8310

технических проблем, координирует деятельность федеральных органов испол- нительной власти в сфере научно-технической информации.

Оно содействует международному научно-техническому сотрудничеству, разрабатывает меры по рациональному размещению на территории страны научно-технического потенциала, определяет исполнителей и объекты финан- сирования по приоритетным направлениям, утверждает номенклатуру научных специальностей и др. Министерство осуществляет аккредитацию научных ор- ганизаций и ведет сводный реестр таких организаций.

Важное значение имеют государственная охрана научных достижений. Российское агентство по патентам и товарным знакам выполняет исполнитель- ные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функ- ции в области охраны промышленной собственности, изобретений, товарных знаков и др. Охраняются также авторские права литературного произведения.

К числу научных организаций относятся Российская академия наук, а так- же российские отраслевые академии (сельскохозяйственных наук, медицинских наук, образования, архитектуры, строительства, художеств). Все они являются самоуправляющимися организациями, действующими на основании устава, имеют государственный статус, создаются и ликвидируются актами Президента или Правительства РФ, финансируются за счет средств федерального бюджета. В системе этих академий существуют научные учреждения – научно- исследовательские институты, лаборатории, проектно-конструкторские и дру- гие организации.

На базе ведущих научно-исследовательских институтов создано 60 госу- дарственных научных центров, с каждым из которых Правительство РФ заклю- чило договор о проведении фундаментальных и прикладных работ, жизненно необходимых стране. Финансирование имеет целевой характер. Существуют также научно-производственные центры, научно-конструкторские бюро в сфе- ре оборонной, ракетной, ядерной промышленности.

Некоторые ученые создали по своей инициативе несколько академий (Рос- сийская академия общественных наук, информатизации, права и др.), действу- ющих на общественных началах. Они тоже присваивают своим членам титул академиков.

В условиях многонациональной России огромное значение имеют феде- ральные и национальные отношения. Они являются предметом постоянного внимания всех органов государства. Функции по федеральным и национальным отношениям выполняются Министерством внутренних дел Министерством иностранных дел и др.

4.3. Социальная политика в современной России

Социальная политика в Российской Федерации исходит из конституцион- ного определения России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свобод- ное развитие человека.

71

ВРоссийской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавлива- ется гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается гос- ударственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).

Конституция РФ гарантирует каждому гражданину социальное обеспече- ние по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потере кормильца, для воспи- тания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 38-39).

Вэтих целях в РФ развивается система государственных и муниципальных служб, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцов- ства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государствен- ные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Конституция провозглашает право каждого:

– на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены

(ст. 37);

– на жилище (ст. 40);

– на медицинскую помощь в государственных и муниципальных учрежде- ниях здравоохранения за счет бюджетных средств, страховых взносов, и дру- гих: источников (ст. 41);

– на бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учрежде- ниях и на предприятиях (ст. 43);

– на пользование учреждениями культуры, досуга и культурными ценно- стями (ст. 44).

Российская система социальной политики базируется на принципах «кто ты есть» (наличие социальных пенсий и развитой системы категориальных льгот) и «что ты сделал» (система трудовых пенсий). Принцип «что ты име- ешь» используется частично, например, при определении жилищных субсидий

ивыплате детских пособий.

Таким образом, социальная политика в Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституцией РФ каждому гражданину гарантировано социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Роль муниципального образования в реализации социальной политики

Одной из главных задач органов местного самоуправления являются фор- мирование и реализация муниципальной социальной политики.

Муниципальная социальная политика – это система целей, задач и меха- низмов их реализации, направленных на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального обра- зования.

Муниципальная социальная политика строится в русле социальной поли- тики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ. Через муниципальную соци-

72

альную политику реализуются как собственные полномочия местного само- управления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.

Социальная сфера и социальная политика (государственная и муниципаль- ная) могут рассматриваться в широком и более узком смысле слова. В широком смысле к социальной сфере относят все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. В этом понимании вся муниципальная политика является социальной. В более узком смысле под социальной сферой муниципального образования, как сказано, понимается сфера воспроизводства самого человека, его физиче- ских и духовных параметров, тогда как воспроизводство материально- вещественной среды обитания человека относится к градообслуживающей сфе- ре.

