Финансы Грязнова

Глава 12

БЮ ДЖЕТЫ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

И ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

12.1. Бюджет и его влияние на социально-экономические процессы

В результате длительных и серьезных исследований сущности бюджета и его влияния на общественное воспроизводство при­ знано, что бюджет не может быть определен однозначно, пос­ кольку данный термин используется в разных значениях и отра­ жает разные явления. По экономической сущности бюджет —это совокупность объективно существующих денежных отношений, по материальному воплощению —фонд денежных средств, по организационной форме —финансовый документ, утверждаемый в форме закона1.

При всем многообразии взглядов разных экономистов на сущ ность бюджетных отношений2 общим для них является то, что данные отношения признаются частью объективно существующих финансовых отношений и соответственно обладают основны ми их признаками: денежным и распределительным характером. Отличительные черты бюджетных отношений, позволяющие их выделить из общей системы финансовых отношений, следует

1 См.: Финансово-кредитный экономический словарь / под общ. ред. А.Г. Грязновой. —М.: Финансы и статистика, 2002. —С. 112—113.

2 См.: Финансы: учебник / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б. М. Сабанти.-М.: Юрайт, 2002.-С . 151; Финансы:учебник/В.М. Родионом;!, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; под ред. В.М. Родионовой. — М.: Финансы и статистика, 1993. — С. 234; Финансы: / учебник под ред. JI.A. Дробозиной. —М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. —С. 109; Финансы: учеб ник / под ред. А.М. Ковалевой. —М.: Финансы и статистика, 2001. —С. 31; Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная систем;! Российской Федерации: учебник. — М.: Издательско-торговая корпорации

«Дашков и К°», 2003. — С. 14.

искать в характере распределительных отношений, составе участ­ ников и особом назначении данных отношений, а также в их материальном воплощении.

Специфика бюджетных отношений определяется тем, что они представлены в основном перераспределительными отношени­ ями, т.е. связанными с дальнейшим распределением первичных доходов, сформированных в результате первичного распределения валового внутреннего продукта (прибыли, заработной платы, до­ ходов от собственности и т.д.). Результатом такого перераспреде­ ления является формирование финансовых ресурсов органов го­ сударственной власти и органов местного самоуправления в виде доходов, поступлений и денежных накоплений. Данные органы, на которые общество возлагает удовлетворение общественных потребностей, являются обязательными участниками бюджет­ ных отношений, благодаря чему последние легко вычленяются из совокупности финансовых отношений.

Бюджетные отношения выполняют особое назначение —рас­ пределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешнеэконо­ мической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и органам мест­ ного самоуправления финансовых ресурсов. При этом финансо­ вые ресурсы, являющиеся материальными носителями бюджетных отношений, формируются и используются в фондовой форме —в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами власти либо органами местного самоуправления и исполь­ зуемых ими для удовлетворения общественных потребностей1.

Последние могут быть сгруппированы и представлены следу­ ющими видами потребностей в:

• оказании услуг общественного сектора экономики, и прежде всего услуг образования, здравоохранения, культуры и других услуг отраслей социальной сферы;

1 Под общественными потребностями понимаются потребности всех экономических субъектов (органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и организаций, а также граждан), удовлетво­ рение которых возложено на органы государственной власти и органы мест­ ного самоуправления. В экономической литературе чаще используется тер­ мин «общегосударственные потребности», с которым можно согласиться только при условии, что под ними понимаются не только потребности госу­ дарства в лице органов власти и местного самоуправления, но и потребности других экономических субъектов.

•расширении общественного производства;

•регулировании межотраслевых и территориальных пропор­ ций развития экономики;

•содержании органов государственной власти и органов мест­ ного самоуправления, судебной власти, органов правопорядка, обеспечения безопасности и обороноспособности государства.

Таким образом, в системе общественных потребностей выде­ ляются как потребности самих органов государственной власти

иместного самоуправления, связанные с их содержанием, так

ипотребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. Соотношение отдельных групп потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.

