6.3. Государственные и муниципальные унитарные предприятия

Среди субъектов предпринимательской деятельности особое место занимают государственные и муниципальные унитарные предприятия. Несмотря на приватизацию государственных и муниципальных предприятий, их роль в экономике страны еще долгое время будет достаточно значительной. Необходимо учитывать, что приватизация государственной собственности, особенно крупных предприятий, процесс длительный. Кроме того, в некоторых сферах деятельности государство и в будущем сохранит за собой ключевые позиции, что предполагает и сохранение важной роли в рыночной экономике государственных и муниципальных предприятий.

На начальном этапе проведения рыночных преобразований в России возобладала точка зрения о необходимости прекращения создания новых федеральных государственных унитарных предприятий, ликвидации существующих и создания на их базе федеральных казенных предприятий с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных унитарных предприятий. Так, Е.А. Суханов, рассматривая унитарное предприятие как юридическое лицо - участника гражданских правоотношений, пишет: "Такая своеобразная организационно-правовая форма, как юридическое лицо - несобственник, несвойственна нормальному развитому имущественному обороту и представляет собой исключение, сохраненное законом на период становления рыночной экономики прежде всего для государственных и муниципальных (публичных) собственников. Поэтому и в законодательной систематизации данная разновидность коммерческих организаций поставлена на последнее место".

Однако дальнейшая практика развития рыночных отношений в Российской Федерации, формирования законодательной основы рыночной экономики свидетельствует об ошибочности указанной выше позиции. Законодатель направил усилия на создание механизма управления унитарными предприятиями, повышения эффективности их хозяйственной деятельности, отдачи от имущества, переданного унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, создания адекватной правовой базы их деятельности. Если до начала 2000-х гг. можно было говорить об отсутствии адекватной нормативноправовой базы деятельности унитарных предприятий, то в настоящее время такая база в значительной мере создана и служит хорошей основой для развития государственного сектора экономики. По существу, произошли трансформация, приспособление такой организационноправовой формы субъектов предпринимательской деятельности, как государственное предприятие, к современным условиям рыночной экономики. Можно с уверенностью утверждать, что в настоящее время создана система законодательства, обеспечивающая эффективное функционирование государственных и муниципальных унитарных предприятий, служащих основой функционирования государственного сектора экономики.

Основными аргументами, говорящими о необходимости реформирования унитарных предприятий, являются (Наталья Буянова, ведущий консультант БФТ):

1. Особенности организационно-правовой формы и закрепления имущества, которые обуславливают неэффективность унитарных предприятий, в том числе по причине отсутствия эффективного корпоративного контроля.

2. Неэффективность использования либо использование не по целевому назначению государственного и муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за предприятиями. Прослеживается тенденция, что некоторые унитарные предприятия не осуществляют какой-либо профильной деятельности, на закрепленных за ними объектах имущества, кроме сдачи соответствующих объектов в аренду.

3. Коррупционные риски, связанные с тем что, учредители, являясь государственными заказчиками, передают унитарным предприятиям бюджетные средства в форме субсидий, не применяя законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд и зачастую для закупок товаров, работ, услуг для нужд самого учредителя.

4. Убыточность большей части унитарных предприятий, не способствует инновационному развитию предприятий и повышению производительности труда. Возникает необходимость покрывать убытки таких предприятий из бюджетов.

Государственные предприятия и казенные заводы не являются изобретениями советской эпохи. Среди видов предпринимательской деятельности в XVII в. следует назвать казенное предпринимательство. Само государство выступало как крупнейший торговый и промышленный предприниматель. Казенное предпринимательство было связано с военной, добывающей, металлургической, текстильной промышленностью, а также с внешней торговлей. В XVII в. значительно расширилось производство первого (по времени создания) крупного казенного предприятия типа централизованной мануфактуры Пушечного двора, где наряду с пушками отливались колокола и паникадила. Здесь работало около 100 человек, при мастерских имелись ученики. В это же время была создана Оружейная палата, производившая легкое огнестрельное и холодное оружие. Это была мануфактура рассеянного типа: мастера - специалисты различного профиля работали на дому. Общее число работавших на мануфактуре составляло около 300 человек. В 1913 г. казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7% в общей сумме доходов государственного бюджета. Среди этих предприятий основную роль играли горные заводы: из валового дохода в 22,4 млн. руб. на долю горных заводов приходилось 17 млн. руб. (свыше 75%). Государство стремилось перевести их на "коммерческие основания". Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к себестоимости "назначать" до 15% на прибыль. Из прибыли осуществлялись модернизация и расширение производства, 10% ее предназначалось на премирование администрации.