Социальная муниципальная политика представляет собой систему прин- ципов, целей, задач и средств, обеспечивающих такое социально приемлемое и допустимое материальное, политическое, культурное положение социальных групп и слоев населения, при котором они могут реализовать личные интересы и различными видами деятельности способствовать собственному развитию и развитию общества в целом.

Социальная муниципальная политика всегда осуществляется через интере- сы людей и выступает как управление интересами. Она призвана устранять противоречие между несовпадающими интересами различных субъектов, меж- ду текущими и перспективными интересами общества.

Состояние муниципальная социальной сферы в таком смысле служит ин- тегральным показателем эффективности экономики муниципалитета. Важней- шими задачами муниципальной социальной политики являются обеспечение целостности сообщества, его устойчивости, возможности динамичного разви- тия, недопущения социальных конфликтов.

Таким образом, муниципальная социальная политика направлена на обес- печение населения социальными услугами, на содержание и развитие социаль- ной сферы муниципального образования. Муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с ор- ганами государственной власти.

Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в единое целое интересов госу- дарства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой лич- ности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с ин- тересами государства и общества.

73

Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.

Местное самоуправление необходимо теперь рассматривать как много- гранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Это специфи- ческий механизм механизм взаимодействия территориальных сообществ и гос- ударства, главной задачей которого является согласование соответствующих интересов.

Становление местного самоуправления – задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, поскольку развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государства.

В настоящее время становление местного самоуправления тормозится ря- дом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правово- го регулирования, обеспечивающего четкую реализацию ряда норм Конститу- ции Российской Федерации о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государ- ственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласо- ванностью и бессистемностью законодательства РФ о местном самоуправле- нии; неэффективностью законодательного обеспечения финансово- экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершен- ством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Говоря о взаимоотношении местного самоуправления с институтами госу- дарства, необходимо подчеркнуть, что местное самоуправление есть одна из форм демократии – как непосредственной, так и представительной. Обще- ственные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повы- шение активности населения в решении вопросов управления государственно- общественными делами. Сочетание государственного и общественного в мест- ном самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи.

Таким образом, если широко смотреть на обозначенную проблему взаимо- действия государства и местного самоуправления, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Согласно Конституции к во- просам совместного ведения относится координация вопросов здравоохране- ния; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обуслов- лена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка со- циальных групп – классовых, сословных, этнических и т. д., характер их борь- бы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, осо- бенности геополитического положения, исторического развития, демографиче- ского состояния общества и др. Государство воплощает в себе интеграцию ин-

74

тересов, норм и потребностей граждан и социальных групп, обусловленных проживанием на определенной территории.

4.4. Финансовое обеспечение развития гражданского общества

Бюджетно-налоговая система РФ, начиная с 2004 г. устроена так, что большинство налогов и сборов являются федеральными, и очень значительную долю доходов многих регионов и, особенно, муниципальных образований, со- ставляют ежегодные трансферты, т.е. денежные перечисления на места в раз- личных формах из бюджетов вышестоящих уровней. Если во второй половине 1990-х годов доля доходов федерального бюджета, с одной стороны, и сово- купные доходы субъектов РФ (вместе с муниципальными бюджетами) были примерно равны друг другу, то в 2006-2009 годах отношение первых ко вторым составляло примерно 65% к 35%.

Это объясняется двумя основными причинами:

-во-первых, сильно изношенная и, во многом, разрушенная национальная военная, экономическая и социальная инфраструктура страны в годы, так назы- ваемых «радикальных реформ» (1990-е годы), нуждается в восстановлении и дальнейшем развитии уже на новой технологической и социально- экономической основе. А это требует огромных ресурсов, которые должны быть сконцентрированы именно на федеральном уровне для их стратегического планового и наиболее рационального использования, в том числе, на техноло- гически прорывных и финансово емких направлениях развития.

-во-вторых, быстрое и стихийное развитие рыночных отношений, как до- казал опыт Запада и наш собственный, ведет к резкому расслоению больших категорий населения по доходам и уровню жизни, что неизбежно приводит к революциям, если только государство не вмешивается в этот процесс и не при- ступает к социальному выравниванию.

