!Экзамен зачет учебный год 2023 / Preview

Вюридичтеориискойпрактикесложилосьустойчивоепред							ставлениео
властеотношениях, которыхотсутствуетюридичес-
52
РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ
коеравенствосторон.Классическимпримеромотношенийравенства							сторонявляются
гражданско-правовыеотношения.							выхлюбыхотношений,
Сталоп чтиаксиомнымотнесениекчислугражданско-право
рассчитанныхнаединыйправовойуровеньихучастников.Поэтому,например,даже
трудовыеотношения,ос				нованныеназаключениитрудовоговора,иногда
характеризуютсявкачествегражданско-правовых.Однаконельзяпреобладаниетогоили
иногоэлементаметодаправовогорегулиробвания						щественотношенийыхвозводить
рангосновополагающегокри				терия,приемлемогодлявидовойклассификациивсех
возможных правовыхотношений.							щественотношенийых.
Нельзятакженеучитывать,чтоправо—собыйрегулятороб
Всвоемсоциальномюридическомсодер					жаниионодостаточночетквыражаетвластное
начало.Действи		тельно,ведьигражданско-правовыеотношениявозникаютнесами					по
себе,апотому,чтониузаконены,тоестьихвозможностьпредопределенанормами
права.							природеправаимеет
Напоминаниевластнойиногда( ееназываютпринудительной)
прямоеотношениеквыявлениюособенностейадминистративно-правовыхотношений.							ниями,неследует
Называяадминистративно-правовыеотношениявластеотноше-
впадатькрайностьинизводитьроладминис						тративногоправадоуровняполицейского,а
административно-пра			вовыеотношения—допризнанияоснованныхисключительнона
государственномпринужде.Однакоиираспростраиментакойенноподходких
характеристике.
Властеотношениякакатегориюнеследуетрассматриватькачеспецифическоготве
свойстваадминистративно-правовыхот				ношений,темболее—безоговорочного.Сдругой
стороны,именно			этотихпризнакявляетсядоминирующим,посколькуонпредопределен
важнейшприоритетамигосударственно-управленческой						деятельности.
2.Приргосударственно-управленческойдеятельностидик							туетнеобходимость
выделениясубъектауправления,тоестойь						сторонырегулируеадминистративнымых
правомуправленческих				отношений,врукахкоторонцентрируетсяйвласть.Всилуэтого			наяуправляющаяволя).
всегданалицоопределенныйприоритетволитакогосубъектаеди(
Соответственегосознательно-волевые						проявленияволеизъявления( )направлены
упорядочениеповед				нияобъектауправления.Практическоевыражениетакой
направленностиобычнохарактеризуетсякаккоманда" ";это—мостикформу"властье
—подчинение".
Управлениевсегдапредполагаетподчиненволучастникове совместной
деятельностиобщественная( жизньявляетсятаковой)						единойуправляющейволе;
управленческихотношениях—налицо					соподчииенностъволь.		Соответственно, одной
стороны—авто-
53
Глава4Административно. -правовыеотношения
ритет,	господстволяующаясубъектауправления,сдругой—						подчинение ейволивсех
иныхучастниковуправленческихотноше					ний.Таковосо тношениесторонврегулируемых
административнымправомуправленческихсвязяхразличногорода.Отсюдаивла							стный
харакэтерихотношен,причемйвластьявляетсясредством							волеворегулирования
управленческпроцессиповеденияхих						участников.Темсамыминдивидуальное
поведениекоординируется				иподчиняетсяобщинтересамсов естнойдеятельности.			управления,
Достигаетсяэтовластнымволеизъявленисоответствмубъектающего
выраженнымлибоадминистративно-правовыхнор						мах,либовиндивидуальныхактах
управления.Этоестьнаибо				леемкоевыражениерегулированияповеденияуправляемых
через ихволю,ихволевое,анорганизационнподчинебщниеинтем							ресам,выражаемым
субъектомуправления.Таковопосущесотву						держаниеруководстваповедениемлюдей,
свойственноеуправлению.

