лекция тема 3

Тема 3. Бюджетний дефіцит і джерела його фінансування

3.1.Основні підходи до оцінки можливих станів бюджету. Бюджетний дефіцит та бюджетний профіцит.

3.2.Методи обліку та показники бюджетного дефіциту.

3.3.Види бюджетного дефіциту та причини його виникнення.

3.4.Джерела фінансування бюджетного дефіциту. Особливості затвердження бюджетів з дефіцитом та профіцитом.

3.1. Основні підходи до оцінки можливих станів бюджету. Бюджетний дефіцит та бюджетний профіцит

Перевищення видатків над доходами бюджету веде до виникнення від’ємного бюджетного сальдо (бюджетного дефіциту), перевищення доходів над видатками – до позитивного бюджетного сальдо (бюджетного профіциту). Рівність видатків величині доходів означає збалансованість бюджету.

На сьогоднішній день немає єдиної точки зору щодо оцінки можливих станів бюджету. Разом з тим розповсюджені такі думки і бачення даної проблеми :

а) щодо збалансованого бюджету – протиставляються такі точки зору:

1)рівновага доходів і видатків є найбільш доцільним і обґрунтованим станом бюджету, яка означає, що всі видатки мають відповідні джерела фінансування;

2)баланс бюджету не завжди є ознакою здорової, такої, що динамічно розвивається, економіки; навіть для високорозвинутих країн характерним є бюджетний дефіцит.

Відзначимо, що відповідно до ст. 95 Конституції України "держава прагне до збалансованості бюджету";

б) щодо бюджетного профіциту – протиставляються дві думки:

1)перевищення доходів над видатками означає економічну і фінансову стабільність у державі;

2)бюджетний профіцит не може розглядатися як позитивний результат фінансової діяльності держави, його наявність свідчить про

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

вилучення державою зайвих ресурсів, які б могли бути більш ефективно використані суб’єктами господарювання та населенням.

Поряд з цим бюджетний профіцит – досить специфічне явище, оскільки завжди можна знайти куди спрямувати наявні кошти і, таким чином, його ліквідувати;

в) щодо бюджетного дефіциту панівними є такі точки зору:

1)бюджетний дефіцит негативно впливає на економіку, виступає гальмом соціального розвитку держави; бюджетний дефіцит характеризується не інакше, як "зло", – це точка зору економістів неокласичного напряму; на їх думку, хронічні дефіцити неминуче вимагатимуть більш високих податків у майбутньому, що рівноцінно перекладанню поточного тягаря на майбутні покоління;

2)прихильники концепції дефіцитного фінансування бюджетних видатків вважають, що дефіцит не є деструктивним фактором і не становить загрози для національної економіки, оскільки всі видатки здійснюються на території даної країни і сприяють зростанню її добробуту. Якщо дефіцит буде зосереджений у бюджеті розвитку, то в цьому разі зростання його рівня може привести до інвестиційного і інноваційного зростання. Крім того, дефіцит бюджету, відповідно до даної теорії, означає збільшення доходів одержувачів бюджетних коштів, веде до підвищення купівельної спроможності населення і, як наслідок, розширення національного виробництва і зростання податкових надходжень;

3)бюджетний дефіцит не можна оцінювати однозначно – неправильно вважати його негативним явищем так само, як і стверджувати, що він зовсім нешкідливий. Тобто, дефіцит бюджету може мати як негативні, так і позитивні наслідки. З одного боку, бюджетний дефіцит може вести до зростання розмірів державного кредиту і державного боргу, а з іншого – при розумному і ефективному використанні коштів – забезпечувати пожвавлення економіки країни.

Слід мати на увазі, що бюджетний дефіцит не означає незбалансованості бюджету. Незбалансованість бюджету та його дефіцит – це різні речі. Для покриття бюджетного дефіциту передбачаються відповідні джерела його фінансування і він стає збалансованим. Незбалансований бюджет означає, що певна частина

видатків не мають відповідного забезпечення, що є взагалі

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

неприпустимим, оскільки при цьому неясно, які видатки слід фінансувати, а які – ні. З іншого боку, виходячи із законодавчого характеру бюджету треба фінансувати всі затверджені видатки, але тоді виникає питання відносно джерел їх здійснення.