То же самое происходит и в разрезе регионов, которые обладают сущест- венно различными природно-климатическими и ресурсными возможностями, что приводит к массовому переливу капиталов из малопривлекательных для бизнеса регионов в высоко привлекательные регионы.

Это, в свою очередь, ведет не только к возникновению мощных миграци- онных потоков населения, их концентрации в крупных городах с не лучшими условиями проживания и воспроизводства населения, но и к крайней неравно- мерности освоения территории страны и несбалансированности экономическо- го развития. При этом быстро развивается культурно-этнический, экономиче- ский и политический сепаратизм с почти неизбежным распадом крупных стран на самостоятельные государства и страны, как правило, с наибольшими поте- рями для менее развитых их них.

Поэтому задача экономического, в том числе, межбюджетного выравнива- ния столь различных субъектов РФ, стоит крайне остро, а решаться она может,

впервую очередь, за счет общефедерального финансового ресурса.

Согласно ст. 13 Налогового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ), по состоянию на 29 ноября 2009 года,

75

к федеральным налогам и сборам относятся:

1)налог на добавленную стоимость;

2)акцизы;

3)налог на доходы физических лиц;

5)налог на прибыль организаций;

6)налог на добычу полезных ископаемых;

8)водный налог;

9)сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объ-

ектами водных биологических ресурсов; 10) государственная пошлина.

Кроме того, ч. 7 ст. 12. НК РФ говорит о возможности специальных налоговых режимов, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в ст. 13 настоящего Кодекса,

Статья 14 НК РФ к региональным налогам относит:

1)налог на имущество организаций;

2)налог на игорный бизнес;

3)транспортный налог.

Статья 15 НК РФ относит к местным налогам:

1)земельный налог;

2)налог на имущество физических лиц.

Как известно, собственных налогов у субъектов РФ и муниципальных об- разований нет. Налоговые поступления составляют в объеме бюджетных дохо- дов в среднем не более 9-10%. Поэтому федеральные власти устанавливают нормативы отчислений в процентах от ряда федеральных налогов и сборов в региональные и местные бюджеты, а также перечисляют трансферты на вырав- нивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Аналогичные процедуры осуществляют и власти субъектов РФ, как прави- ло, по отношению к городским округам и муниципальным районам, входящим в состав их территорий, а муниципальные районы – в отношении городских и сельских поселений на их территориях (территории городских округов не вхо- дят в состав примыкающих к ним муниципальных районов).

Тем самым осуществляется федеральное управление значительной и, мож- но сказать, большей частью бюджетных доходов субъектов РФ и муниципаль- ных образований, а также управление со стороны государственных властей субъектов РФ доходами муниципальных образований.

В структуре доходов развитых регионов, которые еще называют «донора- ми» федерального бюджета (сумма всех налогов превышает сумму финансовых средств, возвращаемых им через отчисления от федеральных налогов), самую большую долю занимают поступления от налога на прибыль организаций, а также от налога на доходы на физических лиц.

Обычно около 30% поступающих в субъекты РФ средств от налога на до- ходы физических лиц, они, в свою очередь, предназначают для распределения между муниципальными районами и городскими округами, что составляет зна- чительную часть доходной части местных бюджетов (большую, чем от соб- ственных местных налогов). Преобладающую часть доходов местных бюдже-

76

тов составляют целевые субвенции из региональных бюджетов на зарплату для учителей школ и работников дошкольного воспитания и образования, на обес- печение учебными пособиями, а также на зарплату персонала муниципальных учреждений здравоохранения и медицинское оборудование.

Кроме того, в местные бюджеты поступают средства на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и субсидии на реали- зацию различных муниципальных и межмуниципальных программ, которые бывают довольно велики.

Правда в определении направлений и объемов расходования большей части средств, поступающих из вышестоящих бюджетов (за исключением субвенций и субсидий, направляемых на строго определенные цели, которые жестко кон- тролируются «сверху»), как регионы, так и муниципальные образования, по за- кону самостоятельны. Однако здесь они довольно жестко связаны сложивши- мися потребностями населения и местных экономических субъектов, особенно бюджетных учреждений и предприятий, ответственностью перед законодатель- ными (представительными) органами власти.