Унитарные предприятия представляют собой организационно-правовую форму, в которой

осуществляют деятельность коммерческие организации - юридические лица, являющиеся

субъектами предпринимательского права.

Отличие унитарных предприятий от иных коммерческих организаций заключается в том, что

они не наделяются правом собственности на закрепляемое за ними имущество. Сущность

унитарного предприятия заключается в том, что его имущество является неделимым и не может

быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В

этом видится одно из преимуществ такой организационно-правовой формы, как унитарные

государственные и муниципальные предприятия, что создает уверенность у контрагентов в

стабильности взаимоотношений и нахождении их на рынке товаров, работ и услуг.

В действующем ГК РФ закреплена двойственная позиция в отношении категории "предприятие": с одной стороны, эта категория рассматривается как объект гражданских прав (ст. 132), с другой - как субъект гражданско-правовых отношений (ст. 113), что не могло не найти отражения и в современной юридической литературе.

Так, негативное отношение к категории "предприятие" как субъекту гражданского права нашло отражение в учебнике "Гражданское право" (Гражданское право: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. Т. 1. С. 310). Однако существуют и иные точки зрения на место, роль и перспективы использования указанной категории.

В.В. Лаптев считает необходимым установить в законодательстве "четкое и адекватное понятие предприятия как хозяйствующего субъекта и субъекта права, участвующего в отношениях и по горизонтали, и по вертикали, для которого наличие прав юридического лица хотя и обязательно, но служит лишь одним из элементов его правосубъектности" (Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право в современных условиях // Государство и право на рубеже веков. М., 2001. С. 221).

Ю.К. Толстой пишет: "Почему же противники унитарных предприятий с такой настойчивостью предают их анафеме? Гносеологические корни этой позиции усматриваются в убежденности ее сторонников в том, будто предприятие имеет право на существование лишь как единый имущественный комплекс, но не как субъект права.

Между тем С.Н. Братусь в свое время справедливо обратил внимание на то, что понятие "предприятие" является двузначным: это и субъект, и объект права. Именно по этому пути и идет законодательство. В том числе новейшее (см. § 4 гл. 4 и ст. 132 ГК РФ). Представляется, что унитарным предприятиям (особенно предприятиям ВПК) не только уготовлена в нашей экономике долгая жизнь, но и следует идти по пути применения данной организационно-правовой формы там, где путь ей сейчас вроде бы заказан" (Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права: Сб. ст. М., 2000. С. 110 - 111).

Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23.11.2020) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"

Статья 2. Унитарное предприятие

 

1. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени Российской Федерации права собственника имущества федерального государственного предприятия может осуществлять Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" в порядке, установленном Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". От имени Российской Федерации права собственника имущества федерального унитарного предприятия может осуществлять федеральное государственное бюджетное учреждение "Национальный исследовательский центр "Институт имени Н.Е. Жуковского" в соответствии с Федеральным законом "О Национальном исследовательском центре "Институт имени Н.Е. Жуковского". От имени Российской Федерации права собственника имущества государственного унитарного предприятия может осуществлять Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в порядке, установленном Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос". От имени Российской Федерации права собственника имущества федерального унитарного предприятия может осуществлять федеральное государственное бюджетное учреждение "Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт" в соответствии с Федеральным законом "О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт".

От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).

Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс.

В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий (та же 2 статья):

унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации (далее также - государственное предприятие), муниципальное предприятие;

унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (далее также - казенное предприятие).

Правоспособность унитарных предприятий в отличие от иных коммерческих организаций не общая, а специальная, т.е. они могут осуществлять только те виды предпринимательской деятельности, которые закреплены в уставе.

