!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Покачалова. Публичный долг-1

совместных исследований и разработок ученых и практиков, экономистов и юристов самой теории финансово-правовой политики России (и с особым выделением финансово-правовой долговой политики) в условиях финансовой глобализации. Это позволит государству более активно использовать финансовые инструменты для совершенствования структуры отечественной экономики, стимулирования экономического роста и повышения уровня жизни своих граждан.

Глава восьмая «Современная бюджетная реформа и публичные

долги: взаимосвязь целей и основы правового обеспечения» состоит из трех параграфов, первый из которых непосредственно посвящен исследованию сущности бюджетной реформы в Российской Федерации, а

также анализу детерминизма целей и правового регулирования современной бюджетной реформы и публичных долгов, второй – социальной составляющей долговой правовой политики России как основе ее эффективности в условиях бюджетного реформирования, третий - правовым проблемам публичного долга в условиях дефицитной и профицитной бюджетной политики государства.

Анализ федеральных законов о федеральном бюджете за последние финансовые годы (2000-2007 гг.) позволил автору сделать вывод о том, что практически все средства от превышения доходов над расходами федерального бюджета РФ (т.е. весь профицит) направляются на цели погашения ранее выпущенных заимствований и государственных долговых обязательств. Определенная часть названных средств используется также на сокращение привлечения доходов от продажи государственной или муниципальной собственности, а также от реализации государственных запасов и резервов. Центральным направлением расходования названных средств является использование их на дополнительное (и, как правило,

досрочное) погашение долговых обязательств. Используются указанные ресурсы и посредством увеличения расходов бюджета, в том числе, за счет передачи части доходов бюджетам

49

других уровней. При этом особо отмечено, что в последние годы, учитывая отсутствие каких-либо концептуальных подходов, порядок использования средств превышения доходов над расходами закреплялся в ежегодно принимаемом законе о бюджете ( а в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ – в законе на очередной финансовый год и плановый период). При этом названные цели, как правило, совпадают с теми целями, которые ранее регламентировались главой 12 БК РФ «Профицит бюджета и порядок его использования», кроме одного исключения. Так, ранее действующее бюджетное законодательство, помимо досрочного погашения долговых обязательств (например, в случае, когда вышеуказанные меры в силу социально-экономической ситуации, осуществить нецелесообразно) предусматривало и такую цель использования средств профицита бюджета, как сокращение налоговых доходов бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации (ст.88 БК РФ в ред. Федерального закона от 31 декабря 1999 г. №227-ФЗ). Автором выдвигается предложение «реанимировать» указанную норму, посредством включения ее в федеральные и региональные законы (соответствующие муниципальные акты) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Кроме того, диссертант считает необходимым закрепить на законодательном уровне концепцию рационального и производительного использования средств публичных (государственных и муниципальных) заимствований и других долговых обязательств в условиях профицита (а в некоторых случаях – и дефицита) бюджета в целях поддержания стабильной экономической и финансовой системы страны и ее отдельных регионов.

Заключительный третий раздел диссертации «Публичные кредитно-

долговые отношения в Российской Федерации: современные правовые

основы регулирования и управления, взаимосвязь с системой Финансового права» включает три главы (9-12).

Глава девятая « Публичный долг и кредит в системе финансового права Российской Федерации: вопросы теории», начинается с параграфа

50

(9.1.), посвященного публичному кредиту и долгу в системе финансового права как отрасли российского права. В результате проведенного исследования автором резюмируется, что если рассматривать публичный кредит в составе системы финансового права как отрасли права,

можно констатировать, что это уже не один из крупнейших финансово-

правовых институтов, а совокупность самостоятельных институтов финансового права, что позволяет характеризовать публичный кредит как новую сформировавшуюся подотрасль финансового права. Последнее обстоятельство подтверждается уже состоявшимся вхождением в указанную подотрасль таких крупных финансово-правовых институтов, как публичный внутренний долг; публичный внешний долг; публичные долговые обязательства; публичные займы; государственные и муниципальные ценные бумаги; бюджетный кредит; публичные гарантии; ответственность за нарушение бюджетного законодательства в сфере публичного долга и др.,

получивших правовое закрепление в современном бюджетном законодательстве на уровне кодифицированного акта (Бюджетного кодекса РФ) и нуждающихся в самостоятельном научно-теоретическом анализе и развитии. В работе обращено внимание на то, что анализ признаков публично-правовой природы традиционных и новых финансово-правовых институтов и, вытекающих из принципа публичности особенностей финансовых правоотношений, относящихся к новым самостоятельным финансово-правовым институтам и подотраслям финансового права как базовой отрасли российского права, не получает должного внимания со

стороны научного сообщества. Учитывая же, что кредит (государственный,

муниципальный), по апробированному мнению большинства исследователей,

входит в состав финансовой системы Российского государства в качестве самостоятельного звена, автор полагает необходимым выдвинуть тезис о том,

что указанная сфера является приоритетной сферой регулирования российского финансового права. Основываясь же на предложении о необходимости переименования указанного звена финансовой системы и применения вместо термина «государственный и муниципальный кредит» термина «публичный кредит», дис-

51

сертант считает логичным предложить переименовать соответствующее подразделение особенной части финансового права. В связи с чем, вместо такого наименования раздела (подотрасли) финансового права, как

«организация государственного и муниципального кредита (долга), ввести и использовать термин «организация публичного кредита и публичного долга».

