!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М-1

жины были самостоятельными объединениями, а руководство ими осуществ-

ляли избираемые на собраниях командиры. Эта инициатива была поддержана населением и быстро распространялась, поэтому 2 марта 1959 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране»1.

А.М. Гаврилов пишет, что общественная активность в сфере охраны общественного порядка стала возрастать после Октябрьской революции. Для этого были созданы все условия: в 1917 г. создаются добровольные отряды охраны порядка, с 1925 г. формируются административные комиссии, а уже в

1926 г. – комиссии общественного порядка. Чуть позже будут сформированы бригады содействия милиции. В середине XX века основной формой участия граждан в охране общественного порядка станут добровольные народные дружины, а в 1954 году для содействия им будет привлекаться актив комсо-

мола, из которого будут формироваться комсомольские патрули.

В 1973 г. в ЖЭКах создаются опорные пункты милиции. Также суще-

ствовали комиссии и группы общественного контроля, комсомольские отря-

ды дружинников2.

Советская система характеризовалась массовостью привлечения обще-

ственности для оказания помощи правоохранительным органам. Во многом это стало возможным благодаря системе командной экономики, когда роль частного сектора была незначительной, появилась возможность мотивиро-

вать, а при необходимости и принуждать людей к осуществлению функций по содействию милиции. Эффективность народных дружин во многом была обусловлена еще и тем, что создавались они, как правило, в рамках какого-то предприятия или объединения, а это означало знание местности, обстановки

1СП СССР. 1959. № 4. Несколько позже постановлением от 20 мая 1974 г. № 379 «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка» было утверждено примерное положение о добровольных народных дружинах. СП СССР. 1974. № 12. Ст. 67.

2Гаврилов А.М. Привлечение населения к участию в борьбе с преступностью: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 11.

61

и местного населения. Это позволяло предотвращать многие правонарушения, вдобавок стимулируя граждан к законопослушному поведению. В ка- кой-то степени эта система была аналогична системе царской добровольной охраны: тот же развитой элемент привлечения общественности, те же задачи, аналогичные институты управления и контроля.

Таким образом, можно воспользоваться общей классификацией Ю.Н. Турыгина, который выделил следующие направления взаимодействия:

1)формирование планов совместной деятельности;

2)создание системы информационного обмена;

3)мониторинг исполнения законодательства;

4)проведение совместных оперативных совещаний;

5)проведение совместных мероприятий по противодействию правонарушениям;

6)разработка нормативных правовых актов;

7)оказание методической и организационной поддержки.1

Вместе с тем взаимодействие общественных объединений с органами исполнительной власти имеет ряд особенностей, обусловленных спецификой стоящих перед ними задач. Анализ советского опыта, а также положений Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка"2 позволяет нам выделить следующий перечень форм взаимодействия полиции и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка:

1) патрулирование членами общественных объединений совместно с сотрудниками правоохранительных органов общественных мест;

1См.: Турыгин Ю.Н. Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций по защите прав и свобод человека и гражданина: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 11.

2Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (ред. от 31.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161195 (дата обращения: 08.11.2021).

62

2) дежурство членов общественных объединений при дежурных частях

ОВД;

3)реализация комплекса задач вместе с правоохранительными органами, направленных на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений

иадминистративных правонарушений;

4)несение дежурства для содействия правоохранительным органам при осуществлении деятельности по охране общественного порядка и безопасности граждан при проведении массовых общественно-политических, спортивных, культурно-зрелищных, религиозных и иных мероприятий;

5)участие в оцеплении участков местности при проведении различных общественных мероприятий.

Проведенный нами социологический опрос (Приложение 1) показал, что 75% опрошенных респондентов считают, что общественные объединения должны помогать полиции в обеспечении общественного порядка. Вместе с тем, 41% опрошенных полагает деятельность общественных объединений неэффективной, а потому нам представляется важным усилить это взаимодействие, повысив вовлеченность членов общественных объединений в деятельность по охране общественного порядка. По нашему мнению, еще одним направлением взаимодействия могло бы стать создание общественных постов охраны общественного порядка. В настоящее время существует система пунктов охраны общественного порядка, порядок формирования и цели деятельности которых определены законодательством ряда субъектов РФ. Так, в городе Москве действует Закон города Москвы № 77 "Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве"1, где закреплены следующие направления их деятельности: 1) обеспечение охраны общественного порядка;

2) деятельность по противодействию беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних; 3) соблюдение порядка использования, содержания, эксплуатации жилых домов; 4) обеспечение пожарной безопасности.

1 Закон города Москвы от 04.02.2004 № 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 9.