Характадминистративное -правовыхотношенийкаквласте-			отношений
предопределяетсяоминирующимположениемоднойих			стороны—субъектауправления
(управляющейстороны).Вподоб		нойполярнаходитостисвоепрямоевыражениевластно-
волевое начало,присущеелюбомувидусоциальногоуправления,новыра			жаемпо- е
разному.			сударственного
Наиболееюридическиотчетливоонопроявляетсясферего
управлениягособственномузком( )смысле,то			естамь,гденепосредственно
реализуютсяфункцииисполнитель		нойвластиилижевадминистративно-правовых
отношениях.Имен	нопоэтомуничащевсегоихарактеризуютсявкачествевласте-
отношений,хотяфактическинимнесводятся.			Всилуэтогов
3.Сферагосударственногоуправления—управляемаясфера.
административно-правовыхотношенияхвсегданаходятсвоевыражениевсеосновные
качества,присущиегосудар		ственно-управленческойдеятельности,атакжеинтересы,
выражаемыевпроцессепрактичеосуществлениякогоэтоговидагосудар			ственной
деятельнос.Фактическивсе,чтоспецифичнодляиспол			нительнойвластиеереализации,
непременнонаходит, яв		различныхвариациях,непосредственноепроявленэтихе
правоотношениях.Этоочевидно,такакречьидетнеобобеспечениидолжной			любойобщностилюдей(например,
согласованностиповедениялюдейихобъединенийв
семья,общественноедвижение		ит.п.),аогосударственномхарактереподобной
согласованности.	Поэтомувадминистративно-правовыхотношенияхвсегдатойили		иной
форме,втомилинобъемедолженнайтисвоевыражение			публично-правовой,тоесть
государственныйинтерес.Администра		тивно-правовыеотношенияпрямосвязаны
обеспечениемуправ	ленческихцелейинтересовгосударства.
Данныйфакторвсоответствующейстепенивыраженсодержаниивсехиных
правовыхотношений.Но,во-первых,связьних
3АдминистративноеправоРФ
54РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ
синтересамигосударстваиегоуправленческойдеятельностьюобнаруживается			налоговыеправоотношения,
опосредовн(апримернно,вфинансовомправеч рез
гражданском—черезчастноправовыесвязи. .)Во. -вторых,этасвязьнередково бще
невыдвигаетсяназаметные,темболее—наопределяющиепозиции,хотявшироком
смыслеонаподразумеваетсяиздесь.
Административно-правовыеотношениявэтомсмысле—внеконкуренции,ибо
напрямуюсвязаныпрактичреализациейскойзадач,функцийполномочий
исполнительнойвластипро		цессегосударственно-управленческойдеятельности.Этаих
особенностьнакладываопределенныйтотпечатокнаповедениелюбыхучастнитаковго
родаправовыхотношений;ихобязанностиправанепременносвязаныпрактической
реализациейисполнительнойвластицентреинаместах.Интересыдругогорода,
небезразличныедлягосударстваиобщества,обеспечиваются,еслиунихимеетсячетко
выраженнаяспецифика,врамкахиныхправо		отношений.
Следовательно,определяющаячертаадминистративно-право			выхотношенийсостоитв
том,чтонискладываютсяпреимуще		ственноособойсферегосударственнойи
общественнойжизни—	всферегосударственногоуправления.		ностигосударства,
4.Сферагосударственногоуправленияестаьобластьдеятель
которойде ствуютособогородасубъекты.		Обобщенноихименуютлибоорганами
государственногоуправле		ния,либоорганамиисполнительнойвласти.Этозначит,чтов
администрати-правовыхотношенияхопосредуетсясамог судар			ственноеуправление,то
естькомпетенциясоответствубъекющих		товэтоговидагосударственнойдеятельности.
Онанепоглощаетсяисключительновзаимодействиемразноуровневыхсубъектовтако			го
роданапример( ,отношениямимеждувышестоящиминижесто			ящимиисполнительными
органами).Управленческаякомпетенцияреализуетсявотношенияхсовсемивозможными
сторонами,чьяпрактичдескаяятельностьилижеч конкретиинтересыыесвязываются
смеханизмомисполнительнойвласти,тоестьпроцессомреализациикомпетеенции
субъектов.			ношениявозникаютне
Соответственноразнообразныеадминистративно-правовыеот
простовсферегосударственногоуправленияздесь( могутвозникатьгражданско-			связиилипоповоду
правовыеотношения),границыкоторойвесьмашироки,нов
осуществленияполномочнымисубъектамисполнительнвласвотий			ейуправленческой

компетенции.Именнотаково,например,конкретноесодержанадминистративное-
правовыхотношениймеждугражданамиорганамиуправления.Главное—выражение						ниянемогут
этих отношенияхпублично-правовогоинтереса.Но когородаотноше
возникатьмеждуграждан, тамикжеждунегосударственнымиобъединениями
внутриних.
55
Глава4Административно. -правовыеотношения
Даннаяособенностьадминистративно-правовыхотношенийобъясняетсятем,что
управленческаядеятельность,составляющая					основнойобъектадминистративно-правов го
регулирования,рав			нокакисвязаннейыеобществеотношенияные,прямо
непосредственновыражаютволюиинтересыгосударства.Выр зить					ихможеттолькотакой
субъект,ко орый,во-первых,действуетот					именигосударстваи,во-вторых,является
носителемсоответству				ющихполномгочийсударственно-властногохарактера.Поэтомув
административно-правовыхотношенияхвсегдаоднойизстороняв					ляетсяофициальный
полномочныйсубъектисполнительнойвла					стив(широкомсмысле—государственного	ниях
управления).Иначе			говоря,несмонаторя,чтовадминистративно-правовыхотноше
практическимогучаствоватьразличныесторо,вныихвсегдаимеется						обязательная
сторона,	безкоторойтакогородаотношениявообщеневозникают.Следовательно,они
возникают толькоприусловииобязательногоучастиявнихсоответствующего
исполнительногоорганадолжностного( лица),представляющего					публично-правовой
интерес.Вэтом—прямоесл дствиевластной					природыгосударственно-управленческой
деятельности.Очев, дно				что,например,гражданиннеможетвыстувподобнойать роли,
хотяи вляетсяпотенциальнымучастникомсамыхразнообразных					административно-
правовыхотношений.					выражкачествает,
Указаннаяособенностьадминистративно-правотношенийвых
обнаруживрядеаемыеиныхправоотноше					нийнапример( ,финансово-правовых,
земельно-правовых,природо-				охранительных).Вэтомнетничегонеобычного,такак
административныепосвоейсутиправоотношнереобнаруживаютсяниядкоиныхсферах
государственнойдеятельности, такжевсилутого,					чтоназванныеправоотношения
фактическивозн непосредственнокаютпроцесгосударственногоуправления
финансами,зе		мельнымиресурсами,природоохранойт. .				ютсяособой
5Административно. -правовыеотношенияпосвоейсутиявля
разновидностьюорганизационныхотношений.Характер,чтониопреследуютцельне
толькоорганизациисобственной				работыаппаратауправления,ноохватываютразличного		Например,в
рода организационнаспекты,в ходящиезарамкисамоорганизации" ".
структурномсмысле—этобразовазличногоние					родауправленчесструктур,их
регистрациявозникающихнегосударственныхобразований.п.Вфункциональном						прикасается
смысле—это		повседнрегулирующеевноевоздействиенаповедениевсех,ктосо
сосфергойсударственногоуправления, . .Глав					ноеприэтомсостоитвтом,что
административно-правовыеотно				шения,будучипосвоейсутиорганизационными,
непосредсвязанытвеннодеятельностьюспециальныхсубъектов—органов
государственногоуправлениявозникаосновеютсп цифических					правовыхнорм,
именно—административно-правовых.
57
56
РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ
Глава4Административно. -правовыеотношения
6.Административно-правовыеотношениявозникаютпоиници					ативелюбойизсторон.
Однакосогласиеилижеланиевторойсторонынеявляетсявовсехслучаяхобязательным						роныили
условиемихвозникновения.Онимогутвозникать					вопреки желаниювторойсто
еесогласию.		Этотпризнаквнаибольшейстепениотличает			ихотгражданско-правовых
отношений.
Даннаяособенностьадминистративно-правовыхотношенийпредопределяетсяпрежде
всеготем,чтовнихобязательноуча				ствуетвластныйсубъект,ко оромуадминистративно-
правоваянор		мапредписываетданныхусловияхсовершентакдиехйствий,которые