В данном случае следует исходить из того, что нормы финансового права опосредуют правовое оформление структуры звеньев финансовой системы государства. В связи с этим указанный вопрос имеет также и прямое отношение к выявлению особенностей взаимосвязей финансовой системы Российской Федерации и системы финансового права.

Рассматривая во втором параграфе девятой главы публичные долг и кредит в системе финансового законодательства, автор резюмирует, что публичные кредит и долг (кредитно-долговое законодательство) следует рассматривать как комплексную подотрасль российского законодательства.

Принцип координации правовых норм в сфере публичного кредита и долга реализован в горизонтальном расположении норм как финансового, так и смежных отраслей российского законодательства, регулирующих различные аспекты отношений, возникающих в указанной сфере. Поэтому

само регулирование отношений, возникающих в сфере публичного кредита и долга, относится к одной из сложных и одновременно важнейших проблем как финансового, так и смежных отраслей права. Кроме того, сама категория публичного кредита (также как и публичного долга) явление полифункциональное и многомерное, функционирование которой порождает целый ряд отношений, регулируемых одновременно несколькими отраслями законодательства, в том числе конституционным, финансовым,

административным, гражданским, а также международным законодательством. Например, отдельные вопросы, касающиеся конкретного порядка заключения договоров государственного займа, регулируются гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако автор констатирует, что указанный факт не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муниципальный) кредит и

52

его организация является самостоятельным финансово-правовым институтом (а точнее – подотраслью финансового права). При этом в работе отмечается, что одной из причин формирования комплексных правовых институтов (подотраслей), регулирующих финансовые отношения и их разбросанности в разных федеральных кодексах, федеральных и региональных законах, иных документах обусловливается, как справедливо считают ведущие специалисты в области финансового права, «концепциями

(моделями) этих правовых актов, не связанных едиными принципами функционирования и обеспечения стабильности финансовой системы Российской Федерации»[18]. Указанный вывод в полной мере, как считает диссертант, можно отнести и к причинам регулирования отношений в сфере публичных кредита и долга одновременно правовыми нормами сразу нескольких разноотраслевых кодексов и законов[19]. В целях подтверждения вывода о разнохарактерности правового регулирования кредитно-долговых

отношений, в работе проведен анализ регионального законодательства,

применяемого в сфере субфедерального долга, что позволило констатировать отсутствие единого подхода у субъектов РФ к выбору форм и методов правового регулирования публичных долговых отношений субфедерального уровня. Сделан вывод о том, что терминологическая неточность, различная степень детализации различных аспектов публичных долговых обязательств субъектами РФ, может отрицательно сказаться не только на реализации принципа федерализма, но и принципа единства

53

финансово-бюджетной деятельности на территории Российской Федерации, а также на соблюдении прав инвесторов на российском рынке капиталов, в связи с чем диссертантом выдвинуто предложение об унификации регионального законодательства в сфере публичных долговых обязательств.

В заключительном параграфе указанной главы (9.Я.) публичный долг и кредит рассмотрены в системе российского финансового права как отраслевой юридической науки и учебной дисциплины, где отмечается рост научного внимания к проблемам публичных долговых обязательств, а также проанализированы действующие нормативные акты (и, прежде всего,

Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Специальность – «Юриспруденция»[20]), применяемые в указанной области и выдвинуты предложения об их усовершенствовании.

В главе десятой «Основы правового регулирования

государственного и муниципального долга и кредита в Российской

Федерации и его форм (видов)» автором исследуются особенности современного правового регулирования федерального, регионального и муниципального долга и кредита в Российской Федерации, чему посвящен первый параграф данной главы(10.1.). Второй параграф десятой главы (10.2.)

«Формы (виды) публичного долга Российской Федерации» подразделен, в

целях комплексного и тщательного анализа указанного вопроса, на несколько под параграфов. В первом под параграфе (10.2.1.) раскрываются общие положения и основания дифференциации форм публичного долга, во втором

(10.2.2.) – порядок отражения в бюджете средств, привлеченных от различных форм (видов) долговых обязательств.

Далее в самостоятельных подпараграфах рассматриваются различные формы (виды) публичного долга Российской Федерации, закрепленные Бюджетным кодексом РФ. Особо выделены и рассмотрены формы (виды)

публичного (государственного) долга, имеющие распространение на всей терри-

54

тории Российской Федерации. Подробно охарактеризованы кредитные соглашения и договоры (подпараграф 10.2.3.). В целях комплексного исследования государственных (муниципальных) займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, рассмотрены не только их понятия и сущность, но и раскрыты особенности эмиссии указанных ценных бумаг,

особенности и содержание Программ государственных внешних и внутренних заимствований (подпараграф 10.2.4.). Также подробно и обстоятельно исследуются понятие государственного займа, его особенности,

а также виды облигаций государственных займов, в т.ч. государственных займов, опосредуемых выпуском казначейских обязательств.

