Учебный год 2023-2024 / Конспект по ГЧП

Действующее законодательство предусматривает ряд ограничений на участие иностранных инвесторов или групп лиц в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, в том числе и для хозяйственных обществ, осуществляющих геологическое изучение недр и (или) разведку и добычу полезных ископаемых на участках недр федерального значения. Среди видов деятельности, имеющих стратегическое значение, закон выделяет 42¹ отрасли, которые условно можно разбить на четыре блока - деятельность в сфере добычи полезных ископаемых, деятельность по вопросам, связанным с обороной страны, деятельность в СМИ, а также монопольные виды деятельности (металлургия, связь, естественные монополии и др.). Отметим, что это накладывает существенные ограничения на участие иностранных частных предпринимателей в ГЧП в России.

В России специальным органом, принимающим участие в реализации государственно-частного партнерства, является Внешэкономбанк, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития". Внешэкономбанк является национальным институтом развития. По организационно-правовой форме он относится к государственным корпорациям. В его компетенцию входит, в частности, оказание финансовой поддержки инвестиционных проектов, являющихся приоритетными для развития экономики. Как указывает П.А. Денисов, в число приоритетных отраслей инвестиционной деятельности Внешэкономбанка включены отрасли промышленности, имеющие существенное значение для экономики государства и нуждающиеся в его финансовой поддержке из-за слабой активности частных инвесторов.

О ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГАХ В ГЧП

Подводя итог вышесказанному, отметим, что публичная услуга может являться объектом ГЧП наряду с объектами инфраструктуры и иными общественно значимыми объектами. Передача функций по предоставлению публичных услуг в рамках ГЧП позволит сократить расходы бюджета, повысить эффективность и качество предоставления услуг, контролировать издержки, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, обеспечить доступность новых технологий и новаторских методов управления, сократить число административного и управленческого персонала.

ИННОВАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Таким образом, можно предложить следующее определение: объект инновационной деятельности - новый или усовершенствованный на основе инноваций продукт (товар, работа, услуга) или технологический процесс, подлежащий реализации с целью получения прибыли или используемый в практической деятельности, в том числе и для достижения социально полезного эффекта.

 

Понятие инновационной деятельности закреплено в Федеральном законе "О защите конкуренции", согласно которому под инновационной деятельностью понимается деятельность, приводящая к созданию нового невзаимозаменяемого товара или нового взаимозаменяемого товара при снижении расходов на его производство и (или) улучшении его качества (ч. 2 ст. 6).

Мы понимаем инновационную деятельность как деятельность (в том числе и инвестиционную), направленную на разработку и создание, организацию производства и производство, внедрение, использование и (или) коммерческую реализацию инноваций.

ИНВЕСТИЦИИ

Согласно Федеральному закону от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Закон об инвестиционной деятельности), инвестиции определяются как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта (ст. 1 Закона об инвестиционной деятельности). Тот факт, что по российскому законодательству "полезный эффект" от инвестиций может быть получен не только в денежной форме, вовсе не означает, что под инвестициями надо понимать любые вложения, в том числе социального типа. Благотворительные взносы, пожертвования и иные вложения, не направленные на получение дохода от деятельности лица, принимающего имущество, не могут квалифицироваться как инвестиции.

Инвестиции можно классифицировать по различным критериям: организационным формам, объектам инвестиционной деятельности, характеру участия в инвестировании, видам собственности на ресурсы. По субъектам инвестирования можно разделить инвестиции на профессиональные и индивидуальные, а также иностранные инвестиции, отечественные инвестиции и смешанные инвестиции. По форме собственности можно выделить государственные, муниципальные, частные и смешанные. По периоду инвестирования - краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные инвестиции. С экономической точки зрения по отношению к объекту вложения выделяют внутренние и внешние инвестиции, а также реальные и финансовые инвестиции. По характеру участия инвестора в инвестиционном процессе существует разделение инвестиций на прямые и портфельные. Прямые инвестиции предполагают непосредственное участие инвестора во вложении капитала в конкретный объект инвестирования с целью участия в управлении предприятием, будь то приобретение реальных активов либо вложение капитала в уставные фонды организации, они направлены на обеспечение будущих финансовых интересов инвестора, а не только на получение дохода. Портфельные инвестиции представляют собой средства, вложенные в финансовые активы с целью извлечения дохода (в форме прироста рыночной стоимости инвестиционных объектов, дивидендов, процентов, других денежных выплат) и диверсификации рисков и, как правило, являются вложениями в приобретение принадлежащих различным эмитентам ценных бумаг, других активов.