63

Такие пункты охраны общественного порядка создаются на основании решения органов исполнительной власти субъекта РФ, и обладают значи-

тельным объемом задач. Вместе с этим отметим, что хотя создание такой централизованной структуры является положительным, она способна лишь координировать деятельность народных дружин, способствуя организации их взаимодействия с органами исполнительной власти. Однако для повышения эффективности охраны общественного порядка требуется создание новой структурной единицы в системе охраны общественного порядка. Такой еди-

ницей, по нашему мнению, должны стать посты охраны общественного по-

рядка, которые будут закрепляться за пунктом охраны общественного поряд-

ка. Посты охраны общественного порядка должны располагаться в местах,

где велика вероятность совершения правонарушения, либо есть риск причи-

нения вреда жизни и здоровью людей, например на пляжах во время купаль-

ного сезона, или в местах массовой зимней рыбалки. Кроме того, такие посты могут размещаться на железнодорожных- и автовокзалах, площадях с боль-

шим трафиком людей.

Представляется важным рассмотреть и такую форму взаимодействия органов исполнительной власти и общественных объединений, как предос-

тавление финансирования. В Российской Федерации увеличивается количе-

ство грантов, которые получают различные институты гражданского обще-

ства, направленные на развитие их социально-полезной деятельности. При этом ведется работа по ликвидации и ограничению иностранных источников финансирования общественных организаций. Как отмечают А.В. Сербулов и М.В. Перко, государственные заказы, в случае, если поставщиком выступает некоммерческая организация, могут осуществляться по ряду социальных ус-

луг, перечень которых приведен в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг, к которым, например, от-

носится организация досуга детей и подростков, и др.1

64

В части 1 статьи 31.1 Федерального закона «О некоммерческих органи-

зациях» приводятся те виды деятельности, на реализацию которых можно получить поддержку от государства. Отдельной группой в них можно выде-

лить ряд видов деятельности, имеющих связь с деятельностью правоохрани-

тельных органов, например:

1)бесплатная юридическая помощь гражданам, деятельность по правовому просвещению населения;

2)деятельность по профилактике у населения социально опасных форм поведения;

3)противодействие коррупции;

4)деятельность по развитию межнациональных отношений, а также интеграционная деятельность;

5)медицинская и социальная реабилитация.

Необходимо отметить, что хотя такая деятельность находится в тесной связи с правоохранительной, правоохранительные органы практически не размещают государственных заказов по этим направлениям.

Вместе с тем, МЧС России наделено возможностью в отдельных случа-

ях выделять субсидии для социально ориентированных некоммерческих ор-

ганизаций. Для этого они должны заниматься деятельностью по защите на-

селения от чрезвычайных ситуаций, либо заниматься вопросами обеспечения противопожарной безопасности1. Нам представляется, что эта практика явля-

ется правильной, и похожие субсидии могут выделяться и МВД России, а

также Росгвардией. В отношении же территориальных органы МВД России следует предусмотреть возможность размещения государственного заказа на проведение мероприятий, целью которых станет предупреждение преступле-

ний и административных правонарушений.

1 Постановление Правительства РФ от 6 декабря 2014 г. № 1332 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» // СЗ РФ. 2014. № 50. Ст. 7117.

65

По нашему мнению, текущий уровень материально-технического обес-

печения общественных объединений, привлекаемых к охране общественного порядка, оставляет желать лучшего. Поэтому расширение взаимодействия в сфере обеспечения их деятельности путем предоставления дополнительного финансирования, либо выделения целевых грантов под реализацию конкрет-

ных проектов позволит вывести деятельность общественных объединений,

привлекаемых к охране общественного порядка, на качественно новый уро-

вень.

66

Глава 2

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ, УЧАСТВУЮЩИХ В ОХРАНЕ

ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСОБЕННОСТИ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1 Теоретические основы правового статуса общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка

Правовой статус органов государственной власти, гражданина в адми-

нистративно-правовой доктрине неоднократно рассматривался различными авторами: Л.Л. Поповым1, С.А. Старостиным2, Ю.В. Степаненко3, однако ме-

сто общественных объединений, например добровольных народных дружин4

или общественных объединений правоохранительной направленности, в сис-

теме субъектов административного права оставляет массу вопросов. Между тем в системе субъектов административного права имеются также общест-

венные объединения (добровольные народные дружины, общественные объ-

единения правоохранительной направленности), статус которых недостаточ-

1Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2011. 447 с.

2Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина [и др.]; под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2017. 335 с.

3Степаненко Ю.В. О правовом статусе Главка (на примере ГУВДТиС СОБ МВД России) // Российский следователь. 2002. № 1. С. 44; Степаненко Ю.В. Об оптимизации правового статуса органов внутренних дел на транспорте // Обеспечение безопасности и правопорядка в транспортном комплексе России: Тезисы выступлений на междун. науч.- практ. конф. М.: ВНИИ МВД России, ГосНИИАТ, 2003. С. 8.

4Матюшенков Д.М. Некоторые аспекты преподавания учебной дисциплины «Актуальные проблемы административного права и процесса» // Современное состояние и тенденции развития предмета и системы российского административного права: сборник статей участников студенческой научно-исследовательской работы / Под ред. А.В. Сладковой. М.: [б. и.], 2017. С. 48-56.

