Документ Microsoft Word (2)

Тема 4. Розробка прийняття та реалізація управлінських рішень у публічному адмініструванні.

1. Пріоритетність політичного вибору цінностей та цілей.

Введення

Діяльність політичних інститутів та органів адміністративного управління втілюється в ухваленні та реалізації відповідних державних рішень: політичних і адміністративних. Аналіз рішень - невід'ємний аспект теорії державного управління. За типом рішень, способу їх розробки, рівнем участі різних суб'єктів, в тому числі масових, можна судити про істотні ознаки суспільно-політичної системи.

Рішення приймаються на всіх рівнях системи управління: на федеральному, регіональному і муніципальному. Відповідно суб'єктами, які приймають рішення, виступають органи федеральної влади, суб'єктів Федерації і місцевого самоврядування. Проблеми рішень визначаються потребами та інтересами керованих ними об'єктів. Незважаючи на відмінності типів і рівнів рішень, їм притаманні деякі спільні риси, що характеризують процеси прийняття і реалізації. Теоретичний аналіз включає пояснення як загальних ознак, так і особливих, пов'язаних зі специфікою умов діяльності суб'єктів управління.

Управлінські рішення (політичні чи адміністративні) по суті своїй зводяться до дій щодо здійснення обраних цілей. Вибір цілей - відправний пункт в розробці та прийнятті будь-якого рішення.

Мета - елемент розумової діяльності керуючого суб'єкта; внутрішній спонукає мотив дії. Будучи ідеальним чином бажаного результату керуючого впливу державного суб'єкта на об'єкт (суспільство, окремі соціальні групи, індивіди), мета формується під впливом панівних цінностей, висловлює певний задум, ідею, акумулює відомі знання про керованій системі і дані досвіду управління. Цілі різноманітних поточних рішень виконавчих органів мотивуються установками вищестоящих організацій, здоровим глуздом керуючих і повсякденними потребами людей.

Суб'єкт державного управління має справу з об'єктом, що характеризується безмежним діапазоном різноманітності. Мистецтво управління і полягає в тому, щоб реалізувати принцип необхідної різноманітності, знайти, як зазначалося, баланс різноманітність суб'єкта та об'єкта (суспільства). Це завдання вирішується при виборі цілей. Безліч проблем, з якими стикається керуючий орган, обумовлює багатоцільовий характер державних рішень, що вимагає розподілу цілей за значимістю та за часом реалізації. Звідси завдання побудови ієрархії цілей. Точніше кажучи, - "гілки" цілей, бо рішення може бути підпорядковане реалізації одночасно двох і більше рівнозначних цілей.

Основу державного управління становить державна політика. Політичне керівництво - вищий рівень (по значимості) управління. Тому серцевину державного рішення в його узагальненому, типологічному розумінні утворює вибір політичного курсу - державної стратегії.

Політичний вибір - це визначення загальних довгострокових цілей, основних завдань діяльності держави на даному історичному етапі його існування і розвитку.

З багатьох загальних цілей насамперед виділяються вищі для держави, по суті безальтернативні: а) встановлення і підтримку певного типу політичної системи і відповідного їй політичного режиму; б) збереження єдності суспільства як основи існування цієї держави; в) формування та реалізація спільних цінностей та задоволення загальних інтересів населення; г) забезпечення безпеки держави і суспільства; д) забезпечення взаємозв'язків із зовнішнім світом, з іншими державними утвореннями. Ці цілі, які виражають головні функції держави, утворюють ядро загальної державної політики як основи управління суспільством. Всі інші цілі та стратегії так чи інакше, прямо чи опосередковано, визначаються ними, які виступають у якості базових по відношенню до системи державного управління в цілому.

Суб'єкт державного керівництва стикається також із природним для суспільства конфліктністю соціальних потреб, суспільних інтересів і цінностей. З багатьох груп конкуруючих інтересів йому доводиться виділяти найбільш загальні і життєво важливі для всіх соціальних верств населення, для соціальної системи в цілому.