В отдельных параграфах десятой главы раскрываются проблемы,

возникающие при заключении договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов (10.2.5.); выдаче и оформлении государственных и муниципальных гарантии (10.2.6.); заключении соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской

Федерации прошлых лет (10.2.7.), а также иных форм (видов)

государственных долговых обязательств, распространенных на территории Российской Федерации (10.2.8.).

Отдельного рассмотрения потребовал вопрос о системе учета и регистрации публичных заимствований в Российской Федерации (10.3.).

Глава одиннадцатая « Правовое регулирование внутренних займов

в Российской Федерации. Управление публичным долгом» включает четыре самостоятельных параграфа, где в системном анализе раскрываются особенности правового регулирования внутренних государственных и муниципальных займов в Российской Федерации (параграф! 1.1.)\

управление государственным (федеральным, региональным) и

муниципальным долгом в Российской Федерации: понятие, задачи и принципы, называются основные компоненты управления публичным долгом (подпараграфы 11.2.1,11.2.2., 11.2.3).

В параграфе третьем одиннадцатой главы обращается особое внимание на проблему обслуживания публичного долга, которую, как отмечается в ра-

55

боте, следует отличать от управления, а также исследуются вопросы учета долговых обязательств в составе доходов и расходов бюджета

Четвертый параграф названной главы посвящен проблемам бюджетной классификации внутренних и внешних долговых обязательств Российской Федерации, а также раскрытию условий выпуска и обращения основных видов современных российских государственных долговых ценных бумаг.

Особенностям финансовых правоотношений в области публичного долга и кредита посвящена глава двенадцатая, где в четырех параграфах, в

рамках логической взаимосвязи первоначально выявляются отличительные черты финансовых правоотношений, возникающих в сфере публичного долга

(кредита) (12.1.), устанавливается и анализируется субъектный состав

правоотношений по публичному внешнему и внутреннему долгу (кредиту) (12.2.), исследуются особенности публичных долговых отношений в сфере сберегательного дела (12.3.). Рассмотрение правового регулирования сберегательного дела осуществлено в аспекте взаимосвязи с финансовыми кредитно-долговыми отношениями. В этих целях в работе рассматривается понятие и содержание сберегательного дела, а также исследуются субъекты сберегательных правоотношениях 12.3.1.). Анализ указанных вопросов обусловил необходимость раскрытия роли и особого положения Сберегательного банка Российской Федерации на рынке сберегательных услуг и долговых обязательств государства, анализа особенностей отдельных видов сберегательных вкладов (12.3.2.). В качестве самостоятельного вопроса в последнем параграфе двенадцатой главы рассмотрена государственная система мер по обеспечению сохранности вкладов и гарантированности долговых обязательств (12.3.3.). Выявление позитивных моментов в практике работы Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» позволило автору сформулировать и выдвинуть предложение о введении обязательного страхования возврата публичных займов, для чего по аналогии с вышеуказанным агентством создать Агентство по страхованию государственных займов (с предоставлением права муниципальным органам создавать аналогичные агентства на местном уровне).

56

В заключении диссертационного исследования резюмируются основные выводы проведенного исследования, формулируются важнейшие теоретические и практические выводы, касающиеся сферы публичных долговых отношений и их правовой регламентации, определяются основные элементы концепции финансово-правовой природы публичного долга и публичного кредита.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Монографии, учебники и учебные пособия

1.Покачалова Е.В, Химичева Н.И. Правовая политика России: теория

ипрактика: монография. Колл. авт. / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько.

М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. (глава «Финансово-правовая политика». (1,1 п.л.);

2. Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Монография /Е.В. Покачалова; под ред.

Д. ю. н., проф., академика МАН ВШ , заслуженного работника высшей школы РФ Н.И.Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права, 2007. (19,7 п.л.);

3. Покачалова Е.В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права. Монография / Е.В. Покачалова; под ред. д.ю.н.,

проф., академика МАН ВШ, заслуженного работника высшей школы РФ Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. (14,2 п.л.);

4. Покачалова Е.В., Химичева Н.И., Крохина Ю.А. Правовые проблемы финансовой деятельности государства и муниципальных образований //

Фундаментальные исследования в области гуманитарных наук. Сборник рефератов избранных работ. Екатеринбург: Изд-во Уральского университета. 2001. (0,5 п.л.);

5.Покачалова Е.В. Финансовое право Российской Федерации: Учебно-

методическое пособие / Составители: проф., докт. юрид. наук Н.И.Химичева,

57

канд. юрид. наук Л.А. Давыдова, препод. Ю.В. Брызгалин, канд. юрид.

наук Е.В. Покачалова. / Отв. ред. Н.И.Химичева. Саратов: Изд-во СГАП,

1992. (1,8п.л.); 6. Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методическое пособие /

Под ред. Н.И.Химичевой. Саратов: Изд-во СГАП. 1996. (2,4 п.л.);