Ставлення до проблеми бюджетного дефіциту змінювалося також з розвитком економічної думки в умовах постійної мінливості економічної ситуації. Наявність бюджетного дефіциту виправдовувалася чи навіть заохочувалася за таких обставин :

∙існування дефіциту у межах обсягу бюджетних інвестицій ("золоте правило" державних фінансів);

∙використання дефіциту як інструменту боротьби з надвиробництвом шляхом забезпечення достатнього платоспроможного попиту, а також досягнення повної зайнятості (концепція Дж. Кейнса);

∙застосування дефіциту як засобу згладжування наслідків циклічного розвитку економіки з метою досягнення поступового економічного зростання без спадів (у фазі спаду обсяги бюджетного фінансування економіки та соціальних програм зростають та виникає бюджетний дефіцит, у фазі піднесення – зменшуються і виникає бюджетний профіцит) (неокейнсіанська теорія циклу Е. Хансена);

∙виникнення дефіциту як побічного наслідку в умовах реалізації основних завдань державної політики: підтримка цінової стабільності та забезпечення повної зайнятості (концепція функціональних видатків Абба Лернера).

Зазначені концепції, проте, теж виявилися недосконалими: необмежені бюджетні дефіцити призвели до безконтрольної та часто невиправданої поведінки урядів, обумовили порушення законів грошового обігу, посилили вплив інфляційних та боргових ризиків. Не дозволяє отримати бажаного ефекту від дефіцитного фінансування і сучасна надвідкритість економіки: замість очікуваного зростання внутрішньої пропозиції може відбуватися збільшення обсягів імпорту, на фоні якого втрачає не лише національний виробник, а й національна валюта.

Чимало труднощів завдало і застосування циклічних концепцій на практиці. По-перше, політики постійно виправдовували бюджетні дефіцити необхідністю впливу на економічний цикл, що посилювало їх

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

хронічний характер. По-друге, бюджетна розбалансованість далеко не завжди сприяла тим цілям, заради яких були схвалені дефіцити, – вони часто виявлялися проциклічними. По-третє, незбіг тривалості та глибини економічного піднесення і спаду фактично унеможливлює отримання однакової суми дефіцитів і профіцитів бюджету, тобто його балансування за цикл. По-четверте, жодна з циклічних бюджетних концепцій не визначила чітких критеріїв виокремлення фаз економічного циклу, що важливо, оскільки бюджетний план складається на рік, тоді як економічний цикл має більшу тривалість.

Світові фінансові кризи 1998, 2007 – 2008 років, нестабільна поточна фінансова ситуація у провідних країнах вимагають перегляду ставлення до проблем бюджетного дефіциту.

3.2. Методи обліку та показники бюджетного дефіциту

Існує 2 основних підходи до визначення бюджетного дефіциту:

1)дефіцит бюджету визначається як перевищення доходів над видатками;

2)дефіцит бюджету визначається як підсумок операцій держави з фінансовими активами та зобов’язаннями.

До 2003 р. включно дефіцит бюджету в Україні визначався як різниця між доходами і видатками (табл. 3.1).

			Таблиця 3.1
Планові показники Державного бюджету на 2003 р.*, тис. грн
Показники	Усього	у тому числі:
		загальний фонд	спеціальний фонд
Доходи	53 272 580,8	42 230 005,4	11 042 575,4
Видатки	55 907 506,0	43 740 005,4	12 167 500,6
Бюджетний дефіцит (-)
/ профіцит (+)	- 2 634 925,2	- 1 510 000	-1 124 925,2

* Витяг з Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік".