Політичний вибір - не одноразовий акт, а процес боротьби одних політичних сил з іншими за визнання інтересів представляються ними груп в якості загальних, домінуючих, а цілей, ідей і цінностей - пріоритетних. Вибір цілей при прийнятті державного рішення, зокрема політичного, мотивується в першу чергу інтересами впливових (домінуючих) громадських груп або більшості суспільства. Проблеми, службовці безпосереднім поштовхом до прийняття рішення, завжди виступають формою вираження суперечності між суспільними потребами та інтересами, з одного боку, і готівкою умовами, зокрема ресурсами, необхідними для їх задоволення, з іншого. Цілі ж - це форма усвідомлення керуючим суб'єктом соціально значущих актуальних проблем.

Фактор інтересів у політичному виборі відіграє визначальну роль, що пояснюється природою цього соціального явища. За своєю сутністю, інтереси є осмислені та ціннісно-інтерпретовані суб'єктом його об'єктивні потреби. Вони причина будь-якої форми активності людей і виражаються в цілях, мотивах, орієнтаціях, очікуваннях і інших явищах. Інтереси, усвідомлені та визнані соціальними спільнотами ідержавою, складають групи суспільно-класових, національних, державних. Останні служать об'єднанню суспільства, збереженню цілісності і стабільності держави, виступають постійної рушійною силою суспільних змін.

Принцип пріоритету загальних інтересів над індивідуальними класик відносив до управління економікою. Його слід використовувати і при розробці політичного рішення, бо держава - теж організація, хоча й особливого роду; це система організацій, створюваних для захисту і здійснення насамперед спільних інтересів. Що стосується особистих інтересів, то вони можуть бути реалізовані лише на основі здійснення загальних. Неважко, наприклад, зрозуміти, що законні вимоги працівників бюджетної сфери та пенсіонерів Росії будуть систематично задовольнятися тільки за наявності у держави і у суб'єктів Федерації відповідних коштів. А для цього потрібно розвивати реальний сектор економіки, покращувати систему оподаткування та її дієвість і т.д., словом, все те, що складає в даний час зміст пріоритетного державного інтересу. Тим не менш особистий інтерес не є щось другорядне порівняно з загальнодержавним, так само як не є самодостатнім.

Спільні інтереси можуть трактуватися перекручено. Більш того, за спільні інтереси нерідко видаються вузькокласові, корпоративні, відомчі або інтереси бюрократичного апарату. За останні роки в країні сформувався групової та національно-територіальний егоїзм, на грунті якого проростає сепаратизм. Ці та інші явища накладають свій відбиток на загальнодержавні рішення. Проте не можуть перекреслити головного: основні цілі політики визначаються загальними інтересами. Необхідність адекватного розуміння загального інтересу - предмет уваги політиків західних демократичних держав. Наприклад, про залежність політичного рішення від "більш-менш неупередженого тлумачення інтересів суспільства" пише відомий французький політичний діяч М. Рокар. ⁶

Таким чином, вибір політичних цілей як первісного визначального етапу розробки стратегії обумовлюється багатьма змінними.Обгрунтованість політичного вибору у вирішальній мірі залежить від того, наскільки враховані фактори, що діють на керуючу систему.Вибір раціональний, мета розумна, якщо: а) виражає інтереси більшості населення і відповідає базовим цінностям даного суспільства(країни), б) вибір здійснено на основі наукового аналізу і оцінки особливостей конкретних умов та адекватної оцінки впливу тимчасового фактора (своєчасності рішення), в) вибір зроблено з урахуванням рівня розвитку керуючої і керованої систем (держави і суспільства або його частини), а також ресурсного потенціалу, необхідного для досягнення стратегічних цілей і вирішення стратегічних завдань; в) вибір мотивований позитивним довгостроковим прогнозом; г) вибір прийнятий (з ним згодні ) основними соціальними групами, провідними політичними силами. Перераховані вимоги, що укладаються в демократичні принципи формування державної політики, блокують можливе домінуючий вплив на політичний вибір індивідуальних суб'єктивних якості лідерів - вищих керівників: владолюбства, схильностей,темпераменту, волі, моральних якостей тощо Виключити взагалі вплив на процес вибору цих явищ неможливо, але цілком реально його мінімізувати і тим самим обмежити роль випадковості при прийнятті рішень, що мають значення для долі народу. Цілком природні тому високі вимоги, які пред'являються державою до своїх лідерів. Наприклад, в числі причин відмови від посади президента США передбачено порушення моральності. Не завадило б і російському законодавцеві прийняти таку норму.