67

но проработан и изучен, в результате чего имеется ряд нестыковок теорети-

ческих изысканий с практическими реалиями. Устранению этого недостатка и будет посвящен данный параграф, поскольку без качественно проработан-

ной теоретической базы, без понимания всех особенностей конкретного субъекта невозможно говорить об эффективном его функционировании в ре-

альной жизни.

Начать следует с рассмотрения тех представлений об общественных объединениях, которые были сформированы в ходе изучения данного субъ-

екта учеными-административистами. Прежде всего отметим, что проблема отнесения общественных объединений, участвующих в охране общественно-

го порядка, к числу субъектов административного права является одной из ключевых, поскольку речь идет об институтах, участвующих в администра-

тивно-правовых отношениях - в реализации задач органов исполнительной власти и частично - функций органов исполнительной власти1. В админист-

ративном праве понятие субъекта административно-правовых отношений предусматривает наличие у претендента на этот статут комплекса прав и обя-

занностей в области государственного управления, установленных админи-

стративно-правовыми нормами, наделенного возможностью осуществлять имеющиеся у него права, а возложенные обязанности – исполнять2. Чтобы соответствовать такому определению, по мнению А.А. Ивакина, субъект должен быть обособленным, самостоятельно представлять себя в обществен-

ных отношениях, выражать и осуществлять государственную волю в процес-

се регулирования административно-правовых отношений, и быть готовым нести ответственность в случае нарушения законодательства3. Представляет-

ся, что общественные объединения правоохранительной направленности со-

1Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. 360 с.

2Бахрах Д.H., Россинский Б.B., Старилов Ю.H. Административное право: учебник для вузов. М.: Hорма, 2008. С. 22-23.

3Ивакин А.А. Административно-правовое положение общественных объединений Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2009. 214 с.

68

ответствуют этим критериям, а потому могут являться субъектами админист-

ративно-правовых отношений.

Разработкой административно-правового статуса общественных объе-

динений активно занимался Д.Н. Бахрах. По его мнению, коллективные субъекты представляют собой самостоятельные, отделенные от других груп-

пы людей, имеющие сформированную систему управления и обладающие возможностью представлять себя в правоотношениях как самостоятельный субъект, действовать персонифицированно, но в то же время обезличенно,

совершать действия в силу положений законодательства. Справедливо указа-

ние и на свойство коллектива, который, по мнению автора, должен обладать единой целью иметь общую заинтересованность и развитую систему управ-

ления1. Схожие идеи высказывает и Ю.Н. Старилов, который пишет, что кол-

лективный субъект должен выступать в правоотношениях как единый субъект.2.

Б.В. Россинский выделяет у общественных объединений ряд общих черт, которые характеризуют их как коллективные субъекты административ-

ного права: формирование на добровольной основе физическими или юриди-

ческими лицами; отсутствие у общественных объединений государственно-

властных полномочий; отсутствие возможности принимать участие в созда-

нии нормативно-правовых актов; возможность самостоятельно представлять себя в рамках правоотношений. При этом, по мнению ученого, они не долж-

ны являться коммерческими организациями, а предпринимательская дея-

тельность, равно как и систематическое получение прибыли, не должны яв-

ляться целью общественного объединения. Кроме того, органы государст-

1 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 1996. С. 23-

25.

2 Старилов Ю.Н. пишет, что коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования. См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История; наука; предмет; нормы. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998. С. 381.

69

венной власти не должны осуществлять руководство общественными объединениями1.

Здесь следует обратить внимание на ряд аспектов, связанных с отсутствием дифференциации общественных объединений на различные виды, что влечет за собой не вполне корректное применение приведенных выше определений к общественным объединениям, участвующим в охране общественного порядка. Применительно к общественным объединениям, участвующим в охране общественного порядка, не вызывает сомнений актуальность таких признаков, как внешняя обособленность, персонификация, наличие общей цели или общего интереса, наличие механизмов управления, отсутствие цели извлечения прибыли. Однако далее в настоящей работе будет продемонстрировано, что ряд описываемых в теории административного права признаков общественных объединений не применим абсолютно ко всем видам общественных объединений. К ним можно отнести такие признаки, как отсутствие государственно-властных полномочий, а также отсутствие участия в создании и руководстве деятельностью общественных объединений со стороны государства, которые присутствуют у общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка.

Начать следует с порядка формирования таких объединений. Указывается, что общественные объединения формируются на добровольной основе физическими и юридическими лицами2. Однако отечественная правоприменительная практика знает иные примеры. Так, например, приказ ФСБ России от 17 ноября 2010 г. № 566 «Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации" в инструкции по организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации устанавливает, что формирование добро-

1Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 293.

2Там же. С. 295.

70