!Экзамен зачет учебный год 2023 / Телегин А. М-1

ной власти органов местного самоуправления и других негосударственных образований), расширение масштабов и пределов реализации исполнительной власти.

По мнению А. И. Стахова, в зависимости от природы регулируемых общественных отношений в структуре предмета отечественного административного права можно выделить две составные части. Во-первых, «совокупность общественных отношений, возникающих и реализуемых по поводу обеспечения интеграции частных и публичных прав и законных интересов, которую можно назвать сферой административно-распорядительной (регулятивной) деятельности Российского государства»1.

Во-вторых, «совокупность общественных отношений, возникающих и реализуемых по поводу охраны и защиты публичных и частных прав и законных интересов, которую можно назвать сферой административно-охранительной деятельности Российского государства»2.

П. И. Кононов представляет структуру предмета административного права в виде трех блоков общественных отношений:

«– общественные отношения в сфере государственного управления;

–прочие, помимо государственно-управленческих, отношения, возникающие в ходе осуществления деятельности органами и учреждениями исполнительной власти, иными государственными органами, а также исполнительнораспорядительными органами, не регулируемые специальными отраслями публичного права (конституционным, муниципальным, финансовым и др.);

–отношения, возникающие между физическими лицами и (или) организациями в процессе их публичного общения и взаимодействия без непосред-

ственного участия в них субъектов публичной власти, но находящиеся под контролем (надзором) последних»3.

О расширении предмета административного права, несомненно, свиде-

тельствует принятие Кодекса административного судопроизводства РФ от

8 марта 2015 г.

Таким образом, предмет административного права включает:

– внешнеорганизационные управленческие отношения, возникающие по поводу осуществления исполнительной власти между неравными по правовому положению субъектами этих отношений, но имеющие в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти или иной орган, которому делегированы государственные полномочия в сфере исполнительной власти (орган местного

1Стахов А. И. Предмет отечественного административного права с позиции инструментального подхода // Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 11.

2Там же.

3 Кононов П. И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. № 3. С. 4.

21

самоуправления, должностные лица органов государственной власти или органов местного самоуправления, иные субъекты публичного управления);

–внутриорганизационные управленческие отношения, т. е. общественные отношения, возникающие внутри органов исполнительной власти или иных органов, которым делегированы государственные полномочия в сфере исполнительной власти (органы местного самоуправления, должностные лица органов государственной власти или органов местного самоуправления, иные субъекты публичного управления) по поводу осуществления исполнительной власти;

–правоотношения, возникающие в ходе административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Если предмет административного права отвечает на вопрос, «что оно регулирует?», то метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос «как оно это делает?». Метод (от греч. methodos) – путь исследования, учение, средство, прием и способ (либо совокупность приемов и способов) достижения определенной цели. Абсолютно любая отрасль права использует в качестве средств воздействия на общественные отношения три юридических метода: дозволения, предписания и запрета (это ты можешь, это ты должен, это тебе запрещено). Данные методы используются и в административном праве.

Дозволение – это такой метод правового регулирования, при котором субъекту предоставляется определенная свобода: он может совершать или не совершать те или иные действия. То есть субъекту административных правоотношений предоставляется право с положительным содержанием. Данный метод

вадминистративном праве проявляется во взаимодействии сторон, в координации совместных действий, в согласовании принимаемых ими управленческих решений.

Предписание – это такой метод правового регулирования, при котором устанавливается прямая обязанность совершить те или иные действия определенного характера, в том числе и путем применения административного принуждения.

Запрет – это такой метод правового регулирования, при котором устанавливается обязанность воздержаться от совершения определенных юридическими нормами действий. Реализация данного метода, как правило, подкрепляется установлением административной ответственности.

22

Преобладание того или иного метода правового регулирования может характеризовать конкретную отрасль права. Так, для гражданского права характерен метод дозволения, поэтому его иногда называют гражданско-правовым методом, для административного – предписания, или административноправовой метод, для уголовного – запрета, или уголовно-правовой метод.

Особенности административно-правового метода регулирования заключаются в следующем:

«– наиболее характерны правовые средства распорядительного характера, т. е. предписания. Одной стороне предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне;

–предполагается односторонность юридически властного волеизъявления одного из участников отношения;

–в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь управляющих и управляемых: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона, либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой;

–властность и односторонность не исключают использования в необхо-

димых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников»1.