Указанное положение нашло отражение и в судебно-арбитражной практике. Так, в п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" отмечено, что "унитарные предприятия, а также другие коммерческие организации, в отношении которых законом предусмотрена специальная правоспособность (банки, страховые организации и некоторые другие), не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Такие сделки являются ничтожными на основании статьи 168". Необходимо также учитывать, что действующее законодательство ограничивает деятельность унитарных предприятий в определенных сферах. Например, ст. 1015 ГК РФ устанавливает запрет на деятельность унитарного предприятия в качестве доверительного управляющего.

Статья 5. Филиалы и представительства унитарного предприятия

 

1. Унитарное предприятие по согласованию с собственником его имущества может создавать филиалы и открывать представительства.

Создание унитарным предприятием филиалов и открытие представительств на территории Российской Федерации осуществляются с соблюдением требований настоящего Федерального закона и иных федеральных законов, а за пределами территории Российской Федерации также в соответствии с законодательством иностранного государства, на территории которого создаются филиалы или открываются представительства унитарного предприятия, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

2. Филиалом унитарного предприятия является его обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения унитарного предприятия и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

3. Представительством унитарного предприятия является его обособленное подразделение, расположенное вне места нахождения унитарного предприятия, представляющее интересы унитарного предприятия и осуществляющее их защиту.

4. Филиал и представительство унитарного предприятия не являются юридическими лицами и действуют на основании утвержденных унитарным предприятием положений. Филиал и представительство наделяются имуществом создавшим их унитарным предприятием.

Руководитель филиала или представительства унитарного предприятия назначается унитарным предприятием и действует на основании его доверенности. При прекращении трудового договора с руководителем филиала или представительства доверенность должна быть отменена унитарным предприятием, выдавшим ее.

Филиал и представительство унитарного предприятия осуществляют свою деятельность от имени создавшего их унитарного предприятия. Ответственность за деятельность филиала и представительства унитарного предприятия несет создавшее их унитарное предприятие.

Случаи создания унитарного предприятия перечислены в п. 4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях и п. 1 ст. 35.1 Закона о защите конкуренции. При его создании необходимо учитывать требования антимонопольного законодательства (п. 2 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях). Например, оно может быть создано на основании акта Правительства РФ с целью обеспечить жизнедеятельность населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Статья 8. Учреждение унитарного предприятия

 

1. Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

2. Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.

Абзац утратил силу. - Федеральный закон от 23.05.2016 N 149-ФЗ.

Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия создаются в случаях, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи, с соблюдением требований, установленных антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Статья 35.1. Запрет на создание унитарных предприятий и осуществление их деятельности на конкурентных рынках

1. Не допускается создание, в том числе путем реорганизации, унитарных предприятий или изменение видов их деятельности, за исключением случаев:

1) предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

2) обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в области разведывательной деятельности, в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, в области транспортной безопасности, в сфере международных отношений Российской Федерации, в сфере государственной охраны, в сфере внутренних дел, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации;

3) осуществления деятельности в сферах естественных монополий;

4) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

5) осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей;

6) осуществления деятельности за пределами территории Российской Федерации;

7) осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, включая захоронение радиоактивных отходов, деятельности по использованию объектов инфраструктуры морского порта, находящихся исключительно в федеральной собственности, присвоения унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.

3. Федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства Российской Федерации.

Казенное предприятие субъекта Российской Федерации учреждается решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.

Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.

4. Унитарное предприятие может быть создано в случаях (закрытый):

1) предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

2) обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в области разведывательной деятельности, в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, в области транспортной безопасности, в сфере международных отношений Российской Федерации, в сфере государственной охраны, в сфере внутренних дел, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации;

3) осуществления деятельности в сферах естественных монополий;

4) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

5) осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей;

6) осуществления деятельности за пределами территории Российской Федерации;

7) осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, включая захоронение радиоактивных отходов, деятельности по использованию объектов инфраструктуры морского порта, находящихся исключительно в федеральной собственности, присвоения унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.

4.1. При необходимости устранения последствий чрезвычайной ситуации, недопущения угрозы нормальной жизнедеятельности населения по мотивированному представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Правительство Российской Федерации вправе принять решение о возможности создания унитарного предприятия или сохранения унитарного предприятия для осуществления деятельности, не предусмотренной пунктом 4 настоящей статьи. Правительство Российской Федерации рассматривает мотивированное представление высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и принимает по нему решение в срок, не превышающий двух месяцев.

5. Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия.

Порядок определения состава имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем устанавливается Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, в отношении федеральных государственных предприятий, права собственника имущества которых осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", - Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом", в отношении государственных унитарных предприятий, права собственника имущества которых осуществляются в соответствии с Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос", - Государственной корпорацией по космической деятельности "Роскосмос".

Стоимость имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, при его учреждении определяется в соответствии с законодательством об оценочной деятельности.

6. Унитарное предприятие не может быть создано путем преобразования организаций иных организационно-правовых форм.

Унитарное предприятие может заниматься только теми видами деятельности, которые указаны в его уставе (п. 3 ст. 113 ГК РФ, п. 1 ст. 3, п. 3 ст. 9 Закона об унитарных предприятиях).

Унитарное предприятие не вправе работать на товарных рынках РФ, находящихся в состоянии конкуренции, если его выручка от такой деятельности превышает 10% совокупной выручки за последний календарный год. Исключением являются случаи, установленные в п. 2 ст. 35.1 Закона о защите конкуренции.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Например, решение о создании, реорганизации в форме разделения, выделения федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и преобразования их в федеральные государственные учреждения, а также об изменении вида указанных предприятий на федеральные казенные предприятия принимается Правительством РФ. Реорганизация в форме слияния и присоединения осуществляется Росимуществом . -------------------------------- См.: Положение по осуществлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (его территориальными органами) полномочий собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий (утв. Приказом Росимущества от 31 августа 2012 г. N 193).

Проект решения Правительства РФ о создании или реорганизации предприятия должен предусматривать цели, предмет и виды его деятельности. Проект указанного решения вносится в Правительство РФ федеральным министерством, федеральным агентством или федеральной службой, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ или Правительство РФ, по согласованию с Минэкономразвития России.

Реорганизация федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в форме слияния и присоединения, а также их ликвидация осуществляются по решению Росимущества на основании предложения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится соответствующее предприятие. Ликвидация и реорганизация федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009, осуществляются Правительством РФ на основании решения Президента РФ (Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия").

Субъекты РФ также устанавливают в соответствии с действующим федеральным законодательством порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных унитарных предприятий. Например, правительство Москвы принимает решения о создании, реорганизации (путем выделения, разделения и преобразования в государственные учреждения) государственных унитарных предприятий (государственных предприятий, казенных предприятий) города Москвы; устанавливает ведомственную подчиненность государственных унитарных предприятий (государственных предприятий, казенных предприятий) города Москвы. Департамент городского имущества города Москвы выступает от имени города Москвы учредителем государственных унитарных предприятий (государственных предприятий, казенных предприятий) города Москвы. Он реализует отдельные полномочия города Москвы как собственника имущества государственных унитарных предприятий (государственных предприятий, казенных предприятий) города Москвы (Постановление правительства Москвы от 21 сентября 2011 г. N 441-ПП "О совершенствовании системы взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при осуществлении прав собственника имущества и учредителя государственных унитарных предприятий (государственных предприятий, казенных предприятий) города Москвы").

Регулирующее воздействие государства на унитарные предприятия осуществляется путем утверждения устава предприятия, назначения его руководителя и заключения с ним контракта, а также контроля за его деятельностью посредством периодической отчетности и иными способами. В настоящее время действует Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, закрепляющий правовой статус предприятия. В уставе федерального унитарного предприятия определяются цели и предмет деятельности, регулируются отношения, связанные с имуществом, закрепляются права и обязанности, а также порядок управления, реорганизации и ликвидации предприятия. (Приказ Минэкономразвития России от 25 августа 2005 г. N 205 "Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения").

Про Устав:

Статья 10. Государственная регистрация унитарного предприятия

 

1. Унитарное предприятие подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, в порядке, установленном федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц.

Уставным фондом государственного или муниципального предприятия определяется минимальный размер его имущества, гарантирующего интересы кредиторов такого предприятия.

2. Уставный фонд государственного или муниципального предприятия может формироваться за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку.

Размер уставного фонда государственного или муниципального предприятия определяется в рублях.