влекутзасобойвозникновениеконкретныхадминистративно-правовыхотношений.
Соответствен,указанныйсубъекто			обязанпосвоейинициативесвоимидействиями
создаватьподоб	ноеюридическоепоследствие,невступриаяэтомсдругойсторонойв
договорныесвязи,чтохарактернодлягражданско-правовыхотношений.
Административно-правовыенормыфактическиформулируютвподобныхслучаяхмеру							но-
невозможного,аобяза		тельногоповедениядлятойсторонывозникающегоадминистратив				властьорган( управления,
правовогоотн шения,котораяпредставляетисполнительную
должностнлицо). е						тивно-правовых
Практическисубъектысполнительнойвластиадминистра
отношенияхдействуютластно, принимаемые					имирешенл(иябосвершаемыеими
действия)приобретаютюридическсилнезависимоую отсогласияилинесогласиявторой
стороны.						всегдаоднасторона
Значлиэто,чтовадминистративно-правовыхотношениях					исполнению?
предписывадругойвеленият,об зательныек						кнеобоснованному
Положительныйответнаданныйвопроснеизбежноприводит
вывотомду,чтоданныйвидправовыхотноше					нийвозникаеттолько"п приказу",тоестьв
известнойстепени		принудительно.Нотак тветйнеможетбытьпризнанправильным.
Во-первых,многиеадминистративно-правовыеотношениявозникаютпоинициативе
обеихсторон,либопоинициативеоднойстороны,неявляющейсясубъектомюридически-
властныхполномочий,			либопоинициативетретьли.хцКакой-либоэлементприказа" "
практичеотсутствуетки.						каетпоинициативе,
Во-вторых,еслиадминистративно-правотношениевое возни
например,гражданина,тосоответствующий					исполнительныйоргандолжностн( лиц),ое
наделенныйвластными			полномоч,неиспользуетямиихвинтересахподчинения" "			занностиперед
инициатора.Наоборот,унеговозникаютопределенныеюридическиеобя
гражданином.Последнийвправепредъявитьорга					нутеилиныеюридическиетребования.
Есливзятьзаосновупри			мерсподачейгражданинжало,томбыналицотакаявзаимосвязь,			управления)полномочна
врамкахоторолькойоднасторона(вд нномслучае—орган
разрешитьжалобу.						шение,тоситуация
Еслижегражданинсовершаетадминистративправоноеару
меняется.Следствисовемршенногоявляется,					действительно,прямоепринудительно-
властноевоздействиена			гражданинасостороныполномочногосубъекта.Приэтомданный			соответствии
субъектдействуетнесилусвоегожеланияилинежел,авния
требованиямиадминистративно-правовыхнорм.В					результате—односторпоннийрядок
возникновенияадминистра			тивно-правовогоотн ше:инициативаяеговозникновения
фактичнезавскиотситположения,занимаемоготойилинойсто						роной.Приэтом
исключаетсявозможностьдоговорныхотношенийтипагражданско-правовых.						исключаетсяпри
Однакоопределенныйэлемент			соглашения сторонвовсен
возникновенииадмин стративныхправоотноше					ний.Ноэтонеоказываетрешающего
влиянглавныеиякачества			административно-правовогорегулирования:решающей
стороной (дажевслучаепредварительногосогласованиятогоилиногов проса,например,
условийбудущейслужбы)являетсяодносторонний					носительюридически-властных
полномочий.Егорешениеприсоответствиитребованиямдминистративно-правовыхнорм						стороны.Естественно,
юридическиобязательно,независимоотжеланияилисогласиявторой
чтонообязательноидляпринявшейреше			ниестороны.			возможны споры.	Так,
7.Междусторонаадминистративно-правовыхотношений
гражданинможетбытьнесогласенправо				мерностьюпредпринятыхвегоадресдействий
исполнительного органа(должностноголица).						шения,темнеменее,
Этоегонесогласие, влияющеенавозникновениеправоотно
вызываетопределенныеюридическиепослед				ствия:гражданинвправеоспаривукатьзанные
действия.Таквоз	никаетконкретныйадминистративно-правовойспор.					установленособый
Известно,чтодляразрешениягражданско-правовыхспоров
процессуальныйпорядок(ис овоепроизводство).					Онустановидляразрешениявозможных
административно-правовыхспоров.Какправило,такогородаспоразрешаютсяыв						ет,чтосновнспособйих
административном,		тоестьвовнесудебномпорядке.Этоознача
разрешневыходитниязарамкисфе			рыгосударственногоуправленияявл етсяоднизм				тии
атрибутовго	сударственно-управленческойдеятельности.Сутьего—вприня
полномочнымисполнительныморганодолжностным( лицо)юридически-властного
решенияпопредметуспора,к ковымявляетсязаконностьоспариваешениямогоили
действия,породивших		спорнуюситуацию.