Вэтой высокоцентрализованной системе общественных финансов в стране

внаихудшем положении оказываются, конечно, муниципальные образования, минимальные финансовые потребности которых для решения вопросов мест- ного значения, возложенных на них Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., обеспечиваются не более, чем наполовину, по оценке Счетной па- латы РФ, проводившей исследования местных бюджетов в течение 2005–2009 годов.

При этом, например, местные налоги составляют не более 9–10% доходной части местных бюджетов – все остальное составляют отчисления от федераль- ных и региональных налогов (порядка 40%), дотации (около 40%) и субвенции (около 9–10%). Относительно лучше обстоит дело в городских округах, кото- рые либо являются крупными городами и имеют значительные налоги с доро- гой городской земли, имущества физических лиц и в виде аренды муниципаль- ного имущества. Также они имеют существенную долю прямого федерального финансирования, как ЗАТО (все закрытые административно-территориальные образования, независимо от численности населения по закону являются город- скими округами). В депрессивном и разрушающемся состоянии находится большинство малых городов, а сельские поселения зачастую на собственные налоговые поступления не могут даже содержать сельскую администрацию.

При таком положении дел важнейшее значение имеет эффективность рас- ходования бюджетных средств, которая у нас крайне низка.

Вкачестве примера можно привести расходы на школьное образование в районах Нижегородской области. По отчетным данным районов за 2008 год неэффективные (сверхнормативные) расходы составляют порядка 70%. Удель- ные затраты на учеников малокомплектных сельских школ в разы, а то и в де- сятки раз превышают затраты на обучение учеников в городских или крупных сельских школах из-за превышения нормы числа учителей на определенное ко- личество учеников. А также учитывается зарплата учителей и начисления на нее, а также значительные расходы на содержание школьных зданий (отопле-

77

ние, водоснабжение, канализация, освещение, охрана, ремонт и т.п.), в которых учебный процесс ведут лишь несколько учеников и учителей.

Не менее мрачная ситуация в целом и в системе ЖКХ, где, при изношен- ных сетях, происходит обогрев не столько зданий, сколько наружной атмосфе- ры, огромные утечки горячей и холодной воды, постоянные аварии, требующие многократно больших средств на их устранение, чем на поддержание сетей в рабочем состоянии посредством своевременного проведения регламентных ра- бот.

И это можно констатировать практически для всех отраслей муниципаль- ного, а часто и регионального хозяйства, в то время как само наличие и разви- тие благоприятных условий повседневной жизни, социально-экологической среды их обитания везде в мире и в нашей стране зависит, прежде всего, от ре- сурсов и успешности деятельности местных властей.

Совершенно очевидно, что как в целях создания благополучной жизненной среды, так и развития реальной демократии – активного участия населения в решении местных дел (вопросов местного значения) местное самоуправление в современной России нуждается в глубоком реформировании. Но пока оно име- ет очень формальный и поверхностный характер как из-за объективного дефи- цита ресурсов, так и невнедрения современных управленческих технологий

управления по результатам, в частности, «бюджетирования, ориентирован-

ного на результаты» (БОР), давным-давно освоенным в бизнесе развитых стран и активно перенимаемых российским бизнесом. Затратный принцип со- ветской экономики во многом пока сохраняется.

Российское политическое руководство приступило к ряду реформ в этом направлении в 2000-е годы: бюджетно-налоговой, муниципальной, админи- стративной и другим. О последней из них в ее связях и взаимоотношениях речь пойдет в следующей главе.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение доктрины социального управления.

2.Перечислите этапы построения социальной доктрины.

3.Что включает в себя механизм выработки и реализации социальной по- литики?

4.Перечислите принципы социальной политики.

5.Дайте определение этапам разработки социальной политики.

6.Что включают в себя функции социального менеджмента?

7.Покажите пути реализации социальной политики.

8.Перечислите принципы и критерии социального возрождения общества.

9.Что включает в себя социальная сфера жизни общества?

10.Какие законы регулируют государственные социальные отношения?

11.Перечислите принципы функционирования государственной политики

вобласти труда, занятости и социальной защиты населения.