Нормативно-правовое регулирование является основой государственного регулирования в области инвестиций, и в этой связи мы говорим о правовых средствах регулирования. Как отмечалось нами ранее, инвестиционная деятельность является предпринимательской, а особенность предпринимательской деятельности заключается в том, что она представляет собой сферу взаимодействия частных и публичных интересов, в связи с чем ее регулирование осуществляется с использованием публично-правовых и частноправовых средств. Среди правовых средств в инвестиционной деятельности имеют значение договор (концессионное соглашение, соглашение о разделе продукции), субъективные права и юридические обязанности субъектов инвестиционной деятельности, юридическая ответственность, гарантии и другие. При этом сложно однозначно определить характер этих правовых средств, отнеся их к частноправовым или публично-правовым. Отметим, что в отношении инвестиционной политики необходима общая и единая концепция, которая будет базироваться на основных принципах изменения и регулирования рисков инвестиций. С точки зрения инвесторов основными факторами, влияющими на инвестиционный климат, являются законодательно закрепленные гарантии инвесторов, обеспечивающие стабильность и неизменность правил ведения бизнеса, а также льготы и преференции. Так, к иностранным инвестициям может применяться так называемая дедушкина (стабилизационная) оговорка - т.е. применение нормативного акта, действующего на момент начала финансирования проекта, в течение определенного периода времени, в случае принятия нового нормативного акта, ухудшающего положение иностранного инвестора. Стабилизационная оговорка относится также к сторонам по СРП. Мы полагаем, что она должна относиться к инвесторам в любых проектах государственно-частного партнерства.

К основным формам инвестиционной деятельности в Российской Федерации относятся: концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, лизинговая деятельность, коллективное инвестирование в форме акционерных и паевых инвестиционных фондов, инвестиционные товарищества, хозяйственные партнерства, инвестиции в ценные бумаги, покупка "бизнеса" и другие. Особым режимом инвестирования является режим особых экономических зон.

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ТЕРРИТОРИЙ, СОЗДАННЫХ С ЦЕЛЬЮ РАЗВИТИЯ ИННОВАЦИЙ

Инновационная инфраструктура находит отражение в различных правовых формах, которые могут использоваться в инновационной политике государств и по отдельности, и в совокупности. В настоящей статье мы рассматриваем лишь одну из возможных инновационных инфраструктур - территории, созданные с целью развития инноваций. В общем виде такие территории можно разделить на четыре типа: бизнес-инкубаторы, парки (научные, исследовательские, технологические, промышленные), инновационные центры и кластеры.

Парк как территория, созданная с целью развития инноваций, представляет собой научно-производственный территориальный комплекс, главная задача которого состоит в формировании максимально благоприятной среды для роста малых и средних наукоемких инновационных фирм-клиентов.

Инкубаторы представляют собой многофункциональные комплексы, предлагающие разнообразные услуги инновационным фирмам, находящимся на стадии стартапа. В этом состоит его отличие от парков, которые ориентированы на поддержку любых инновационных фирм. Кроме того, резидентом технопарка может стать как малое, так и среднее предприятие, а инкубаторы предназначены только для малых фирм. Инкубаторы можно разделить на два основных вида: действующие как самостоятельные организации и входящие в состав технопарка. Отметим, что инкубатор не во всех юрисдикциях можно отнести к территориальным инновационным структурам. Иногда инкубатор, как и технопарк, представляет собой корпоративную или договорную форму организации инновационной активности.

Цель инновационного центра состоит в том, чтобы соединять идеи и изобретения с капиталом и предпринимателями, привлекать общественные и частные фонды для обеспечения стартового периода новым внедренческим компаниям. Функции подобных центров охватывают различные стадии инновационного процесса, в особенности стимулирование перехода от экспериментального производства к коммерческому освоению новой продукции. Такие центры выросли из технопарков и инкубаторов, но в отличие от последних предполагают расширенную коммерциализацию полученных результатов инновационного развития. Понятие инновационного центра в целом вобрало в себя также некоторые черты кластеров с учетом того, что кластеры повышают производительность, инновационность, конкурентоспособность, прибыльность и занятость в уже сформированных фирмах, находящихся на одной территории, тогда как инновационные центры способствуют развитию новых компаний. Чаще всего инновационные центры создаются при поддержке государства.

Согласно определению, данному в Федеральном законе от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", инновационный центр "Сколково" представляет собой совокупность инфраструктуры территории и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Инновационный центр создан при непосредственной поддержке российского государства, и для его резидентов предусмотрены различные льготы и гарантии.

