2. Принципы, основные подходы и критерии создания территорий муниципальных образований

2.1. Принципы формирования территорий муниципальных образований

О тенденциях, которые необходимо учитывать при определении территории, на которой функционирует местная публичная власть. Первая – отражает стремление максимально приблизить власть к населению. Вторая связана с укрупнением территориальных образований, на которой осуществляется местное самоуправление.

При рассмотрении вопроса о принципах формирования территорий муниципальных образований в практике муниципального управления необходимо учитывать не только интересы органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и исходить из интересов местных сообществ.

Можно выделить два основных принципа, которые могут быть использованы органами государственной власти при выборе модели муниципально-территориального устройства местного самоуправления в регионе.

Реализация принципа «муниципального унитаризма» предполагает формирование одноуровневой модели муниципально-территориальной структуры местного самоуправления в субъекте Российской Федерации.

Для унитарного способа муниципально-территориального устройства местного самоуправления характерна жесткая централизация публично-властных и социально-экономических (хозяйственных) функций органами и должностными лицами местного самоуправления на территории муниципального образования, которое создается, как правило, в границах крупного городского поселения или территориального образования (район, округ и т.п.). При этом не предусматривается формирований в его границах других муниципальных образований с правами самостоятельного субъекта.

На территориях проживания местных сообществ функционируют структурные подразделения или представители администрации муниципального образования. Свое право на осуществление местного самоуправления население может реализовывать через различные формы самоорганизации и самодеятельности граждан по месту своего жительства. Однако, как правило, значительная часть населения равнодушна к предлагаемой форме муниципальной организации местного самоуправления, так как она не обеспечивает условия для привлечения жителей к решению насущных проблем жизнедеятельности местных сообществ.

При отсутствии территориальных органов государственной власти на местах, данная модель отвечает интересам и потребностям региональной элиты, так как позволяет ей осуществлять жесткий административный контроль за деятельностью органов муниципальной власти и «регулировать» самоорганизацию и самодеятельность граждан в их участии в местном самоуправлении.

Принцип муниципального «децентрализма». Его суть состоит в создании такой региональной модели муниицпально-территориальной структуры местного самоуправления, которая допускает формирование в границах муниципального образования (муниципального района, городского округа) менее двух муниципально-территориальных уровней управления местными сообществами. Каждый из них наделяется определенными полномочиями и функциями, необходимыми для решения вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

Среди других принципов формирования территории муниципальных образований выделим следующие.

Принцип эффективности самоорганизации местного сообщества. В его основе лежит осознание населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению. Его реализация потребует максимально возможной ограниченности территории, представляющей населению возможность оперативно реагировать на действия местной власти;

Принцип доступности органов местного самоуправления для жителей в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры. (5)

2.2. Основные подходы в формировании территории муниципальных образований

Поселенческий подход. В его основе лежит приоритет приближения органов местного самоуправления к населению.

Экономический подход. Основным критерием для создания муниципальной власти в территориальном образовании выступает уровень экономического развития, наличие инженерной и социальной инфраструктуры, позволяющей оказывать услуги населению.

Подход, основанный на создании двухуровневой системы создания муниципальных образований в соответствии с административно-территориальным делением субъектов РФ.

Преимущественно политический подход в своей основе имеет стремление различных групп интересов получить в свое распоряжение максимально возможное количество ресурсов для своих целей.

Преимущественно функциональный подход, который направлен на максимальный учет инфраструктуры и ресурсов, имеющихся на территории формируемого муниципального образования, что позволяет ему исполнять в полном объеме функции местного самоуправления, связанные с его компетенцией.

В рамках функционального подхода проблема оптимизации территориальной организации местного самоуправления должна решаться с учетом определенных граничных условий.

Первое условие – максимально возможная локализация, второе условие – подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению, третье условие - коммуникативная доступность органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций.

Вывод: При установлении территории конкретного муниципального образования определяющим условием должно быть наличие территориального коллектива, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Вторым по значению условием можно считать наличие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию компетенции местного самоуправления. Третьим условием (желательным, но не определяющим) является наличие в пределах устанавливаемой территории достаточной ресурсной базы. (6)

2.3. Критерии оптимальности территории муниципального образования

Вопрос о критериях оптимальности территории муниципального образования в теории и практике муниципального управления недостаточно разработан. Не вдаваясь в дискуссию, попытаемся обобщить позиции исследователей и выделить основные критерии, которые, на наш взгляд, необходимо учитывать при определении оптимальности территориальной основы муниципальной организации местного самоуправления.

Остановимся более подробно на анализе критериев оптимальности территории сельского муниципального образования.