Среди альтернативных методов административного права, используемых

вуправлении, можно выделить два классических: убеждение и принуждение. Убеждение является основополагающим методом в правовом государстве, основанным на использовании разъяснительных, воспитательных, организационных и других мер. Наряду с убеждением выделяют поощрение, воздействие которого направлено на сознание и волю людей и которое заключается в моральном и материальном одобрении, предоставлении дополнительных гарантий и прав.

Принуждение же связано с такой формой реализации норм права, как применение, когда наделенное властными полномочиями лицо применяет принудительные меры воздействия. Также среди альтернативных методов административного права можно выделить императивный, диспозитивный, договорный методы.

Императивный метод (приказ, команда, запрет) – это такой властный метод, который выражен в категорических предписаниях, независящих от усмотрения субъектов правоотношений. Устанавливается обязанность совершить те

1 Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России. М.: НОРМА-

ИНФРА-М, 2011. С. 35–37.

23

или иные действия либо не совершать их в рамках, предусмотренных админи- стративно-правовой нормой.

Диспозитивный (восполнительный) метод – напротив, предоставляет возможность выбрать вариант поведения субъектом правоотношения по собственному усмотрению, совершить те или иные действия либо не совершать определенных действий в рамках, предусмотренных административноправовой нормой.

Договорный метод (принятие федеральными министерствами совместных нормативных правовых актов, составление планов совместных мероприятий и т. д.) – сравнительно недавно выделенный в административном праве метод, при котором стороны административных правовых отношений согласовывают свои действия, координируют их по поводу управления, но не в личных, а в публичных интересах.

§ 2. Понятие и особенности административного права России

Особенности предмета и метода административно-правового регулирования определяют и специфику административного права как отрасли права. Выявление этих особенностей, во-первых, послужит эффективным средством понимания сущности данной отрасли, а во-вторых, позволит сформулировать определение рассматриваемой отрасли.

В настоящее время существует большое количество определений административного права. И все же большинство авторов сходятся во мнении о том, что существуют следующие основные особенности данной правовой отрасли:

1.«Это отрасль публичного права, поскольку обеспечивает реализацию публичных интересов государства и общества. Разделение права на публичное

ичастное произошло сравнительно недавно, поэтому до сих пор такое деление вызывает определенные споры. Тем не менее к отраслям публичного права традиционно относят конституционное (государственное), административное, уголовное, финансовое, процессуальное право, судоустройство, международное

публичное право и др. А к отраслям частного права– гражданское, семейное, трудовое право и др.»1.

2.«Это самая объемная отрасль российского публичного права, поскольку регулирует широкий круг вопросов, отличается множественностью источников. Исполнительная власть и управленческая деятельность в целом присутствуют во всех сферах государственной и общественной жизни. Всегда можно

1Сергун П. П., Бобров А. М. Понятие и особенности административного права России // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика: материалы научно-методического семинара / под общ.ред. П. П. Сергуна. М.; Саратов: Милика, 2010. С. 18–21.

24

вести речь об использовании административного права там, где исполнительная власть затрагивает интересы практически всех субъектов общественных отношений. Кроме того, особенностью административного права РФ является создание условий для организации и эффективного функционирования органов исполнительной власти1, являющихся самыми многочисленными среди иных органов государственной власти. И, соответственно, для реализации целей, задач и полномочий, возлагаемых на них Конституцией РФ и действующим законодательством, необходимо разработать огромный пласт подзаконных нормативных правовых актов»2.

3.«Это самая мобильная отрасль российского права. Изменение административного законодательства происходит очень быстро, и в этом есть несомненные плюсы. Прежде всего, посредством постоянного совершенствования норм административного права можно оперативно реагировать на изменения общественных отношений. Однако самым большим минусом будет то, что эти изменения создают огромные трудности как для правоприменителя, так и для правоисполнителя норм административного права, которые просто не успевают следить за динамично развивающейся юридической базой административного права. Выше уже было отмечено, что особенностью административного права является множественность источников. Однако если учесть, что изменения в каждом из них происходят постоянно, то можно сделать следующий вывод: для получения профессиональных знаний в области административного права мало

знать и правильно применять огромное количество нормативно-правовых актов, нужно еще и постоянно следить за их изменениями»3.