Цілі лише в загальних рисах позначають напрями процесу дії державного суб'єкта (органів влади і управління) та абстрактно можливі засоби для їх здійснення. Наступний етап - це формулювання загальнодержавної довгострокової стратегії. Цілі конкретизуються в сукупності завдань, запланованих до послідовного розв'язування; вимальовуються загальні контури і стадії передбачуваних змін суспільної системи та її окремих, частин; характеризуються головні засоби, методи і соціальні агенти діяльності для досягнення обраних цілей.Основна ідея стратегії, провідний задум - її концепція. Остання визначає пріоритетну мету державної політики, її напрями та комплекс завдань, що вирішуються в рамках цих напрямів.

Першорядне значення для вироблення концепції державної політики і в цілому стратегії мають науково обгрунтоване визначення особливостей історичного періоду розвитку країни, облік умов, у яких діє керівний суб'єкт. Досвід підтверджує істинність висловлювання В. Леніна про те, що вся складність і мистецтво політики полягають в обліку своєрідності завдань кожного з періодів суспільного розвитку, особливостей умов і діяльності правлячого суб'єкта. Нічого іншого, крім провалів у політиці, не обіцяє ігнорування специфіки модернізаціїнашого суспільства, що складається, зокрема, у помилковому визначенні нульових стартових рубежів перетворень, відкинувши досягнення країни в радянський період. Доведеться знову ставити і вирішувати ті завдання, які вже були вирішені раніше, відновлювати зруйновані універсальні зв'язку і структури в багатьох сферах життя, в тому числі в політичній, в суспільних відносинах. Розпочата дискусія в правлячих колах з проблеми відновлення єдиної вертикалі влади - тому підтвердження.

На основі загального стратегічного напрямку розробляються стратегії і програми економічного і соціального розвитку, формулюються політики в інших сферах суспільного життя. Так, російське політичне керівництво, не відступаючи від обраного курсу на докорінне реформування економіки в напрямі переходу до капіталістичного способу виробництва, націлене її лідером (Президентом РФ) на розробку і затвердження "довгострокової стратегії економічного розвитку Росії". У плані цієї установки Уряду запропоновано директива "Пробюджетну політику на 2000 рік". У ній сформульовані "загальні вимоги" до політики: "реалістичність", "відповідальність держави за безумовне виконання взятих на себе бюджетних зобов'язань"; жорсткість бюджету, необхідність перенесення в політиці акценту назбільшення доходів "за рахунок більш рішучого здійснення заходів щодо легалізації приватнопідприємницької ініціативи" ; необхідність деталізації цілей політики, щоб можна було судити про "справжньої її результативності". Позначено інші відправні положення бюджетної політики, що стосуються доходів і витрат, політики в області бюджетного дефіциту та зовнішнього боргу, а також міжбюджетних відносин.Запропоновано, зокрема, продовжити роботу з реформування міжбюджетних відносин і здійснити перехід до "справжнього бюджетного федералізму". "Його суть - максимально можлива бюджетна незалежність суб'єктів Російської Федерації". Не завдання авторів оцінювати викладені політичні установки. Наша мета інша - проілюструвати загальну схему і характер розробки стратегій, що становлять серцевину діяльності державної управляючої системи.

Загальний стратегічний курс держави конкретизується також у середньострокових і короткострокових програмах Уряду.

Розроблена керівництвом держави політика виконає свою провідну роль за умови, що вона буде оформлена юридично, тобтоінституційно. Тільки при наявності інституційного контролю над владою політика може бути реалізована і здійснено прогрес (Парсонс).