Починаючи з 2003 р., величина бюджетного дефіциту в Україні

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

розраховується як різниця між доходами і видатками (з урахуванням сальдо операцій кредитування) (табл. 3.2).

Таблиця 3.2

Планові показники Державного бюджету на 2013 р.*, тис. грн

	№		Джерело		У тому числі:
		Показники		Усього
					загальний	спеціальний
	п./п.		інформації**
					фонд	фонд
	1	Доходи	Додаток 1	362 830 144,1	315 224 383,6	47 605 760,5
	2	Видатки	Додаток 2	412 060 560,7	363 629 669,8	48 430 890,9
	3	Надання
		кредитів з
		бюджету	Додаток 4	13 401 689,1	337 783,8	13 063 905,3
	4	Повернення
		кредитів до
		бюджету		12 100 105,7	4 208 533,1	7 891 572,6
	5	Бюджетний	Додаток 2,
		дефіцит (–)	розрахунково:
		/ профіцит (+)	пок. 1 – пок. 2 +
			+ пок. 4 – пок. 3	-50 532 000,0	-44 534 536,9	-5 997 463,1

*Витяг з Закону України "Про Державний бюджет України на 2013 рік".

*Посилання на номер додатка до Закону "Про Державний бюджет України".

Визначення дефіциту як підсумку операцій держави з фінансовими активами та зобов’язаннями – підхід, поширений у розвинутих країнах, зокрема у Європейському Союзі.

Існують окремі особливості обчислення бюджетного дефіциту, визначені, зокрема:

∙Європейською системою обліку (European system of accounts, ESA 95);

∙Процедурою визначення надмірного дефіциту (Excessive Deficit Procedure, EDP);

∙Методологічним посібником обліку державних фінансів Міжнародного валютного фонду (Government Finance Statistics Manual, GFSM 2001).

Основні відмінності у визначенні величини дефіциту стосуються

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

різниці у відображенні окремих операцій, зокрема:

∙кредитування з бюджету;

∙надходжень від приватизації;

∙пенсійних відрахувань та виплати пенсій;

∙відображення фінансових деривативів.

За різних методологічних підходів вони можуть бути відображені або у якості доходів/видатків, або фінансування.

Ще одна відмінність у визначенні дефіциту стосується моменту відображення операцій у бухгалтерському обліку: під час надходження чи сплати коштів (касовий метод) або під час безпосереднього здійснення операцій незалежно від того, чи опосередковані вони рухом коштів (метод нарахувань).

Важливого значення для адекватної та обґрунтованої оцінки величини бюджетного дефіциту набуває обчислення його відносних показників, найбільш поширеними серед яких є:

∙відношення бюджетного дефіциту до величини валового внутрішнього продукту, %;

∙відношення бюджетного дефіциту до величини доходів бюджету, %;

∙відношення бюджетного дефіциту до величини видатків бюджету, %. Слід відзначити, що Маастрихтський договір, підписаний 7.02.1992 р.

вмісті Маастрихт (Нідерланди) між членами Європейської спільноти, чинний з 1.10.1993 р., однією з умов для учасників союзу визначив межу дефіциту Державного бюджету на рівні 3 % від ВВП.

З метою поглиблення аналізу залежно від цілей, які переслідуються, доцільним є розрахунок й інших показників бюджетного дефіциту:

∙визначення дефіциту, розрахованого без урахування у складі доходів бюджету надходжень у вигляді трансфертів (даний показник є доцільним для розрахунку виключно щодо окремих бюджетів – Державного чи місцевого та недоцільним для обчислення щодо зведеного бюджету);

∙визначення дефіциту, розрахованого без урахування у складі видатків бюджету платежів, пов’язаних з обслуговуванням державного боргу;

∙визначення дефіциту, розрахованого без урахування у складі доходів надходжень разового характеру.

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

Бюджетний дефіцит в Україні розраховують окремо для Державного бюджету, місцевих бюджетів та Зведеного бюджету.

