!Экзамен зачет учебный год 2023 / Россинский, Старилов - Административное право-1

680	Раздел VI. Административно-процессуальное право

нятия административных актов или совершения управленче- ских действий; совершение юридически значимых действий в отношении заявителей.

Содержание административных процедур включает следующие элементы: цель административных процедур; их правовая регламентация; принципы административных процедур; порядок осуществления управленческих действий; рассмотрение и разрешение административных дел; исполнение решений, принятых по административных делам.

Современный законодатель под административными процедурами понимает установленный порядок деятельности административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел. При этом в действующих в других странах законах об административных процедурах устанавливается порядок рассмотрения и разрешения административных дел посредством использования административных производств (т. е. урегулированный административной процедурой процесс рассмотрения и разрешения административного дела).

Признаками административных процедур являются:

1)реализация компетенции соответствующего исполнительного органа публичной власти. При этом властные административные полномочия обеспечивают исполнение соответствующих функций управления;

2)создание процедурных форм, способствующих реализации прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3)правовая форма осуществления публичного управления и исполнительной власти;

4)нормативность административных процедур, т. е. нормативно установленный порядок их применения;

5)административно-правовая регламентация целей и задач соответствующей административной процедуры;

6)определение административно-правового статуса участников (субъектов) административных процедур, т. е. субъектов процедурных правоотношений;

7)рассмотрение и разрешение индивидуального административного дела;

8)связь реализации административной процедуры с применением норм различных отраслей материального права;

9)принятие различных правовых актов управления (как промежуточных, так и окончательных).

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	681

По содержанию административно-процедурная деятельность не связана ни с судебным рассмотрением споров о субъективном публичном праве (административно-правовых споров), ни с применением мер административного принуждения.

Административная процедура, с точки зрения своей внутренней структуры, рассматривается как система последовательно совершаемых уполномоченными субъектами организационных действий, оформляемых в промежуточных и оконча- тельных решениях по каждому административному делу. Основными стадиями административных процедур являются: возбуждение административного производства; рассмотрение административного дела; принятие решения по административному делу (принятие административного акта); пересмотр решения по административному делу; исполнение решения по административному делу.

Принятие решения по административному делу, как правило, отождествляется с принятием административного акта. Таким образом, на практике административные процедуры рассматриваются как форма принятия административного акта. Поэтому центральная часть законов различных стран об административных процедурах содержит главу, которая называется «Административный акт». В нее входят следующие статьи: о форме и содержании административного акта; принятии и вступлении в законную силу административного акта; разъяснении административного акта; отмене административного акта; возврате и компенсации в связи с отменой административного акта; пересмотре административного акта по вновь открывшимся обстоятельствам. Завершающей в адми- нистративно-процедурных законах в большинстве случаев является глава «Исполнительная процедура», в которой устанавливаются правила исполнения административного акта, срок его добровольного исполнения, принудительное исполнение административного акта и последствия его неисполнения.

Основными принципами административных процедур являются: 1) законность, т. е. точное соблюдение участниками административного производства Конституции РФ, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, законов субъектов РФ. Любое действие или решение административного органа должно соответствовать законам; административные органы должны действовать исключительно в пределах предос-

тавленных им законодательством полномочий;

682	Раздел VI. Административно-процессуальное право

2)презумпция достоверности, т. е. поданные заявителями сведения о фактических обстоятельствах рассматриваемого административным органом административного дела считаются достоверными и подлинными во всех случаях до того момента, пока обратное не будет доказано должностными лицами административного органа;

3)запрет злоупотребления правом, т. е. применение административным органом всякого правового акта только в строгом соответствии с его смыслом и главной целью. Недопустимо злоупотреблять пробелами или неясностями действующего законодательства в процессе деятельности административных органов;

4)запрет произвола, т. е. безусловное исключение из административной практики проявлений неравного подхода в оценке одних и тех же фактических обстоятельств дела в одинаковых правовых ситуациях;

5)запрет бюрократического формализма, т. е. запрет для административных органов обременять заинтересованных лиц обязанностями или отказывать им в предоставлении права лишь в целях соблюдения их внутриорганизационных правил è требований. Если рассматриваемое административное дело может быть разрешено без соблюдения указанных правил, то административным органам запрещено использовать во вред заинтересованным лицам факт несоблюдения ими внутриорганизационных правил и требований;

