданным и, в свою очередь, справедливым, если законодательство по-

следовательно и четко выражает идеи справедливости и свободы2.

1См.: Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2009. С. 10; Игнатюк Н.А., Минашкин А.В., Ноздрачев А.Ф., Петухов В.Н. Законодательный фундамент исполнительной власти (С приложением Схем проектов федеральных законов "Об общих принципах организации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации" и "О федеральных органах исполнительной власти РФ") // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 110-112.

2См.: Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2009. С. 208.

93

На наш взгляд, в силу существенного воздействия мер административ-

ного пресечения на права и свободы граждан необходим поиск новых спосо-

бов их законодательного закрепления, которые бы позволили обеспечить, с

одной стороны, эффективное решение управленческих задач, стоящих перед органами государственной власти в части противодействия правонарушени-

ям, а с другой стороны – соблюдение прав и свобод граждан и организаций при реализации указанных мер.

Кроме того, необходимо найти такой способ совершенствования зако-

нодательного закрепления норм об административном пресечении, который бы вносил в нормативные правовые акты системность, облегчил понимание правоприменителем смысла указанных норм и за счет этого повысил эффек-

тивность его деятельности.

Нам представляется, что названными характеристиками обладает функциональный подход к регулированию применения мер административ-

ного пресечения федеральными органами исполнительной власти. Раскроем более подробно его суть.

В отличие от широко применяющегося в настоящее время уже отме-

ченного нами организационно-структурного подхода, основанного на статут-

ных и отраслевых законах, меняющихся вслед за изменением структуры фе-

деральных органов исполнительной власти, функциональный подход состоит в законодательном обособлении отдельных межотраслевых функций органов исполнительной власти.

В качестве примеров можно привести федеральные законы о лицензи-

ровании1, об основах системы профилактики правонарушений2, о предостав-

1Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ.2011. № 19. Ст. 2716.

2Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 26 (Часть I). Ст. 3851.

94

лении государственных услуг1, о контрактной системе в сфере закупок това-

ров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд2.

Следует отметить, что в КоАП РФ также нашел отражение указанный под-

ход, что выразилось в систематизации и законодательном обособлении норм об административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти.

К положительным сторонам указанного подхода следует относить обеспечение стабильности и преемственности в осуществлении функций ис-

полнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти создают-

ся, реорганизуются, упраздняются, при этом их функции остаются урегули-

рованы в одних и тех же законодательных актах, что и обеспечивает отме-

ченные нами стабильность и преемственность. Статутные законы лишь за-

крепляют функции со ссылкой на соответствующие законы, регулирующие порядок реализации указанных функций.

В рамках указанного подхода правовые нормы о мерах административ-

ного пресечении, по нашему мнению, рационально урегулировать в феде-

ральном законе о контрольно-надзорной деятельности.

Выбранный нами подход отражает объективно тесную взаимосвязь контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти и мер адми-

нистративного пресечения.

Врамках настоящего исследования представляет интерес, какие нормы

омерах административного пресечения должны получить закрепление феде-

ральном законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном

контроле в Российской Федерации».

1Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ. 2010. №

31.Ст. 4179.

2Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.

			95
Если	провести	анализ	законопроекта,	размещенного	на

те http://regulation.gov.ru, то можно отметить, что меры административного пресечения упоминаются в нем, но не раскрываются.

В частности, исполнение полномочий по пресечению нарушений обя-

зательных требований, соблюдение которых гражданами и организациями является предметом государственного контроля, отнесено в статье 14 к обя-

занностям должностных лиц органа государственного контроля (надзора),

органа муниципального контроля (надзора) при проведении мероприятий государственного и муниципального контроля (надзора).

Проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресече-

нию нарушений обязательных требований к осуществлению деятельности на производственных объектах отдельных перечисленных в законопроекте ор-

ганизаций в соответствии со статьей 24 законопроекта входит в содержание режима постоянного контроля (надзора).

При проведении такой формы контроля, как рейдовые обследования, в

случае выявления нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля принимают в пределах своей компетен-

ции меры по пресечению таких нарушений.

Таким образом, согласно указанным положениям законопроекта меры административного пресечения входят в содержание отдельных форм госу-

дарственного контроля.

Кроме того, в статьях 34 и 35 пресечение нарушений обязательных требований отнесено к одной из целей таких форм контроля, как наблюдение и мониторинг.

Отдельные нормы, регулирующие пресечение контрольными органами выявленных нарушений, закреплены в статье 49 законопроекта («Меры, при-

нимаемые в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении ме-

роприятий государственного и муниципального контроля (надзора)»).

В части 1 указанной статьи предусмотрено, что в случае выявления при проведении мероприятия государственного контроля нарушений обязатель-

96

ных требований руководитель органа государственного контроля, проводив-

шего данное мероприятие, в пределах полномочий, предусмотренных зако-

нодательством Российской Федерации, обязан:

1) выдать предписание (представление) гражданину, организации об устранении выявленных нарушений (в случае если нарушение не было устранено в процессе проведения мероприятия государственного и муници-

пального контроля (надзора)); 2) принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нару-

шения, к ответственности в порядке, установленном законодательством Рос-

сийской Федерации, и (или) направить материалы, связанные с нарушением обязательных требований, в уполномоченные органы для принятия мер в со-

ответствии с их компетенцией; 3) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений,

их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда охра-

няемым законом ценностям, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) принять иные меры, предусмотренные федеральными законами, ре-

гулирующими осуществление отдельных видов государственного и муници-

пального контроля (надзора).

Вчасти 2 рассматриваемой статьи раскрываются требования, которым должно отвечать предписание и процедура его выдачи.