Напервыйпланвыдвигаетприсущаяадминистративно-пра				вовомурегулированию
одностороннодействийсубъектатьуправле-
58			РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ
ния,юридически-властнымрешениемкоторогопосуществуиразрешаетсяданныйспор.
Гражданиноспариваетрешениедругойстороныадминистративно-правового
отношения,используя,какправ,илонститутад			министративногообжалования.
Нижестоящзвеньяистемыгосу			дарственногоуправленияслучаевозникновенияспора
обращаютсяквышестоящемупотношениюкспорящимсторонамисполнитель				номуоргану
(должностномулицу) .п.Вовсехподобныхслуча				яхоценкаправомерности
оспаривадействиймых—прерогатива			толькокомпетентного,специальноуполномоченного
наэторгана	илидолжностноголица,хотя,какправило,подобнымиполномочи			яминаделен
каждыйизних.Наиболеедетальноадминистративныйпорядокразрешения				1.
административно-правовыхспорегламенов			тиров,нанпример,КоАП
Нередкодействующеезаконодательствопредусматриваетсу				дебныйпорядок
разрешенияадминистративно-правовыхспоров			либовкачесамостоятельноготве,либо
альтернативного.Наблюда		етсятенденциярасширениякругаадминистративно-правовых
споров,разрешаемыхсудом.
Косвенноеотношениекразрешениюадминистративно-правовыхсп ровимеет
общенадзорнаядеятельностьоргановпрокурату			ры,которыевправеопротестовать
неправомешениярныесубъ			ектовисполнительвласти,нрешаяой,однако,споры	бойих
окончательно,ибопринесениепротнастактыуправленияневлечетзасо
автоматическойотмены.				венностьднойстороны
8.Длягражданско-правовыхотношенийхарактернаответст
переддругой.Административнымправомустановленинойпорядокответственности
сторонадминистратив		но-правовыхотношенийвслучнарушенимтребованийя
администрати-правовыхнорм.Вэтомслучаеответственодностороныстьйнаступает
непередвторойсторонойправоотношения,			анепосредствпергосударствоменно лицеего
соответствующего органадолжностного( лица).Объясняетсяэтотем,чторечьидет
фактическионарушениипублично-правовыхинтересовсфереисполнительнойвласти.
Именнопоэтомуисполнительорганые			(должностныелица)наделяютсяполномочиями
самостоятельному воздействиюнанарушителейтребованийадминистративно-право				вых
нормдисциплинарная( ,административнаяответственность).Самисубъектыуправления

такжеотвечаютзанарушениеаналогичныхтребованийнапример( ,дисциплинарная ответственнработникастьапп ратафедеральныхоргановисполнительнойвластиперед ПрезидентомилиПравительствомРФ).

1 См.ВВСРСФСР. 1984№27.Ст.. 910.
59
Глава4Административно. -правовыеотношения
Возможнаиответственодностороныстьйадминистративно-правовогоотн шения
переддругой,новограниченныхслучаяхпределах.Если,например, совершении
администратиправонарушеногобыл нияесенматериальныйущербдругойстороне,				кания
то одновременносналожениемвиновногоадминистративноговзыс
(ответственностьпередгосударств)иприотсутствиимспорасудьейрешаетсявопрос
возмещенииимпричиненногоимущественногоущербанезависимоотегоразмера.
§ 2Юридические. фактывадминистративномправе
Административно-правовыеотношениявозникаютприналичииусловий,				юридичесфак-иеты
предусмотренадминистративых-правовыминормами.Это—
обстоятельства,		прикоторыхв	соответствиитребованиямиданнойнормыежду
сторонамидол	жныили( могут)возниконкретныенуть правоотношения.Вкаче			стве
юридичесфактоввыступих,каправилоютк,действия,а				некоторыхслучаях—события.