6)открытое рассмотрение административных дел в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления;

7)ведение производства по административным делам на русском языке. Административное производство может также вестись на государственном языке республики, являющейся субъектом РФ. Заинтересованным лицам, не владеющим языком, на котором ведется производство по административному делу, разъясняется и обеспечивается право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, выступать и заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке либо на любом свободно избранном ими языке общения, а также пользоваться услугами переводчика в установленном законом порядке;

8)соразмерность осуществления любых действий административных органов тем целям и задачам, ради которых они осуществляются на практике;

9)право быть выслушанным. Административный орган вправе принять административный акт только при условии, что ли-

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	683

цу, права или законные интересы которого ограничиваются данным актом, была предоставлена возможность выразить свое мнение по всем обстоятельствам, имеющим значение для законного и правильного разрешения дела;

10)беспристрастность. Должностные лица административного органа обязаны обеспечить беспристрастное рассмотрение

èразрешение административного дела;

11)обоснованность каждого административного решения или действия. На административном органе лежит обязанность всестороннего и глубокого исследования всех обстоятельств, имеющих значение для законного разрешения дела;

12)запрет для административного органа требовать от заинтересованных лиц документы, сведения о которых уже содержатся в имеющихся в деле более общих документах, дающих ясное и достаточное представление об их содержании для правильного разрешения данного административного дела (принцип «большее включает в себя меньшее»);

13)оперативность è экономичность, т. е. рассмотрение дела в достаточно короткие сроки и с разумной экономией сил и средств административного органа при осуществлении своих полномочий.

Âèäû административных процедур определяются, главным образом, сферами отношений, регулируемых законодательством об административных процедурах, например: регистрационные административные процедуры; лицензионные административные процедуры; сертификационные административные процедуры; процедуры, направленные на осуществление компетенции управленческого органа; процедуры, реализующие правовой статус гражданина или юридического лица; разрешительные административные процедуры.

Основной вид административных процедур — позитивные. Это процедуры построения, организации и деятельности исполнительных органов публичной власти в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций; процедуры, способствующие осуществлению компетенции властвующих субъектов публич- ного управления (например, принятие актов управления; рассмотрение обращений граждан); процедуры совершения исполнительными органами публичного управления специальных правовых действий по регистрации, лицензированию, разрешению, контролю или надзору.

684	Раздел VI. Административно-процессуальное право

Позитивная административная процедура — это нормативно урегулированная, направленная на достижение конкретного результата формализованная деятельность уполномоченных исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел и принятию административных решений, способствующих реализации установленных в законах прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.

Если исходить из мнения, что в процессе применения мер административного принуждения также используются административные процедуры, то можно говорить о так называемых юрисдикционных процедурах1. Юрисдикционные, èëè админист- ративно-деликтные процедуры — правоохранительные процедуры, используемые уполномоченными административными органами и должностными лицами для реализации охранительной функции публичного управления. Как правило, из системы юрисдикционных административных процедур исключаются те, которые установлены в КоАП РФ2.

4.4. Основные причины формирования законодательства об административных процедурах и его содержание

Закон «Об административных процедурах» создаст возможность для формирования относительно обособленной группы правовых норм, регулирующих позитивные административные правовые процедуры. С научно-теоретической точки зрения, важное значение имеют различные аспекты понятия административных процедур, их сущность, признаки, причины и предпосылки существования, значение, функции, виды, источники административных. С практической точки зрения, актуальными можно считать вопросы правового качества, эффективности законов об административных процедурах, проблемы их правового регулирования и вопросы совершенствования законодательства об административных процедурах.

1 См., например: Хазанов С. Д. Правовое регулирование административных процедур в российском законодательстве: состояние и перспективы // Верховенство закона в сфере публично-правовых отношений. Смежные юридические профессии: Материалы международного симпозиума, 10—11 сентября 2005 г. // Ред. кол. Рустамбаев М. Х. и др. Ташкентский государственный юридический институт, Нагойский университет. Т.: Изд-во ТГЮИ, 2005. С. 95.