У табл. 3.3 наведені показники дефіциту зведеного бюджету України, розраховані відносно ВВП.

Таблиця 3.3

Дефіцит зведеного бюджету України, % до ВВП

	Роки	Рівень бюджетного	Роки	Рівень бюджетного
		дефіциту		дефіциту
	1992	-13,7	2003	-0,2
	1993	-5,1	2004	-3,2
	1994	-8,9	2005	-1,8
	1995	-6,6	2006	-0,7
	1996	-4,9	2007	-1,1
	1997	-6,6	2008	-1,5
	1998	-2,2	2009	-4,1
	1999	-1,5	2010	-5,9
	2000	0,6	2011	-1,8
	2001	-0,3	2012	-3,6
	2002	0,7

* За даними Державної служби статистики України та Державної казначейської служби України.

Незважаючи на те, що наведені показники бюджетного дефіциту представлені офіційними службами країнами, їх не можна вважати абсолютно достовірними. Основними причинами, які викривляють реальний стан бюджетного дефіциту в Україні, є:

∙наявна кредиторська заборгованість бюджетних установ;

∙заборгованість бюджету щодо відшкодування податку на додану вартість;

∙урахування в якості доходів бюджету джерел його фінансування;

∙наявні переплати за обов'язковими платежами до бюджету;

∙урахування надходжень від приватизації в якості доходів бюджету, що мало місце до 2001 року включно.

3.3. Види бюджетного дефіциту та причини його виникнення

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

Розрізняють такі види бюджетного дефіциту:

За рівнями бюджетної системи: дефіцит державного бюджету та дефіцит місцевого бюджету (характерно для унітарних держав); дефіцит державного (федерального) бюджету, дефіцит бюджету члена федерації та дефіцит місцевого бюджету (характерно для федеративних держав).

За складовими фондами бюджету розрізняють дефіцит загального фонду та дефіцит спеціального фонду. Бюджетний кодекс України визначає як загальний порядок затвердження бюджету з дефіцитом (профіцитом), так і нюанси затвердження дефіциту (профіциту) у розрізі за фондами, які будуть окреслені далі.

За формою прояву розрізняють відкритий і прихований бюджетний дефіцит.

Відкритий дефіцит – це офіційно визнаний у відповідному документі (Законі про Державний бюджет чи рішенні про місцевий бюджет) стан бюджету.

Прихований дефіцит офіційно не відображається, приховується, його наявність можна виявити лише на підставі обґрунтованого аналізу відповідного бюджету. При цьому офіційне визнання бюджетного дефіциту не завжди означає його повну відкритість: частина дефіциту може лишатися прихованою.

Прихований дефіцит виникає як результат:

∙завищення доходів бюджету, у тому числі внаслідок включення до їх складу непевних сум надходжень;

∙включення до доходів бюджету джерел його фінансування. Завищення планових показників доходів може бути пов’язане як з

недостатньою обґрунтованістю існуючих методик планування доходів, постійними змінами законодавства, яке регулює порядок справляння бюджетних платежів, існуванням низки пільг, вплив яких не завжди можна однозначно оцінити, бути наслідком елементарних помилок, допущених у ході бюджетного планування, так і відображати результати реалізації цілком продуманої стратегії правлячих кіл суспільства, спрямованої на створення ілюзії ефективної роботи уряду з метою підтримки власного іміджу в очах електорату.

Якщо оцінити обґрунтованість визначених у бюджеті планових показників доходів можна далеко на завжди, а отже, фактично

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

неможливо з високим ступенем імовірності стверджувати про наявність за таких обставин прихованого дефіциту, то з’ясувати підміну джерелами фінансування складових доходів бюджету, а отже визнати наявність прихованого дефіциту, досить просто: достатньо ретельно проглянути відповідний нормативний документ та розшифровку його показників (додатки до нього).