Формой развития инновационного бизнеса можно считать кластер, который представляет собой сконцентрированную на некоторой территории группу взаимосвязанных компаний. В эту группу входят фирмы - поставщики оборудования, комплектующих и специализированных услуг, научно-исследовательские институты, вузы, инфраструктурные и другие организации, взаимодополняющие друг друга и усиливающие конкурентные преимущества отдельных компаний и кластера в целом. Характерными признаками кластера являются максимальная географическая близость, родство технологий, общность сырьевой базы и наличие инновационной составляющей.

Таким образом, существуют различные определения форм организации территорий, созданных для развития инноваций. Вырабатывать общие теоретические определения вряд ли имеет смысл. Достаточно концептуального понимания различий между инновационными территориальными структурами. Парк предполагает поддержку средних и малых инновационных предприятий в научной, исследовательской, технологической и иной деятельности на любой стадии инновационного процесса, инкубатор поддерживает инновационные стартапы, инновационный центр способствует коммерциализации достигнутых инновационных результатов, а кластер предполагает объединение нескольких территорий по отраслевому или иному признаку.

Российский опыт создания территорий

с целью развития инноваций

 

Правовой основой для создания территорий с целью развития инноваций в России является, в частности, Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", который допускает возможность создания особых экономических зон технико-внедренческого типа.

В России в последние годы наметилась тенденция реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе и в рамках территорий, созданных для развития инноваций. Так, в Постановлении Правительства РФ от 26.04.2012 N 398 (п. 7) установлено, что для такого проекта необходимо как минимум одно хозяйственное общество, намеревающееся осуществлять функции управляющей компании и подтвердившее в письменной форме готовность принять на себя обязательство привлечь не менее 50% планируемого объема внебюджетных инвестиций в создание и функционирование особой экономической зоны, в частности технико-внедренческого типа. В технико-внедренческих зонах (созданы для развития инноваций), как и в других особых экономических зонах, действует специальный порядок уплаты налогов, устанавливается режим свободной таможенной зоны, особый административно-правовой режим, специальный договорный и правоохранительный режим, льготы при предоставлении земельных участков и иного имущества на правах аренды.

В настоящее время в России созданы четыре особые экономические зоны технико-внедренческого типа: "Зеленоград", "Дубна", "Санкт-Петербург", "Томск".

Правовую основу развития технопарков в России составляет распоряжениеПравительства РФ от 10.03.2006 N 328-р, которое направлено на развитие высокотехнологичных отраслей экономики и создание технопарков в сфере высоких технологий. Среди механизмов поддержки технопарков можно выделить их бюджетное субсидирование, отсутствие необходимости получать квоты на иностранных работников, размещение в технопарке на льготных условиях, льготный региональный налоговый режим, программу субсидирования затрат на инновационную деятельность, поддержку бизнес-процессов. Последняя может включать в себя организацию доступа к лабораториям совместного пользования и центру коллективного пользования оборудованием, организацию образовательных курсов и тренингов, помощь в привлечении финансирования, информационную поддержку и продвижение проектов, поиск потенциальных клиентов и заказчиков среди резидентов и участников технопарка, оказание сервисных услуг.

Научные парки в России также создаются на базе университетов. Так, Научный парк МГУ объединяет малые научно-технические предприятия для стимулирования инновационной деятельности в университете.

 

Основными направлениями работы Научного парка МЭИ являются: проведение исследований в области коммерциализации науки и технологий, технологического трансфера и инноваций; поддержка динамично развивающихся средних и начинающих малых компаний; разработка новых и адаптация имеющихся зарубежных программ обучения в области технологического инновационного бизнеса; подготовка кадров в области коммерциализации технологий; поддержка существующих международных и национальных кооперативных связей и установление новых для поиска научных и коммерческих контактов, обмена опытом по сопровождению и сервису фирм, помощи в продвижении их товаров и услуг на внешние рынки.

 

Бизнес-инкубация - достаточно новый для России процесс, хотя расположенные в Санкт-Петербурге, Кемерове, Екатеринбурге, Республике Адыгея бизнес-инкубаторы уже достаточно развиты. Создан также отечественный бизнес-инкубатор в Сингапуре. Накоплен опыт работы бизнес-инкубаторов и на территории Москвы. Создаются они на основании акта субъекта Российской Федерации (в данном случае - постановления правительства г. Москвы). Для размещения в бизнес-инкубаторе на конкурсной основе привлекаются субъекты малого предпринимательства, осуществляющие разработку перспективных видов продукции и технологий. Бизнес-инкубатор, создавая материально-техническую, экономическую, информационную и социальную базу, обеспечивает резидентам благоприятные условия для становления, развития, подготовки к самостоятельной деятельности малых инновационных и производственных предприятий, а также для производственного освоения научных знаний и наукоемких технологий. Бизнес-инкубатор поддерживает предпринимателей на ранней стадии их деятельности путем предоставления в аренду нежилых помещений, как правило, по цене значительно ниже рыночной, при этом целевое назначение объекта нежилого фонда сохраняется в течение не менее 15 лет. Администрация инкубатора также оказывает предпринимателям бесплатные или льготные консультационные, бухгалтерские, юридические и прочие услуги.