Действия являютсярезультаактомивнволеизъявлениягосубъекта.Пох рактеру
различаютсяправомерныеинеправомер				ныедействия.	министрати-правовыхно
Правомерные действиявсегдасоответствуюттребованиямд
норм.Вкачествеюридичесфактоввыстуихправомерныеаютдействияграждани					дача
другихвозможных		участниковадминистративно-правовыхотношений.Например,по
гражданинжаловлечетмбызасобойвозникновениеконкрет					ногоадминистративного
правоотношенмеждунимисполнителья				ныморганомдолжностным( лицо),которому
жалобаадресуется.					вуявляетсято,что
Особенностьююридичесфактпоихадминистративномупра
основнымвидомправомерныхдействийслужат				правовыеакты	субъектовисполнительной
власти,имеющие		индивидуальный,		тоестьотносящийсякконкретномуадресатуиделу,
характер.Прямоеихюридическоепоследствие—возникновение,					измененилие
прекращенадминистративное-правовогоотн шения.Например,приказоназначении
должностьвлечетзасобой			возникновениегосударственно-служебныхтношений,
являющихсяразновидностьюадминистративно-правовых.					нистративно-прав вых
Неправомдействиярные			несоответствуюттребованиямдми
норм,нарушаютих.Это—дисциплинарные				илиадминистративныепроступнаиболее,как
характерныедля	сферыгосударственногоуправле.Онивлекутязасобойюрисдик-				ционные
правоотноше.Кчислунияеправомерныхотносятсятак					же бездействия (например,
непринятиеслужбойвнутреннихдел				необходимыхмерпообеспечениюобщественного
порядка).		независимыеотволилюдейнапример( ,			смерть,стихийноебедствие
События-явления,
ипр.).
61
60
РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ
Глава4Административно. -правовыеотношения
§ 3Виды. административно-правовыхотношений
Емкаяхарактеристадминистративнока-правовыхотношений					каквластеотношении,
акцентируявниманиенаихсущностноипри				роде,неисключаетвозможностиихвидовой
классификациипо		различнымкритериям.
Присущийимэлементюридическойвластностивыражаетсяпо-разному.
Управленческаяпрактикасвидетельствуетотом,чтоотдельныевидыадминистративно-
правовыхотношенийневсегда				иневовсемпрямоинепосредственновыражают
присущуюгосу	дарственно-управленческойдеятельновластностьи,чтотакого				рода
правоотношемогутинияогдастроитьсянаначалравенх					стваихучастников.Наконец,
известное,хотядалеконевсестороннееразвитиеполучаютадминистративно-правовые					своих
отношения договорноготипа.Следователь,приотносительнойоднородности
основныхилинаиболеепоказательныхпроявленийонимогутвключатьсвойсостав
различныевариантысоциальныхсвя				зей,опосредованныхадминистративно-правовыми
нормами.Всвязи		сэтимнеобходимоучитыватьтакжето,чтоневсеуправленчес			кие
отношенияоформляютсяадминистративнымправом.					ленынаследующиевиды.
Административно-правовыеотношениямогутбытьподразде
Взависимотособенностейтиадминистративно-правового					регулирования
обществеотношенийныхможнопервоначальновы				делитьдвегруппыадминистративно-
правовыхотношений:					лууправляющего
а)отношения,непосредственновыражающиесновнуюформу
воздействия("субъект—объект"),вкоторой				четливопр являетвластнаяприрода
государственно-управлен		ческойдеятельности.Это—собственновластеотношения;
б)отношения,складывающиесязарамкаминепосредственно					гоуправляющего
воздейснатвотилиянойбъект,норгани				ческисвязанныеегосуществлением.
Иногданазванныегруппыадминистративно-правовыхотноше					нийхарактеризуютсякак
основные и неосновные управленческиесвязи.Первыепрямовыражаютсущность
управления, вторыесвязаныэтойсущностью, прямоееневыражают.Кпервым
относятсяадминистративно-правовыеотношения,которыемогутбытьвыражены
формулой"команда—исполнение".Этопреждевс отношениягомеждувышестоящими					ми
нижестоящимизвенья		мимеханисполнительнойзмавласти,междудолжностнымилица