2 Òàì æå. Ñ. 94.

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	685

Проблема упорядочения административных процедур неразрывно связана с обеспечением режима законности в сфере государственного управления, совершенствования организационной структуры исполнительных органов государственной власти, системы ее внутренних и внешних связей, а также реализации прав и свобод граждан и организаций. Существующее состояние российского законодательства, регулирующего административные процедуры, не отвечает современным потребностям и стандартам административно-правового регулирования правил публичного управления и порядка разрешений административных дел. Отсутствие единого нормативного акта об административных процедурах представляет собой огромный пробел в административном праве, в то время как зарубежные законодатели давно уже заполнили его (в США, Германии, во Франции и других государствах), приняв соответствующие законы. Во многиx странаx уже несколько десятилетий действует законодательство, содержащее нормы об административныx процедураx. Соответствующие законы регламентируют не только спорные (или негативные) процедуры (когда имеет место спор между гражданином и администрацией или совершено административное правонарушение), но и неспорные (позитивные) процедуры (когда такого спора не существует).

Правовая регламентация административныx процедур в деятельности должностныx лиц, государственныx и муниципальныx служащиx будет способствовать ликвидации юридическиx коллизий, так как соответствующие административные процедуры станут обеспечивать законность практического осуществления административно-правового статуса должностныx лиц, т. е. они не будут выxодить за пределы принадлежащиx им полномочий и нарушать компетенцию государственныx органов.

Потребность в надлежащем правовом регулировании административных процедур в специальном российском федеральном законе «Об административных процедурах» обусловлена необходимостью:

1)создания возможности для формирования относительно обособленной группы правовых норм, регулирующих позитивные административные правовые процедуры;

2)урегулирования правом взаимоотношений, складывающихся между органами государственной или муниципальной власти, с одной стороны, и многочисленными неподчиненными субъектами — гражданами или организациями — с другой стороны;

686	Раздел VI. Административно-процессуальное право

3)установления полного, эффективно действующего и соответствующего современным стандартам в области публичного управления порядка осуществления управленческих действий, принятия административных актов, а также рассмотрения и разрешения индивидуальных административных дел;

4)обеспечения законности публичного управления, так как нормативное установление процессуальных правил в публич- ном управлении послужит целям обеспечения законности прежде всего тем, что урегулирует фактические отношения, закон придаст им формальную определенность и тем самым не допустит злоупотребления правом либо существенно ограничит такое злоупотребление;

5)определения административного правового статуса участников административных процедур (физические и юридиче- ские лица, реализующие предоставленные им права и свободы

èзащищающие их законные интересы);

6)учета широкой распространенности административных процедур в практике публичного управления и их классификации.

В течение последнего десятилетия было разработано два проекта закона «Об административных процедурах». Первым из них является проект, разработанный фондом «Конституция»1. Этот законопроект включает восемь разделов: 1) сфера действия закона; 2) общие принципы правового государства и принципы административной процедуры; 3) процедурные принципы и порядок реализации административныx действий и принятия решений (участники (стороны) процедуры, иx процессуальный статус и т. д. ); 4) процедура в первой инстанции; 5) порядок обжалования и принятие решения; 6) особые виды административныx процедур; 7) исполнение распоряжений; 8) ответственность (государственныx органов и иx служащиx). Таким образом, по мнению авторов законопроекта, он должен устанавливать процесс издания, изменения, отмены и исполнения распоряжений (правовыx актов управления). Под распоряжениями они понимают основанные на публичном праве индиви-

1 Ñì.: Шафxаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. С. 16, 17; Федеральный закон «Об административных процедурах»: Инициативный проект с комментариями разработчиков / Вступ. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой. Ì., 2001.

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	687

дуальные акты административныx органов, касающиxся конкретного дела, предметом которыx являются: 1) обоснование, изменение и прекращение прав и обязанностей; 2) установление наличия или отсутствия, а также объема прав и обязанностей; 3) отклонение xодатайств об обосновании, изменении, прекращении и установлении наличия прав или обязанностей, отказ в рассмотрении такиx xодатайств.