Вчасти 3 закрепляется обязанность органов государственного кон-

троля незамедлительного принятия отдельных мер пресечения. В частности,

указанные меры принимаются в случае, если при проведении мероприятий по контролю установлено, что действия гражданина, деятельность организа-

ции, ее обособленного подразделения, эксплуатация ими зданий, строений,

сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимая ими продукция и реализуемые ими товары (выполня-

емые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, возникновения

97

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен. К указанным мерам пресечения отнесены:

недопущение причинения вреда или прекращение его причинения вплоть до временного запрета деятельности организации, ее обособленного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установлен-

ном законодательством об административных правонарушениях;

отзыв продукции (изъятие предметов и устройств), представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборо-

та;

доведение до сведения граждан, а также других организаций, индиви-

дуальных предпринимателей любым доступным способом информации о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

Часть 4 статьи 49 законопроекта содержит отсылочную норму: «феде-

ральными законами могут быть предусмотрены арест и изъятие продукции,

товаров и иные меры с целью пресечения действий, направленных на их реа-

лизацию, в отношении которых проводятся мероприятия государственного контроля (надзора)».

Таким образом, исходя из указанных положений законопроекта можно сделать вывод, что меры административного пресечения им не регулируют-

ся. Отдельное внимание уделено лишь такой мере, как предостережение кон-

тролирующих органов. На этом регулирование мер административного пре-

сечения в рассматриваемом законопроекте можно считать исчерпанным.

Вместе с тем, по нашему мнению, в рассматриваемый законопроект необходимо включить отдельную главу «Принятие мер пресечения наруше-

ний обязательных требований, выявленных при проведении мероприятий государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Указан-

ная глава согласно структуре законопроекта и логике развития в нем предме-

та правого регулирования должна следовать после главы 4 «Формы и меро-

приятия государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

98

Представляется важным в предлагаемой главе закрепить перечень мер административного пресечения, основания их применения, процессуальные основы применения мер административного пресечения, круг органов, име-

ющих право устанавливать и применять меры административного пресече-

ния, процедуру обжалования акта применения мер административного пре-

сечения, а также другие гарантии соблюдения прав граждан и организаций при применении мер административного пресечения (это можно сделать со ссылкой на специальную главу 6 законопроекта, посвященную обеспечению прав граждан и организаций при осуществлении мероприятий государствен-

ного контроля).

В рамках рассматриваемого законопроекта вызывает вопрос место в нем мер административного пресечения, применяемых полицией.

Согласно части 2 статьи 1 законопроекта в его предмет не входят меры пресечения противоправных деяний, представляющих угрозу безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности, устране-

ние причин и условий, способствующих реализации таких угроз.

Таким образом, меры полицейского пресечения в законопроекте выне-

сены «за скобки».

Резюмируя наши предложения по законодательному закреплению мер административного пресечения в федеральном законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»,

отметим, что реализация предложенного подхода, на наш взгляд, позволит решить существующую в настоящее время проблему бессистемного и фраг-

ментарного закрепления в законодательстве правовых норм, регулирующих меры административного пресечения.

Предложенный подход вполне соответствует сложившимся теоретиче-

ским представлениям о природе мер пресечения и контрольно-надзорной де-

ятельности и объективно отражает правоприменительную практику.

Как отмечает Г.В. Атаманчук, структура правового регулирования гос-

ударственного управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов

99

государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию1.

Предложенный нами подход к законодательному регулированию мер административного пресечения, по нашему мнению, наиболее точно соответствует его сущности, заключающейся в реализации органами исполнительной власти полномочий по прекращению противоправных действий, предназначению, тесно связанному с функцией государственного контроля (надзора) и обеспечивает эффективную реализацию как мер административного пресечения, так и указанной функции в целом.

Научная обоснованность и удобство применения – этим двум критериям также полностью удовлетворяет предложенный подход.

В контексте предложенного подхода к законодательному регулированию мер административного пресечения отдельного внимания заслуживает совершенствование правовых норм, регулирующих применение мер административного пресечения сотрудниками органов внутренних дел.

Указанные нормы на сегодняшний день закреплены в законе о полиции, федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»2, КоАП РФ и ряде других.

Безусловно, главенствующую роль среди нормативных правовых актов играет закон о полиции.

По сравнению с законом о милиции полномочия полиции по применению мер административного пресечения изменились, в частности, изменилось их структурное обособление в правовых нормах.

1См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Kvpc лекций. М., 1997. С. 219.

2Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.

100

Цели применения органами внутренних дел мер административного пресечения характеризуются особыми свойствами.

Так, например, в пункте 1 части 1 статьи 13 указанного закона закреп-

лено право полиции применять такую меру административного пресечения,

как «требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности госу-

дарственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (пред-

ставительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, ко-

миссий референдума, а также деятельности общественных объединений».

Как можно заметить указанная мера применяется в случаях совершения гражданами не только административных правонарушений и преступлений,

как это было закреплено в пункте 1 части 1 статьи 11 закона о милиции, но и любых других противоправных действий.

Таким образом, применение мер административного пресечения вы-

ступает важным средством достижения поставленных перед органами внут-

ренних дел целей и задач и не ограничивается противодействием админи-

стративным правонарушениям и уголовным преступлениям.

Так, в статье 20 закона о полиции закреплено, что сотрудник полиции имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять физиче-

скую силу, в том числе боевые приемы борьбы, если несиловые способы не обеспечивают выполнения возложенных на полицию обязанностей, в следу-

ющих случаях:

1)для пресечения преступлений и административных правонарушений;

2)для доставления в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции, в помещение муниципального органа, в иное служебное помещение лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, и задержания этих лиц;

3)для преодоления противодействия законным требованиям сотрудни-

ка полиции.