—руководителямиподчиненнымиим службеработникамиадминистративно-

управленческогоаппарата,междуисполнительнымиорганамидолжностны( лица)ми
гражда,несуами	щимиопределенныеадминистративно-правовыеобязанности.п.
Прихарактеристикевторойгруппыотношенийглавноевниманиекцнтируетсяна
том,чтони,хотяивозникаютнепосред-
ственносферегосударственногоуправле, иеямеютсвоимпрямымназначением
непосредственноеуправляющвоздейесубътвиенактауправляемыйобъект.Э ,о
например,отношениямеждудвумясторонами,функционирующимивсфере					тью
государственногоуправле, еиясвязаннымимеждусобойсоподчиненнос-				нистерстмогутвступатьв
(например,отношениятипа"субъект—субъект")Так. ,двами
отношения,связаннеобходимоые			стьюподготовкисовместногоправ актавогоили
согласованиявза	имныхуправленческвопросовит.х.
Иногдавыделяют		субординационные и координационные администрати-правовыено
отношения.Сутьпервыхясна:онипост			роенаывторитарновла( стности)
юридическихволеизъявле		нийсубъектауправления.Координационсвязяминымиазывают
те, вкоторыхэтавторитарнос,якобы, тсутствуеть.Приэтомдела				етсяотсылка
отношениям,напри,междуернесоподчиненными				исполнительнымиорганами.Такое
решениебылоприемл,еслимымбысодержаниекоординациит(.е.согласования)				динация
трактовалось однозначно.Нодляэтогод статочсныхованийнеимеется.Коор
входитпереченьосновныхпроявленийгосударственно-				управленческойдеятельности,то
естьфактическисовпадаетее			юридически-властнымипроявлениями.Так,Правительство
РФко ординируетдеятельностьоргановисполнительнойвласубъекти				товРФ,федеральных
органовисполнительнвласти,которымий ру			ководитПрезидентРФ.Координационные
полномочиядобногородареализуютсявформеправительственныхактов, естьего				юридически-властный
юридически-властныхволеизъявлений.Координацияможетиметь
характераквовзаимоотношенияхмежду			вышестоящиминижестоящимисубъектами
исполнительнойвла		сти,такимеждунесоподчиненнымиисполнительнымиорганами.По
своейсутикоординациятакжеможетбытьсубординационной.По				этомуклассификация
административно-правовыхотношенийпо			признакуосновнеосновныхи ,делениеихна
субординационные икоординацивдостаточнойнныестепениусловны.Надотакже
учитывать,чторядеслучаевкоординация,действит,нетольльно				конесвязана
соподчине,нностьюилишенаюридически-власт				ногохарактера.Например,этоимеет
местовотношенияхмежду			субъектомисполнительнойвластиобщественными
объединениями;вподобныхотношенияхвместоко рдинациивластноготипаосу				ществляется
деловзаимодействиеое(сотрудничество).				административно-
Наиболеезначительныйинтереспредставляетклассификация
правовыхотношений		поюридическомухаракте		рувзаимодействияихучастников.	В
соответсэтвииимкрите			рием,поглощающимвопределеннойме анеерассмотренные,
выделяютсявертикальныегоризонтальныеправоотношения.
Вертикальные административно-правовыеотношенвнаибольшейястепени
выражаютсутьадминистративно-правовогоре-
62			РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ
гулированиятипичныхдлягосударственно-управленческойдеятельности
субординационныхсвязеймеждусубъектомиобъектом				управления.Этоестоь,что
обычноназываютвластеотношени-			ями.Возникаютонимеждусоподчиненнымисторонами,
чтосвиде тельствуетоботсутствииних, отличиегражданско-правовых				отношений,
равенствасторон.Однакосоподчиненностьнельзятрак				товатьбуквальномсмысле.
Фактичвертскикальозностьачает,чтоуоднойстороныестьюридически-властные				ихобъем
полномочия,	которыхлибонетудругойсторонынапример( ,уграждан),либона
меньшенапример( ,унижесторганаящегоуправления).Властноронойприэтом
выступаетсоответствсубъектющий			исполнительнойвласти(исполнительорган,органый
государственногоуправления).Стольжеочевидно,чтоименноввертикальных
отношенияхреализунепосредственноетсяуправляющвоздеейсубътвиекта				коневовсехслучаяхемуорганизационно
управлениянатотлиинойбъект,которыйдале
подчинен.				сударственного
Такогородаправосвязиыенаиболеетипичныдлясферыго
управления,несмотрянаизвестнуюреформацию,				проводимуюперипостепенногод
переходакрыночнымотноше			ниям,вусловияхкоторыхстороны,выступающролие
объектов управлен,приобретаютявсебольшийобъемоперативнсамойсто				ятельности.Но

властьестьвласть, потомуисполнительнаявласть,реализуемаявадминистративно-

правовыхотношениях,неутрачи			ваетсвоейюридически-властнойприроды.Наоборот,любые
попыткиигнорироватьэтобъективноприсущееейкачествонеизбежноприводитк					риальныйсепаратизм,разрыв
серьезнымкризиснымитуациямнапример( ,террито
хозяйственныхсвязей,резкоеослаб			лениегосударственнойдисциплины).			.своейвластно-
Вновыхусловияхгосударственноеуправлнеутрачиваетние
юридическойприроды,хотямеханизмуправляющего					воздействия,конечно,становится
мягче,освобождотнаиболееясь			жесткихвариантовдостижениястоящихпереднимзадач
(напри мер,отказадресногопланирования,обязательныхпоставок,устранение					равленческаяртик,находящаяль
элементовчрезмернойцентрализации).Темнеменееуп
своевыражениеадминистративно-правовыхотношениях,сохраняетсявкачестве
наиболее традициодляннойих.					нельзяограничиться
Прихарактеристадминистративноке-правовыхотношений
приведеннымикатегорическимиутверждени				ямивыводами,такакпрактически
проявленияуправленческой			вертикальмногозначнысти.Соответственносфере
государственногоуправленияможнообнаружитьнескольковариантовадминистративно-
правовыхотношений,которыеповсемсвоимосновным					показателямотносятсякчислу
вертикальных.Обэтом, частно			сти,свидетельствследуюпризнакитщие,характерные
длятакого
63
Глава4Административно. -правовыеотношения
видаурегулированныхадминистратив-правовыминормамиуп					равленческихотношений:
а)безапелляционностьтезиса			неравенстве		сторонкакведу	щегопоказателя
вертикальностиданноговидаправовыхотношений;сосредоточениеврукахуправляющей
стороны, естьсубъектаис			полнитевластиьной,юридически-властныхполномочий;			таковымсубъектом;
невозможностьстороны,выступающейролиуправляемого, управлять" "
б)неравенствосторлогическинпредполагает					подчинение однойстороны("объект
управления")другой("субъектуправления").				Отсюда—бытующаяформув"ласть—
подчинение",используемая,какправи,длхарактеристояадминкистративно-правовых
отношенийименновертикальноготипа;					выхотношенияхдалеконе
в)подчиненность(соподчиненность)вадминистративно-право
вовсехслучаяхимеетчетковыражен				ноепроявление.Например,гражданилин
негосударственноефор		мированиекоммерческая( структураи.п.)организационноне				дельнымизвеньями
подчиненысубъектамисполнительнвласти.Вотношенияхймежду				маяподчиненностьодногозвенадругомучасто
механисполнительнойзмавластитакжепря						венно
отсутствует.Так,	органыисполнительнойвластиреспубликнеподчинепосредстны
федеральныморганамисполнительнойвласти;предприятия					иучрежднподчиненыния
контрольно-надз рнымслужбами			т.п.Темнеменее, равенствоотношенияхмеждуними
налицо;						ронвсфере
г)говоряподчиненно,присущейтивзаимоотношениямсто					преждевс го
государственногоуправления,необходимоиметьввиду						организационную
подчиненность какнаиболееха			рактерндляуправленческойювертикалипроявляющуюся
связяхмеждувышестоящиминижестоящимизвеньями,например,					междуисполнительными
органамиподведомственнымиимпред			приятиями,учреждениями;
д)многиеадминистративно-правовыеотношениявертикального					типавозникаютмежду
несоподчиненными ихучастниками.Нов				подобныхслучаяходнаизсторонвсилусвоей
компетенциипра	вомочнаиздаватьюридическиеакты,				обязательные дляисполне ния
организацинеподчиннноеннойдругойсторонойданногоправоотношения.Какправило,					межотраслевого государственного
такогородауправленческиесвязи			типичныдлясистем
управлениянапример( ,вобластиохраныокружающейприроднойсредыт.п.).						Налицо,
следовательно,особыйвариантподчиненности,аименно—					координационный',
е)всферегосударственногоуправленширокомямасштабе						осуществляется
контрольно-надз деятельностьрная,прич м				субъектамиявляютсясамиисполнительные
органыдолжностные(		лица).Это,например,		администрнадзортивный,		осуществляемый