Например, бизнес-инкубатор на территории МГУ им. М.В. Ломоносова был основан в 2010 г. в рамках университетской программы поддержки инновационного предпринимательства и является подразделением МГУ. Бизнес-инкубатор поддерживает инновационный бизнес на ранней стадии, обеспечивает интенсивное развитие проекта в кратчайшие сроки.

 

Единственный в России инновационный центр - "Сколково" - получил беспрецедентный правовой режим. Для участников инновационного центра предусмотрены: таможенные и налоговые льготы; возможность применять упрощенные способы ведения бухгалтерского учета; особый порядок перевода земельных участков в категорию земель населенных пунктов; специальный порядок регулирования градостроительной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, технического регулирования, размещения и распространения рекламы. Более того, медицинская и образовательная деятельность на территории "Сколково" осуществляется медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, и негосударственными образовательными учреждениями на основании разрешений, выданных управляющей компанией, без получения ими лицензий на соответствующие виды деятельности и государственной аккредитации. В целом правовой режим "Сколково" можно охарактеризовать как более чем благоприятный для инновационной деятельности.

В российском законодательстве встречается также понятие кластера - объединения территорий, в частности совокупности особых экономических зон одного или нескольких типов, которая определяется Правительством РФ и управление которой осуществляется одной управляющей компанией. В рамках кластера не формируется специальный правовой режим предпринимательской и инвестиционной деятельности, хотя и присутствует совокупность льгот, характерных для территорий с таким правовым режимом.

Создание территорий с целью развития инноваций относится к формам государственной поддержки инновационной деятельности. Отношения, которые складываются в процессе функционирования таких территорий, сочетают в себе частноправовые и публично-правовые элементы. Конечными целями создания любой подобной зоны являются привлечение инвестиций, в данном случае в инновации, и образование государственно-частного партнерства. Суть же такого партнерства заключается в том, что государство оказывает поддержку частному предпринимателю на определенной территории в развитии инноваций, а он, в свою очередь, приносит непосредственную пользу экономике страны.

 

 ГЧП КАК АЛЬТЕРНАТИВА КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ

В России государственно-частное партнерство - институт новый, тогда как система государственных закупок в современном ее понимании насчитывает более четверти века. В этой связи традиционные госзакупки, даже в их измененном варианте контрактной системы, кажутся государственным органам "роднее" и надежнее. Между тем государственно-частное партнерство в настоящее время активно развивается как на федеральном, так и на региональном уровне, и есть предпосылки к тому, что в отдельных сферах экономики (инфраструктурные проекты, проекты в социальной сфере, энергетические проекты и др.) оно скоро "потеснит" государственный заказ.

Государственно-частное партнерство предполагает баланс публичных и частных интересов, тогда как контрактная система направлена более на удовлетворение государственных нужд, и это первое преимущество государственно-частного партнерства перед контрактной системой.

В классическом варианте основной идеей государственно-частного партнерства является передача рисков тому из партнеров, кто успешнее может с ними справится. Так, например, частный партнер чаще всего несет инвестиционные риски, тогда как политический риск ложится на публичного партнера. В процессе реализации проектов также происходит разделение затрат между сторонами и консолидация ресурсов партнеров. Так, частный инвестор обеспечивает значительную часть финансирования проекта, государство предоставляет определенные льготы на аренду земли, использование энергетической инфраструктуры и т.д. Контрактная система не предполагает распределения рисков, что не позволяет государству разделить "груз ответственности" за осуществление проекта с частным предпринимателем, а также не подразумевает ни разделение затрат, ни объединение инвестиций. Таким образом, контрактная система не предполагает и равенства сторон, "партнерства" как такового, а государственно-частное партнерство полностью отвечает предложенным определениям термина "партнерство".