Вторым проектом федерального закона «Об административных процедурах» является законопроект, внесенный в 2001 г. в Государственную Думу для рассмотрения депутатом Государственной Думы В. В. Похмелкиным. Этот законопроект направлен на установление правил рассмотрения и разрешения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Указанный законопроект определяет принципы и порядок осуществления управленческой деятельности по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц. Административное дело определяется как совокупность документов и материалов, фиксирующих процесс подготовки, рассмотрения и принятия решения по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованного лица. Административными процедурами предлагается считать установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок разрешения административных дел.

Рассматриваемый законопроект состоит из следующих глав: основные положения законодательства об административных процедурах (ст. 1—8); общие условия рассмотрения административных дел (ст. 9—14); представительство в отношениях, регулируемых законодательством об административных процедурах (ст. 15—18); доказательства (ст. 19—30); административные расходы (ст. 31—35); процедурные сроки (ст. 36—38); подача заявления о рассмотрении административного дела (ст. 39—44); подготовка административного дела к рассмотрению в административном заседании (ст. 45—48); рассмотрение административного дела (ст. 49—56); решение по административному делу (ст. 57—62); упрощенная процедура рассмотрения административных дел отдельных категорий (ст. 63—66); условия и поря-

688	Раздел VI. Административно-процессуальное право
äîê	обжалования решений по административным делам

(ст. 67—70); подача административной жалобы (ст. 71—74); рассмотрение административной жалобы (ст. 75—80); исполнение решений по административным делам (ст. 81—88).

Статья 2 анализируемого законопроекта устанавливает отношения, регулируемые законодательством об административных процедурах. Законодательство об административных процедурах регулирует отношения по рассмотрению и разрешению исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления, их должностными лицами административных дел по предоставлению, удостоверению, регистрации и приостановлению (прекращению) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

По мнению авторов данного законопроекта, действие законодательства об административных процедурах распространяются на отношения в сферах:

1)регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

2)лицензирования отдельных видов деятельности;

3)регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с

íèì;

4)предоставления земельных участков, участков недр, уча- стков лесов, водных объектов, а также изъятия этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

5)предоставления организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов;

6)размещения государственных (муниципальных) заказов;

7)управления государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;

8)выдачи разрешений на выполнение строительно-монтаж- ных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятия иных управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;

9)обязательной сертификации продукции, работ и услуг;

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	689

10)регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;

11)регистрации транспортных средств;

12)предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользования этими помещениями;

13)приватизации жилых помещений;

14)назначения и выплаты пенсий, пособий;

15)признания за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

16)выдачи документов, имеющих юридическое значение;

17)предоставления, удостоверения, регистрации или приостановления (прекращения) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Действие указанного проекта федерального закона не распространяется на отношения в сферах:

1)подготовки и принятия нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления;

2)приватизации государственного и муниципального имущества, кроме жилых помещений;

3)производства по делам об административных правонарушениях, уголовного и гражданского судопроизводства;

4)установления, введения и взимания налогов и сборов, в том числе таможенных платежей;

5)государственной и муниципальной службы или трудовых отношений;

6)проведения публичных конкурсов и других отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, регулируемых гражданским законодательством Российской Федерации;

7)эмиссии и обращения ценных бумаг;

8)подготовки и принятия управленческих решений, не связанных с предоставлением, удостоверением, регистрацией и приостановлением (прекращением) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей или физических лиц;

9)подготовки и принятия управленческих решений субъектами, не являющимися исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления или их должностными лицами.

Существуют и другие предложения по созданию законодательства об административных процедурах. Например, С. Д. Хазанов, рассуждая о возможном предмете правового регулирова-

690	Раздел VI. Административно-процессуальное право

ния федерального закона об административных процедурах, отмечает, что он должен распространяться на следующие виды административно-процедурных отношений: 1) лицензионноразрешительные процедуры; 2) регистрационные процедуры;

3)правообеспечительные (правонаделительные) процедуры;

4)информационно-документационные процедуры; 5) экзаме- национныо-удостоверительные процедуры; 6) контрольно-над- зорные процедуры; 7) юрисдикционные процедуры; 8) адми- нистративно-деликтные процедуры (за исключением предусмотренных КоАП РФ); 9) административно-исполнительные процедуры (за исключением предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном прроизводстве» и КоАП РФ);

10)государственно-служебные процедуры, связанные с обеспе- чением правового статуса государственных служащих; 11) дис- циплинарно-организационные процедуры; 12) процедуры применения мер административно-правового принуждения1.