4.Административное право относится к числу самых несистематизиро-

ванных и, более того, некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью4. В настоящее время

единственными кодифицированными источниками административного права являются Кодекс РФ об административных правонарушениях и Кодекс административного судоустройства РФ. При этом существует необходимость коди-

фикации и других институтов административного права, например, служебного, контрольно-надзорного и др.5

5.Административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Поэтому необходимо

1Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. Т.1. С. 308. 2Сергун П. П., Бобров А. М. Понятие и особенности административного права России // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика: материалы научно-методического семинара / под общ. ред. П. П. Сергуна. М.; Саратов: Милика, 2010. С. 18–21.

3Там же.

4 Административное право: Ч.1./ под ред. А. С. Телегина. Пермь. 2018. С. 26.

5Там же.

25

учитывать особенности его развития в каждом субъекте РФ. В настоящее время это развитие происходит крайне неравномерно, достаточно часто встречаются случаи, когда нормы административного права конкретного субъекта РФ противоречат федеральным нормам данной отрасли. Следует также заметить, что учебники по административному праву, как правило, посвящены только «федеральному» административному праву и не затрагивают особенностей развития этой отрасли в субъектах РФ. Да и не представляется возможным наряду с регулярными изменениями федеральных административных норм следить за их развитием в 85 субъектах России. Однако при изучении данной отрасли права необходимо знать ее нормы, действующие на территории субъекта, где располагается образовательная организация.

6. Отличительной чертой этой отрасли является использование императивного метода воздействия на подчиненных субъектов, т. е. реализация публичных интересов всегда обеспечивается силой государственного принуждения, где субъекты по своему правовому положению не равны. Однако это не означает, что в области административного права у граждан нет защиты от административного произвола. Наоборот целью данной отрасли является не только создание необходимых условий для эффективной управленческой деятельности исполнительной власти, но и обеспечение гражданам и организациям возможности реализации прав и свобод в сфере управления, защиты от различного рода злоупотреблений со стороны контролирующих субъектов. Так, в целях ограничения вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля»1, который призван способствовать снижению административных барьеров.

Стоит добавить, что в процессе реформирования государственного управления происходит и коррекция метода административно-правового регулирования, все чаще используются диспозитивные методы воздействия на участников управленческих правоотношений. Обосновывается возможность использования административно-договорных начал в регулировании управленческих отношений.

Таким образом, рассмотрев лишь некоторые особенности столь сложной отрасли, можно сформулировать следующее определение административного права.

«Административное право – это отрасль российского публичного права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения управленческого характера, складывающихся в сфере организации

1Российская газета. 2008. 30 дек.

26

и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и ад-

министративно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов»1.

§ 3. Система административного права России

Внутреннее строение системы права предполагает выделение обязательных элементов. В системе административного права в настоящее время некоторыми учеными выделяются не только традиционные элементы (институты, нормы права), присущие любой отрасли права, но и нетрадиционные – подотрасли права (служебное право, муниципальное право и др.).

В системе административного права традиционно выделяют общую и особенную части. Общая часть включает нормы и институты, которые охватывают всю систему государственного управления и определяют:

административно-правовой статус субъектов права (граждан России и иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, общественных объединений, органов местного самоуправления и др.);

формы и методы государственной управленческой деятельности и реализации исполнительной власти;

основания и порядок применения мер административного принужде-

ния;

сущность и порядок реализации административно-правовых режимов;

способы обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан в сфере государственного управления.

Особенная часть включает нормы и институты, которые регулируют отношения в конкретных отраслях государственного управления:

– в административно-политической сфере (управление обороной, внутренними делами, государственной безопасностью, юстицией, иностранными делами);

– в социальной сфере (управление образованием, наукой, культурой, здравоохранением, социальным обеспечением и т. д.);

– в сфере экономики (управление промышленностью, агропромышленным комплексом, транспортом, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством и т. д.);

1Сергун П. П., Бобров А. М. Понятие и особенности административного права России // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика: материалы научно-методического семинара / под общ. ред. П. П. Сергуна. М.; Саратов: Милика, 2010. С. 18–21.

27

– в межотраслевых сферах (прогнозирование и планирование социальноэкономического развития, финансирование и кредитование, стандартизация и сертификация, учет и статистика и т. д.).