Слід зауважити, що незважаючи на те, що лише двічі за історію незалежної України державний бюджет затверджувався повністю збалансованим за доходами та видатками (бюджет на 2000 та 2001 рр.), а решта всіх бюджетів були дефіцитними, говорити про повну відкритість бюджетних дефіцитів не доводиться. Так, протягом усіх років (до 2001 р. включно) надходження від приватизації майна державних підприємств включалися до складу доходів бюджету, тим самим штучно їх завищуючи та, відповідно, занижуючи реальне значення дефіциту. Тільки з 2002 р. зазначені надходження відображаються у складі джерел фінансування дефіциту. Іншим прикладом може бути витяг з Висновку Рахункової палати "Про виконання Державного бюджету за 2009 р.: "у результаті неправомірного відображення Міністерством фінансів у доходах державного бюджету спеціальних прав запозичення, отриманих у листопаді–грудні 2009 р. від Міжнародного валютного фонду на поповнення резервних активів, реальний дефіцит державного бюджету тривалий час приховувався". Загальна величина, на яку було занижено дефіцит бюджету склала 15,7 млрд грн, або 1,8 рази; тільки у річному звіті Уряду про виконання Державного бюджету України відповідні показники відкориговано.

Прихований дефіцит – надзвичайно негативне явище, що тягне за собою відомі труднощі з виконанням державою чи місцевими органами влади взятих на себе зобов’язань через фіктивність певної частини доходів, обумовлює необхідність коригування обсягів запланованих видатків з метою приведення їх до наявних фінансових ресурсів або ж вимагає перегляду граничних показників дефіциту та пошуку додаткових джерел фінансування дефіциту.

За причинами виникнення розрізняють вимушений та свідомий дефіцит бюджету.

Вимушений бюджетний дефіцит є наслідком обмеженості

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"

фінансових ресурсів держави за умов економічної та фінансової кризи. При цьому в ситуації, коли надходження коштів до бюджету в умовах згортання діяльності базових галузей та підприємств уповільнюються чи навіть скорочуються держава не може істотно зменшити обсяги чинних державних соціальних гарантій, програм підтримки окремих галузей, на які в зазначених умовах нестабільності та ризику починає претендувати все більша частина фізичних та юридичних осіб. Більше того, задля збереження своїх стратегічних об’єктів, недопущення посилення соціального напруження в країні держава може вдаватися до запровадження додаткових заходів підтримки. Самі обставини примушують затверджувати бюджет із дефіцитом.

Свідомий бюджетний дефіцит є наслідком дискреційної фінансової політики держави, коли остання свідомо обмежуючи існуючий рівень оподаткування та обсяги запозичень, затверджує бюджет із дефіцитом в очікуванні, що надані послаблення, насамперед у частині податкового навантаження, спричинять пожвавлення економіки, зростання доходів господарюючих суб’єктів, їх власників, найманих працівників, а як результат цього – і самої держави.

Отже, якщо вимушений дефіцит має місце за умов незадовільного стану економічного розвитку країни, то свідомий спостерігається переважно у країнах, де економічна ситуація є цілком задовільною.

За спрямуванням коштів розрізняють активний та пасивний бюджетний дефіцит.

Активний бюджетний дефіцит характеризується спрямуванням коштів на інвестиційно-інноваційний розвиток економіки. Пасивний бюджетний дефіцит характеризуються витрачанням їх на поточні потреби: надання соціальних трансфертів, виплата заробітної плати, оплата комунальних послуг та енергоносіїв тощо.

Прослідкувати на практиці, куди саме спрямовуються кошти, буває непросто, а інколи і неможливо. Джерела фінансування дефіциту мають переважно знеособлений характер та призначені для балансування бюджету. Так, частка видатків розвитку (інвестиційних видатків) у доходах Державного бюджету на 2013 р. складає 7,2 %, однак відомостей про те, що саме зазначені видатки або ж їх частина стали причиною первісної незбалансованості бюджету немає, що не дозволяє

Юшко С.В., доцент кафедри фінансів ХНЕУ Дисципліна "Бюджетна система"