Некоторые авторы предлагают принять федеральный закон «Об административных процедурах», который, комплексно регулируя данный вид управленческих отношений, распространял бы свое действие только на так называемые внешнеаппаратные административные процедуры2. Если говорить об уровнях правового регулирования административных процедур, то предлагается создание, например, трехуровневой системы правовой регламентации этих отношений: первый уровень — федеральный закон об административных процедурах; второй уровень — федеральные законы, регламентирующие отдельные процедурные производства; третий уровень — нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение федеральных законов, и административные регламенты органов исполнительной власти3.

Как видно из приведенного анализа мнений российских ученых относительно сущности, содержания и значения административных процедур в системе исполнительной власти и публичного управления, становятся относительно ясными

1 Ñì.: Хазанов С. Д. Правовое регулирование административных процедур в российском законодательстве: состояние и перспективы. С. 94—95.

2 Ñì.: Помазуев А. В. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 14.

3 Ñì.: Зюзин В. А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	691

представления о главных чертах, принципах и модельных характеристиках будущего закона «Об административных процедурах».

Стремление законодателей создать качественный, с точки зрения содержания и системы процедурных норм, закон «Об административных процедурах» является своевременным и правильным шагом в направлении построения правового государства и, следовательно, в ограничении произвольного и неправомерного должностного поведения государственных служащих.

§ 5. Административный процесс как административное судопроизводство

В настоящее время практически никто из ученых, исследующих вопрос об административном процессе, не отрицает, что административным процессом является также административное судопроизводство. Таким образом, концепция многообразия административных процессов включает и понимание административного процесса как административного правосудия, т. е. рассмотрение судьями административно-правовых споров, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе применения административных наказаний и рассмотрения дел об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов.

С точки зрения некоторых ученых, вряд ли сегодня, в совершенно новых условиях и при наличии новых и очень сложных условий административно-правовой действительности, следует отождествлять административный процесс с государственным управлением, осуществлением управленческих функций, рассмотрением индивидуальных дел в сфере управления. Все это и есть управленческая деятельность, выполняемая в рамках установленных административным законодательством процедур. Это реализация функций публичного управления, совершение административных действий, принятие управленческих решений (административных актов).

Если учесть колоссально возросший за последние 10 лет ад- министративно-правовой массив норм, регламентирующих порядок деятельности органов исполнительной власти, то, как думается, широкое понимание административного процесса в принципе не способствует как формированию новой концепции административного процесса, так и кодификации (или даже систематизации) правовых норм, которые в рамках соответствующей модели понимания относятся к административно-

692	Раздел VI. Административно-процессуальное право
процессуальным.	Здесь уместно вспомнить рассуждения

В. Д. Сорокина о том, что если в административном процессе видеть только применение мер принуждения, кодификация соответствующих норм в Административно-процессуальном кодексе будет задачей более простой по сравнению с кодификацией норм административно-процессуального права, регулирующего «все основные стороны советского административного процесса»1. Таким образом, широкое понимание административного процесса считалось В. Д. Сорокиным основой для формирования образца, идеала кодификации административ- но-процессуальных норм.

В настоящее время наряду с традиционным (или старым, сложившимся в 50-е гг. XX столетия) пониманием административного процесса обнаруживаются новые подходы к выяснению его современного смысла и содержания. Вместе с принятием новых федеральных законов или иных нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок разрешения соответствующих управленческих споров, разногласий, коллизий, урегулирования процедур осуществления конкретных управленче- ских действий и т. п., в трудах ученых, анализирующих проблемы административно-процессуальной деятельности, почти автоматически рассматриваются и новые виды административного процесса. Закономерно ли такое развитие теории административного процесса? Получается, что теоретический анализ проблем административного процесса становится «заложником» законотворческой деятельности, проводимой для детального, всестороннего, полного правового регулирования административной деятельности в сфере публичного управления. Российский законодатель сформулировал правильные цели при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования: осуществление каждого управленческого действия на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний; обеспе- чение прозрачности деятельности государственных и муниципальных служащих, порядка принятия административно-право- вых актов, выполнения управленческих действий; внедрение в деятельность публичной администрации демократических и эффективных административных процедур.