В отдельных случаях в системе административного права выделяют три части: общую, особенную и специальную. По мнению В. М. Манохина, «специальная часть состоит из таких разделов, как обеспечение безопасности личности, общества и государства в сфере внешних сношений, внутренних дел, охрана общественного порядка и безопасности внутри страны, оперативнорозыскная, частная детективная и охранная деятельность и т. д.»1.

Некоторые авторы полагают, что вообще следует исключить деление системы административного права на общую и особенную части. Так, К. С. Бельский считает, что «система административного права состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых об-

разований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции»2.

Ю. А. Тихомиров отмечает, что в настоящее время сомнительно рассматривать все отрасли и сферы государственной жизни, традиционно входящие в особенную часть административного права, только через призму управления, ибо теперь в них «возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования»3. Абсолютизация объема управления и выделение в нем по этому критерию особенной части неоправданно. На все сферы распространяются управленческие, регулятивные и защитные адми- нистративно-правовые средства.

Однако полностью ликвидировать структуру административного права, состоящего из общей и особенной частей, нецелесообразно. Эти части должны существовать, однако их выделение должно строиться на иных критериях, отличных от традиционных.

Профессор Ю. Н. Старилов представляет новую систему административного права в следующем виде:

1. Общее административное право:

–понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений;

–субъекты управленческих действий;

–структура и содержание государственного управления;

1Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишев З. А. Российское административное право. М., 1996. С. 307– 464.

2Бельский К. С. О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. 1997. № 6. С. 22.

3Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. С. 52.

28

–управленческий процесс (т. е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и государством; предпосылки к заключению административного договора; правовые последствия недействительности административных договоров);

–административное принуждение;

–административно-юрисдикционный процесс;

–административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц;

–возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам, в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским правом);

–контроль и надзор в сфере государственного управления.

2. Особенное административное право:

–муниципальное право;

–милицейское или полицейское право;

–строительное право;

–социальное право;

–образовательное право;

–служебное право»1.

§ 4. Принципы административного права России

Несмотря на то что в теории административного права его принципы рассмотрены достаточно подробно, системно этот вопрос еще практически не изучался. В связи с этим в теории науки административного права не выработано единого подхода к перечню таких принципов.

В целом под отраслевыми принципами понимается система основных идей, характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее подотрасли либо даже подотраслей, институтов и юридических норм.

Принципы административного права – это основополагающие идеи, выражающие закономерности организации и функционирования государственной власти (преимущественно исполнительной власти), определяющие направления реализации задач и функций субъектов государственного механизма.

Принципы административного права во многих странах формулируются доктринально как административно-правовой наукой, так и судебной практи-

1Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. Т. 1. С. 328.

29

кой1. Принципы современного административного права находят отражение во множестве нормативных правовых актов. Основным из них считается Конституция РФ. В ней, в частности, уделяется достаточно внимания вопросам функционирования исполнительной власти и общим принципам взаимоотношений государства и гражданина. Кроме Конституции РФ, принципы административного права закрепляются в многочисленных нормативных правовых актах.

Все принципы административного права можно разделить на несколько групп: общеправовые, конституционно-правовые, специальные (характерные только для одной или нескольких отраслей права).

К числу общеправовых принципов административного права относятся:

1.Принцип законности. Это один из самых главных принципов любой отрасли права, который означает, что любая деятельность субъектов государственного управления должна осуществляться в строгом и неуклонном соответствии с законом. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это означает, в частности, и то, что все акты административного законодательства должны соответствовать ее положениям. Кроме того, органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. То же самое относится и к международным договорам РФ, являющимся частью ее правовой системы.

2.Принцип федерализма. По форме государственного устройства РФ является федеративным государством. Согласно ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательства находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ

иее субъектов издаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов федерации. При этом нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Кроме того, на основе принципа федерализма организована система органов исполнительной власти. Статья 77 Конституции РФ определяет, что по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные

иорганы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России.

3.Принцип приоритета прав и свобод человека. Этот принцип устанав-

ливает границы действия норм административного права. Согласно данному принципу органы исполнительной власти, реализуя властные полномочия, должны действовать в интересах человека, его прав, свобод и законных интересов. Само административное право является средством защиты прав человека от нарушений.

1См.: Волков А. М. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2016. С. 33.

30