12.Перечислите основные положения государственной политики в обла- сти здравоохранения.

78

13. Перечислите основные положения государственной политики в обла- сти образования.

14.Перечислите основные положения государственной политики в области науки.

15.Какую основную роль выполняют трансферты финансовых средств из вышестоящих в нижестоящие бюджеты?

16.За счет каких налогов формируется основная часть доходов бюджетов субъектов РФ, являющихся «донорами» федерального бюджета?

17.За счет каких источников финансовых средств формируется основная часть доходов бюджетов субъектов РФ, являющихся резко дотационными?

18.Власти каких уровней осуществляют выравнивание бюджетной обес- печенности субъектов РФ, городских округов и муниципальных районов, го- родских и сельских поселений?

Тема 5. Государственная и муниципальная служба как особый вид управленческой деятельности

5.1. Место политического руководства и государственных служащих

Очень часто пишущие о власти журналисты, а вслед за ними и обыватели, называют всех сотрудников органов власти, за редким исключением, чиновни- ками. Это совершенно неверно ни по форме, ни по содержанию. Обычно они имеют в виду людей не слишком энергичных и с бюрократическим складом ума и поведения.

На самом деле в российском законодательстве достаточно четко разли- чаются политики и чиновники по вполне определенным признакам. Чиновни- ками правильно называть тех сотрудников органов власти, которые замещают должности государственной и муниципальной службы и в совокупности со- ставляют так называемый «аппарат органов власти», независимо от того, о ка- ких органах идет речь: законодательных (представительных), судебных, испол- нительных, правоохранительных и любых других.

Формальным отличительным признаком таких сотрудников является то, что им присваиваются «классные чины», откуда и пошло слово «чиновник», ли- бо иные специальные звания, о чем речь пойдет ниже.

Те же представителя власти, которые замещают так называемые государ-

ственные и муниципальные должности (а не должности государственной

службы) – это, по сути, государственные и муниципальные политики, даже ес- ли по характеру своего мышления и поведения они очень напрашиваются на характеристики бюрократов и чиновников.

Вот что установлено в этом отношении в ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «…государственные должности Российской Федерации и госу- дарственные должности субъектов Российской Федерации (далее также – госу-

79

дарственные должности) – это должности, устанавливаемые Конституцией Рос- сийской Федерации и федеральными законами для непосредственного испол-

нения полномочий федеральных государственных органов.

Должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъ- ектов РФ предназначены для непосредственного исполнения полномочий госу- дарственных органов субъектов РФ. Лица, работающие на таких должностях, именуются не государственными служащими, а лицами, замещающими госу-

дарственные должности».

Это определено также и более ранним базовым Федеральным законом № 58-ФЗ от 25 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Феде- рации» (ч. 1 ст. 1). В отличие от государственных служащих, они являются не чиновниками (им не присваиваются классные чины), а политическими руково- дителями государственных органов.

К этой категории относятся:

-глава государства и высшие должностные лица субъектов РФ (главы рес- публик в составе РФ, губернаторы краев, областей, автономных округов);

-руководители государственных органов, а также депутаты законодатель- ных (представительных) органов, члены избирательных комиссий, судьи, про- куроры, уполномоченные по правам человека РФ и субъектов РФ и т.п.

Что же касается должностей государственной службы, то они, согласно ч. 1 ст. 1 № 58-ФЗ и п.1) ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» учреждают- ся:

-федеральным законом или иным нормативным правовым актом РФ;

-законом или иным нормативным правовым актом субъектов РФ для обеспечения исполнения полномочий:

-Российской Федерации и субъектов РФ;

-федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

-иных федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ;

-лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Должности государственной службы подразделяются на должности:

-федеральной государственной гражданской службы;

-государственной гражданской службы субъекта РФ;

-воинские должности;

-правоохранительных служб.

Первые две должности являются только федеральными, а замещающие их лица – только федеральными государственными служащими, где бы они ни исполняли свои федеральные обязанности.

Воинские должности и должности правоохранительных служб применя- ются в территориальных подразделениях ФОИВ на уровне федеральных окру- гов, отдельных или нескольких субъектов РФ, либо отдельных или нескольких муниципальных образований.

80