специальносоздаваемымифедеральныминадзорнымислужбами

65

64

РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ

Глава4Административно. -правовыеотношения
ихтерриториальнымиподразделениями,органамивнутреннихдел,						налоговыми
инспекциямит. .Надзорныеполномочиясятюри						дически-властныйхарактери
распространяютсянаорганизацион				нонеподчиненныеобъекты.Налицоещединвариант
подчиненности— подконтроилиъностьподнадзорностъ',						ниямисоответствующих
ж)субъектыисполнительнвластиойответствиитребова
административно-правовыхнормвправе					адресоватьоиюридически-властные
волеизъявлениягражданам,				общественнымобъединениям,которыевкакой
подчиненностиу			названныхсубъектовненаходятся.Вподобныхслучаях,однако,также
налицоизвестныйвариантвертикальности,тоестьподчиненуправляемыхволи воле
управляющих;						названныхслучаяхво(
з)несмотрянаразличныйхарактерподчиненностивовсех					етсяглавноекачество—
многомонапроявляетсяусловно)сохраня						неравенстсторвон
юридическомсмыс			ле. Подчиненность,выраженнаяпрямо,опосредованноилимал за			метно
(например, . ж""),посуществу,естьлогическоефактичес						коеследствиезакрепленного
административ-правовыминорма				минеравноправногоположенияуправляющих
управляемых;						ком,убедительно
и)наиболееемкимпосвоемуправовсодержаниюмупризна
иллюстрирующимфактическуювертикальность					инеравенстсторвадминистративнон -
правовыхотношениях,по-				разномувыражаемых,являетсяследующий:всевертикальные
отношениятакоготипрактическивыражают					юридическуюзависи	мость однойстороныт
другой.Подобнаязависимостьпредопре					деляетсяналичиемюридически-властных
полномочий,необходимых				длярешениятогоилиногов проса,толькоуоднойстороны—у
соответствубъектающегоисполнительнойвласти.
Такимобразом,общиечертынеоднозначныхвертикальныхадминистративно-
правовыхотношений—этосуществлениеих					рамкахпрямогоуправляющего
воздействиприоритетяюридичес				кивыраженнойволиоднойстороны.
Горизонтальными административно-правовымиотношениямипризнаютсяте,врамках
которыхстороныфактическиюридичес					киравноправны.Вних,соответственно,
отсутствуютюридически-				властныевел однойниястороны,обязательныедлядругой.		государственного
Конечно,такогородаправоотношениянестольраспространенывсфере
управления,каквертикальные.Иэтопонятно,иб					оникакбывыпадаютизобщегорусла
административно-правового				регулирования.Темнеменее,возможностьихвозникновения
существует.						вовыхотношениях,
Самфактпризнанияравенствасторонадминистративно-пра
казалосьбы,находитсявпрямомпротиворечии					какссущностьюадминистративно-
правовогорегулирования,так				спринципиальнымиособенностямиадмин стративно-
правовыхот	ношений.Поэтомусамавозможностьихвозникновениясферего-					приусловииправильного
сударственногоуправлениянередкобылаподсомнением.Однако
понимансутуправленческия горизойн				тальностипротиворечиясомнениямогутбыть
сняты.Дляэтого			необходимоучитыватьследующиеопределяющиеобстоятельства.
Во-первых,действительное,анеформальноеюридическоеравенствоучастников
административно-правовыхотношений,тоестькачество,традиционносвязываемое
гражданско-правовымиотношениями,реальноприналичииод наковогоправ уровнявого						соподчиненности.
сторони,соответственно,отсутствиивыраженнойлюбойформеих
Во-вторых,обязательодновременноеналичиеконкретных						управленческихсвязях
этихдвухпризнак,ибоотсутвсоподтвие					чиненностивсегдатождественноюридическому
равенсторонву.						стноговолеизъявления
В-третьих,стольжеобязательноотсутствюридически-вла
однойстороны,адресованногодругой.						ленчесвязейкихдовольно
Вычленитьгоризонтальныеотнош общейниямассыуправ
сложно,такакони,неявляясьтипич					нымидлясферыгосударственногоуправления,
выражаютсяне		стольотчетли,каквертикальо.Темныемнее,управленческая				практика
даетопределенныеоснованиядляотнесениякихчислу						следующихадминистративно-
правовыхотношений:			предшествующие непосредственномууправля			ющемувоздейств.Онию
а)отношения,
служатпредпосылкойвертикальныхот					ношений,тоестьпредназначеныдлясоздания
условий,необходи			мыхдляпринятияодностороннегоюридически-властногорешения.			Это
связи,возникающиемеждунаходящимисянаковомпра						вовомуровнеисполнительными