Таким образом, представления об административном процессе ограничиваются процессуальными признаками, стадиями

1 Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 70.

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	693

èдействиями, которые могут быть полезны для решения внутренних задач публичного управления и удовлетворения потребностей существования всей административной системы. Административный процесс в такой системе правоотношений неотделим от его «механических», сугубо «производственных» характеристик. Так как административных дел в публичном администрировании — колоссальное количество, то и административный процесс может быть представлен административными производствами, которые вскоре, наверное, можно будет с трудом даже подсчитывать.

Однако вряд ли само по себе какое-либо движение (какуюлибо очевидную процедурность) в области административноправовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности. Она сегодня приобрела непонятный по объему, структуре и характеру осуществления смысл. Ведь нельзя все «движущееся», «перемещающееся» в управленческом юридическом пространстве, системе административно-правовых отношений

èпри этом имеющее правовую «оболочку» в области публичного администрирования считать административным процессом. Вряд ли нужно «механизировать» административный процесс. Так можно прийти к постановке вопроса о том, являются ли административными процессами публичное администрирование

èгосударственное управление. Как правильно ответить на этот вопрос, если не определены главные подходы к пониманию ад- министративно-процессуальной деятельности? Важен поиск смысла отраслевого правового характера и точного назначения административного процесса. Где он возникает? В связи с появлением каких обстоятельств и при каких условиях? Что требует от теории административного процесса концепция правового государства, разделения властей и принципы организации

èфункционирования публичной власти? Казалось бы, это очень простые и достаточно старые вопросы. Однако думается, что нужно их задавать и пытаться отыскивать ответы на них.

Новые условия административно-политического строительства, развития правовой системы страны, появление новых сфер правового регулирования и многие другие факторы, способствующие становлению современных представлений о сущности государственного управления и системе публичного администрирования, обязывают ученых по-новому взглянуть и на проблему административного процесса. Нужно попытаться подвергнуть сомнению некоторые устоявшиеся в науке концеп-

694	Раздел VI. Административно-процессуальное право

ции, предложить новые решения, найти достойные и непротиворечивые аргументы, рекомендовать иные подходы к рассматриваемым проблемам.

Сегодня необходимо конкретным образом определять для административного процесса его характерные черты и соответствующую сферу практической государственной деятельности. Административный процесс — это административное правосудие, ò. å. судебный порядок рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публично-правовых отношений. Д. Н. Бахрах в предисловии к «Избранным трудам» В. Д. Сорокина предполагает, что «развитие административного судопроизводства повлечет появление судебно-административного процесса»1. Однако словосочетание «судебно-административный процесс» заставляет задуматься о следующем. Юридический процесс может быть судебным или административным. Судебный процесс означает деятельность суда по разрешению определенных правовых споров либо юридических дел. Судебный процесс, надо полагать, считается судопроизводством. Например, конституционное судопроизводство — процесс судебный. Почему тогда административное судопроизводство можно называть судебно-административным процессом? В этом термине соединяются две разные сферы государственной деятельности: судебная и административная. Они относятся к различным ветвям государственной власти. Поэтому лучше говорить только об административном процессе, который осуществляется специальными административными судами и судьями (несмотря на то, что в некоторых книгах можно обнаружить термин «ад- министративно-судебный процесс»).

Чтобы попытаться обосновать практический административный процесс в качестве новой отрасли российского процессуального права, целесообразно не только исследовать проблемы административной юстиции и преграды на пути создания в России административных судов, но и хотя бы проанализировать юрисдикционные источники и деликтную правовую природу административного процесса с учетом новейших положений соответствующих административно-процессуальных доктрин. Главный смысл заключается в том, что на административный процесс и административно-процессуальное право необходимо, с нашей точки зрения, смотреть не с традицион-

1 Бахрах Д. Н. Предисловие. Сорокин В. Д. Избранные труды. С. 13.