Государственно-частное партнерство создается под достижение конкретных целей на определенный срок. В каждом отдельном случае оно представляет собой инвестиционный проект, который с момента своего появления до момента окончания или ликвидации проходит ряд определенных этапов (в доктрине проекты государственно-частного партнерства иногда называют контрактами жизненного цикла). Контрактная система не предполагает осуществление инвестиционных проектов. Несмотря на то что Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд комплексно, на всех стадиях - от планирования до контроля за соблюдением законодательства, государственный контракт вряд ли можно назвать контрактом жизненного цикла. Таким образом, контрактная система - более формализованный институт, тогда как государственно-частное партнерство - явление рынка (инвестиционный проект).

Между тем формализованных процессов при реализации государственно-частного партнерства также немало. Так, государственно-частное партнерство, как и контрактная система, предполагает конкурсные процедуры для выбора частного предпринимателя. Однако конкурсные процедуры в контрактной системе и в государственно-частном партнерстве неодинаковы и имеют свои особенности. В контрактной системе конкурс проводится для отбора поставщика (подрядчика, исполнителя), который был бы наиболее эффективен в реализации целей и задач государственных органов по их "правилам игры". Такой конкурс не предполагает переговоров между сторонами. Как указывает С.Ю. Филиппова, формирование договорных связей естественным путем в процессе публичных закупок ограничено законом, в частности за счет создания искусственной разобщенности сторон. Государственно-частное партнерство также предполагает конкурсные процедуры для выбора частного партнера. Так, ст. 17.1Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" содержит общий запрет на внеконкурсное распоряжение публичным имуществом, ст. 21Закона о концессионных соглашениях указывает на необходимость проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения. Между тем в мировой практике альтернативой конкурсной процедуре при выборе партнера могут быть переговоры. Отметим, что конкурс на выбор частного партнера предусматривает более широкий круг критериев выбора, чем критерии выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) в контрактной системе. Кроме того, отбор частного партнера в государственно-частном партнерстве предполагает обсуждение условий будущего соглашения между сторонами.

СВОБОДНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЗОНА В КРЫМУ

Так, по модели создания и управления СЭЗ в Крыму совершенно не похожи на ОЭЗ. Как указывает С.Г. Верещагин, в различных странах применяются два альтернативных метода создания и управления территориями со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности: в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства с управлением ведомственной структурой и разрешительным порядком осуществления частных инвестиций или с управлением юридическим лицом частной или смешанной формы собственности, которое строит отношения с инвесторами на договорной основе при заявительном порядке инвестирования. В отношении СЭЗ, как и в отношении ЗТР, предусмотрен первый подход, тогда как в отношении ОЭЗ и ТОСЭР, о чем речь пойдет ниже, в России принят второй подход и прослеживается больше возможностей для применения инструментов ГЧП.

Несмотря на то, что на уровне управления территорией принципы ГЧП в СЭЗ не реализуются, инвестиционные проекты, осуществляемые на территории СЭЗ, являются классическим примером ГЧП, которое оформляется договором об условиях деятельности в свободной экономической зоне, заключаемым между участником СЭЗ и высшим исполнительным органом государственной власти Республики Крым или высшим исполнительным органом государственной власти города федерального значения Севастополя. Отметим, что, прежде чем заключить договор и стать участником СЭЗ, потенциальный инвестор должен представить инвестиционную декларацию, в которой в отношении инвестпроектов, предполагаемых к реализации в СЭЗ, должен быть предусмотрен, в частности, объем капитальных вложений в первые три года с даты заключения договора в сумме не менее 3 млн руб. для субъектов малого и среднего предпринимательства и не менее 30 млн руб. для иных лиц, а также технико-экономическое обоснование инвестпроекта с указанием количества планируемых к созданию рабочих мест и размера средней заработной платы (ч. 3 ст. 13 Закона о СЭЗ). Деятельность, которую осуществляет участник СЭЗ, подпадает под особый правовой режим, включающий в себя особенности осуществления градостроительной деятельности и землепользования при размещении объектов, необходимых для реализации инвестпроектов, особый режим налогообложения, предоставление субсидий на возмещение затрат, в том числе на уплату таможенных пошлин, налогов и сборов в отношении товаров (за исключением подакцизных товаров), ввозимых для их использования при строительстве, оборудовании и техническом оснащении объектов и необходимых для реализации инвестпроектов, а также возможность применения таможенной процедуры свободной таможенной зоны (ч. 1, 2 ст. 15 Закона о СЭЗ). Кроме того, Законом о СЭЗ предусмотрены особенности правового регулирования въезда в Республику Крым и город федерального значения Севастополь и выезда за ее пределы иностранных граждан, привлечения иностранных работников, а также осуществления деятельности в области морского транспорта, что также влияет на возможности ведения деятельности участником. Нельзя не упомянуть и о гарантиях, предоставляемых инвесторам в СЭЗ, в частности "дедушкиной оговорке".