органами(должностнылица),мивкоторыеонивступаютпоповоду,например,подготовки

принятиясовместныхнормативныхактовуправлениянапример( ,междудву							мя
министерс);отношениявамипосогласованиюсовместныхуправ						ленческихдействий;
отношениявсвязипроведениемсовместных					заседан(ийапример,коллегийдвух
министерств);отношенияпо			формированиюмежведомственныхконсультативных,
совещательныхилиКоординационныхсоветов;отношениямеждуорганамиисполнительной
власти,например,профсоюзнымиорганамипо				повоудуовлетворезакониныхнтересовя
последних(напредмет			заключенияилизменениятарифныхсоглашений) т.п.;			ственногоуправляющего
б)отношения,			возникающиепосле	осуществлениянепосред
воздейсцельютвиясозданияусловийдля					эффективнойреализациипринятогов
односторпоннемрядкеюри			дически-властногорешения.Это,например,отношения,входе			ниюнормативныхактов
результатекоторвыхрабатываютсовмесмерытныеяпоисполне				сий,проведениесовместныхревизийт.п.).
(формированиемежведомственныхкомис						стративно-процедурных;
Двеназванныегруппыотношенийотносятсякчислуадмини
66РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ
в)отношения административно-процессуального					характера,вкоторыхстороны
занимаютравноправноеположениенапример( ,врамкахпроизводствапожалобам
граждан,поделамобадминистративныхправонарушениях).Содержаниемэтих
отношенийявляетсярассмотрениеадминистративно-правовыхспоров;					характера,нося	щиеформуразличного
г)отношения административно-договорного
родасоглашенийнапример( ,предварительнсоглашпрениенаметуилиную
должностьи.п.)Согла.			шениявозможныимеждусубъектамиисполнительнойвласти.
ЭлементыадминистративныхдоговоровможнообнаружитьвФедеративномдоговоре,					чениякомпетенцииразличныхсубъектов
посколькувнемопределяютсяосновыразграни
исполнительнойвласти;			такогожеродаэлементысодержатсявдоговорахмежду				Конституции
соответствующимиорганамиавтономныхокруговикраев,областей(. 66						соглашению
РФ);федеральныеорганыисполнительнойвласти							органами
исполнительнойвласубъектовти Федера				циимогутпередаватьимосуществлениечасти
своихполномочий,			инаоборотст(. 78КонституцииРФ).Надоговорныхначалах
определяетсяпорядокпередачиприватизипредпруемыхит.ятийп.Вцеломжепроблема
администратидоговоровныхпокаещене				относитсякчислуисследованныхчетко
регламентированных(см.			главу9).
Характеристикагоризонтальныхадминистративно-правовыхотношенийпредполагает
учетрядав жныхобстоятельств.Вряде				случаевэлементыадминистративногодоговора
сопряженыкате		гориямидругихотраслейправа.Т ,договорык поповодуимущества
имеюткакадминистративно-правовые,так,преждевс ,го					гражданско-правовыеасп .кты
Вводимаясейчас		контрактная системазамещениядолжностейваппаратеуправления					шение
помимовоп	рос,относящихсявкпредметутрудовогоправа, хватываетире
компетенционвопросов:ныхадоговорнсвоейпо сутиосновепределяютсяслужебные
обязанности,праваответственность				работника.Вместемногиепроцедурныесвязине
урегулированыюридически,апотомудалеконевсеониносятадминистративно-правовой
характер,хотяинеутрачиваютуправленческие					качества.Наконец,любыесовместные
д е й с тодвиняо п о р яид ко в ы х				р а в н о п рсубъавныехктоот( нво штеинпиая
"субъект"—субъект" ")			перерастаютв	вертикальные административно-правовыеотношения
смоме,напримерта,принятиясовместногоюридически-властногоактасовместный(
приказ).Горизонтальнихпроявляетсть				ся,следовательно,временно.Отсюда
вспомогательныйхарактер			такихотношений.
			РАЗДЕЛII
			СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА
.:	. . •	Г л а5в а		;.	,.
		ФИЗИЧЕСКИЕЛИЦА			^