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	695

ных правоохранительных и процедурных точек зрения, а с позиций, позволяющих разглядеть судебную правозащитную сущность административного процесса в структуре юридического процесса и установить его значимость, специальное назначение в качестве процессуальной контрольной деятельности судебной власти. Иными словами, институт административного процесса нужно рассматривать как административное судопроизводство (административную юстицию).

В правовом государстве административное право устанавливает порядок осуществления управленческих функций и управленческого процесса, предоставляет полномочия многочисленным должностным лицам обеспечивать дисциплину в области управления и применять меры административного принуждения. Следовательно, именно административное право должно включать институт, который бы противостоял произвольному осуществлению публичного управления, исправлял ошибки административного нормотворчества и неправомерного осуществления действий (бездействия) должностных лиц. Именно природа административных правоотношений заставляет задуматься и над особым процессуальным механизмом обеспече- ния законности в организации и функционировании административной системы страны. Искусственное отторжение идеи формирования административных судов от процессов демократизации административной системы в России обусловлено противоречивым пониманием современного административного процесса.

Отсутствие реальной правовой защиты и специализированного судебного порядка контроля за административным нормотворчеством не способствует не только восстановлению нарушенных публично-правовых отношений, но и восстановлению доверия граждан к государственной администрации. Административная юстиция призвана практически изменить взаимоотношения гражданина и государства (его органов, должностных лиц и государственных служащих). Если установленный административным законодательством порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом нарушается, то нарушается режим обеспечения открытости и доступности для граждан и юридических лиц органов публичной власти, укрепляется феномен бездействия должностных лиц, нарушаются субъективные публичные права граждан, исключаются «какие-либо формы демократического контроля за управленче-

696	Раздел VI. Административно-процессуальное право

ской деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений)»1.

Совершенствование российского административно-процес- суального законодательства и модернизация административного процесса, уточнение понятий и юридического значения ад- министративно-процессуальных норм и деятельности субъектов административного права, реформирование системы публичного управления и пересмотр некоторых устоявшихся в науке догм приводят к необходимости уточнения понятий админист- ративно-процессуальной науки и выбору основных направлений совершенствования административно-процессуального законодательства.

К какой системе в большей мере относится административный процесс: судебной или административной? В какой из них он более проявляется и действует?

Что касается судебной системы, то, как в нормативно-пра- вовом, так и в теоретико-прикладном аспекте она весьма точно определена, поэтому возможен ее детальный анализ, позволяющий разрабатывать многочисленные предложения по совершенствованию как правосудия, статуса судей, так и судоустройства. Административная система — явление сложное, во многих чертах непонятное, законодательно не установленное, научно не разработанное.

В определенном смысле соотношение судебной и административной систем обусловлено принципом разделения властей. Каждая ветвь власти (законодательная, исполнительная и судебная) осуществляет специальные функции. Таким образом, функции судебной системы можно рассматривать как функции судебной власти, а функции административной системы — как функции государственного управления или исполнительной власти. Соотношение судебной и исполнительной власти — вопрос более простой по сравнению с взаимодействием судебной и административной систем, поскольку последние представляют собой, со структурной точки зрения, явления более содержательные и сложные, а с функциональной — более активные, жизнеспособные и потенциально результативные. Ошибки в функционировании обеих систем могут приводить к негативным результатам, показывающим неэффективность государственной власти.

1 Ноздрач¸в А. Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. ¹ 9. С. 17.

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	697

Государственная власть должна осуществляться с помощью

соответствующих производств и на основании установленных законом íîðì. Например, судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, исполнительная власть — посредством государственного управления. Без публичного управления невозможно решение задач, поставленных перед исполнительной властью.

Судебная система устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», в п. 2 ст. 4 которого определено: в России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему Российской Федерации. Законодатель включил в текст указанного Закона норму о специализированных судах, составляющих систему федеральных судов общей юрисдикции. Такое положение является принципиально верным, так как судебную власть нужно осуществлять посредством различных видов судопроизводства, в том числе административного. Следовательно, должны быть учреждены соответствующие, т. е. предназначенные для рассмотрения конкретных дел, суды.

Статья 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» определяет порядок учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел. Хотелось бы задать противникам учреждения таких судов вопрос: по какой причине российский законодатель в очень важном Федеральном конституционном законе предусмотрел еще в 1996 г. возможность учреждения специализированных административных судов? Причем эта норма появилась в Законе в его первоначальной редакции, т. е. в момент его принятия и обнародования, тогда как многие другие суды (например, арбитражные кассационные или апелляционные) учреждались путем внесения изменений в Закон, устанавливающий судебную систему страны.

Таким образом, демократизация административной системы, изменение публичного администрирования, улучшение порядка внешнего контроля за исполнительной властью могут обеспечи- ваться усилением судебного контроля, его специализацией, развитием административного правосудия, судебного нормоконтроля. Но именно в этой области сегодня встречаются основные трудности, связанные с пониманием сущности и юри-

698	Раздел VI. Административно-процессуальное право

дического значения административного процесса è административного судопроизводства. Административное право должно в наше время рассматриваться сквозь призму судебной власти è судебного нормоконтроля.

Административная система может и должна совершенствоваться не только путем проведения административной реформы, предполагающей внесение изменений в структуру и порядок деятельности исполнительной власти, но и посредством совершенствования судебной системы. Речь идет о целесообразности

учреждения в России административных судов, которые смогли бы более эффективно (по сравнению с нынешними судебной защитой, порядком работы государственных органов и должностных лиц) обеспечивать законность деятельности органов исполнительной власти, а также надежно защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Развитие административного правосудия как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-про- цессуальных норм позволит укрепить административно-право- вую защиту.

В литературе анализируется проект Кодекса административного судопроизводства РФ. Его содержание показывает возможность существования особой административно-процессу- альной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию в полной мере конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. В рамках реформирования судебной системы в Российской Федерации могут быть учреждены специальные административные суды. В таком случае появится не только возможность углубленного и более динамичного развития теории административного процесса, но и возможность использования института правовой защиты прав и свобод физическими и юридическими лицами. При этом ученые предлагают учитывать в структуре административного судопроизводства рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях1.

Если разделять точку зрения, согласно которой административный процесс — процесс судебный, то, безусловно, изменения

1 См., например: Россинский Б. В. Некоторые проблемы административной ответственности юридических лиц деятельность // Проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. науч. тр. / Отв. ред. Л. Л. Попов. Ì., 2005. Ñ. 197.

Глава 21. Административный процесс и административное
процессуальное прав	699

внутри судебной системы и судебной деятельности также могут оказывать решающее воздействие на качество обеспечения и защиты прав и свобод физических и юридических лиц, обратившихся в суд за разрешением административно-правового спора.

По мнению отдельных ученых, нецелесообразно развитие отраслевого судебного административного процесса. Например, С. Л. Симонян высказывает ряд замечаний и делает оконча- тельный вывод о недостаточности особенностей администра- тивно-процессуальной формы защиты прав, которые позволяли бы создавать качественно новую судебную процедуру1. Он отмечает, что проект кодекса административного судопроизводства РФ «по своей системе, структуре и содержанию… воспроизводит текст ГПК РФ, причем не в лучшем его варианте, с искажениями и пробелами … главное состоит в том, что данный проект показал теоретическую нерешенность проблемы правовой природы производства по делам об административных правоотношениях»2. Думается, что если сравнить ГПК РФ и АПК РФ, то и в них можно увидеть много похожих норм терминов, категорий, и институтов. Западно-европейский опыт также показывает схожесть многих административно-процессуальных и гражданско-процессуальных категорий и терминов. Нужно учитывать также, что многие положения проекта кодекса административного судопроизводства, похожие на некоторые положения в ГПК РФ, не имеют принципиального значения для обоснования необходимости установления административнопроцессуальной формы разрешения споров, возникающих из административных правоотношений.

Вопрос нужно ставить иначе: почему совершенно различные по правовой природе правоотношения (гражданско-правовые и частно-правовые, административно-правовые и публично-пра- вовые) в их процессуально-правовых реализационных характеристиках находятся сегодня в одном законодательном акте — ГПК РФ? Здесь уместно процитировать слова Г. Гаджиева, в которых раскрывается необходимость преобразований судебной власти: «Административные суды, хотя они не упомянуты в

1 Ñì.: Симонян С. Л. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. ¹ 1. С. 46.

2 Òàì æå.