Исходя из вышеизложенного бюджетные отношения представ­ ляют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, —с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, дохо­ дов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, с целью образования фондов денежных средств, формиру­ емых органами государственной власти и местного самоуправления

ииспользуемых ими на удовлетворение общественных потребностей

врамках возложенных на данные органы функций и задач.

В некоторых учебных изданиях1бюджетные отношения трак­ туются как отношения, связанные с формированием и исполь­ зованием централизованного фонда денежных средств. Ранее этот термин соответствовал организационно-правовой форме существования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования Рос­ сийской Федерации в условиях разделения единого бюджетно­ го фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные отношения материализуются не в едином централи зованном фонде, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определс-

1См., например: Финансы / под ред. М.В.Романовского, О.В. Врублен ской, Б.М. Сабанти. —С. 151; Финансы / под ред. А.М. Ковалевой. — С. 3 1; Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная систем;! Российской Федерации. —С. 14.

пия любого из этих фондов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регионального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который является материальным воплощением бюд­ жетных отношений.

Бюджетный фонд —это обособленная часть стоимости вало­ вого внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической де­ ятельности и части национального богатства, концентрируемая в распоряжении соответствующего органа государственной власти и органа местного самоуправления и используемая для выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции. Таким образом,

формирование бюджетных фондов происходит путем вычле­ нения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения и последующей концентрации1 части денежных средств в распоряжении органов власти и местного самоуправления для удовлетворения общественных потреб­ ностей.

Признание объективной необходимости концентрации ресур­ сов в распоряжении соответствующих органов власти и местного самоуправления, в свою очередь, требует определения разумных масштабов такой концентрации. Отсутствие понимания этого положения при определении целей, задач и направлений бюд­ жетной политики может привести к двум крайностям. Постоянно возрастающие общественные потребности требуют адекватного увеличения бюджетных фондов. Однако излишне высокий уро­ вень концентрации средств в руках государства вызывает чрезмер­ ное изъятие доходов у субъектов хозяйствования и как следствие уклонение от налогообложения, снижение заинтересованности предприятий и организаций в увеличении накоплений и разви­ тии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетного распределения (в основном валового внутреннего

1 Использование термина «концентрация средств» нам представляется более оправданным, чем использование термина «централизация средств» в силу аргументов, высказанных ранее против применения термина «центра­ лизованный фонд денежных средств». В противном случае под термином «централизация средств» ошибочно может пониматься процесс сосредото­ чения бюджетных средств в распоряжении центральных органов власти страны (применительно к РФ — в федеральном бюджете). В таком же значе­ нии понимается и централизация доходов в бюджеты вышестоящих уров­ ней, предусмотренная ст. 39 Бюджетного кодекса РФ.

продукта) и снижению доходной базы бюджетов. В то же время уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого сни­ жения налогового бремени (целью которого является создание наиболее благоприятных условий хозяйствования экономичес­ ким субъектам для обеспечения экономического роста) может привести к необходимости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, за­ нятым в социальной сфере, росту социальной напряженности, замедлению темпов роста научно-технического прогресса, сниже­ нию воспроизводства квалифицированных кадров и, в конечном итоге, к сокращению темпов экономического роста.

Сложность определения разумных масштабов концентра­ ции средств обусловлена, с одной стороны, количественной ограниченностью объекта распределения и, с другой стороны, внутренней противоречивостью экономических интересов всех экономических субъектов (органов власти, организаций, граж­ дан). Особенно остро стоит эта проблема в странах с переход­ ной экономикой ввиду недостаточно стабильного роста валового внутреннего продукта, в условиях которого формирование и раз­ деление «бюджетного пирога»1в интересах всех экономических субъектов становятся практически неразрешимой задачей. По­ этому возникающие противоречия могут быть сняты только на основе установления экономически обоснованных пропорций и методов распределения финансовых ресурсов между всеми субъ­ ектами бюджетных отношений. При этом сложность выработки механизма бюджетного распределения обусловлена необходимос­ тью решения двух основных (часто взаимоисключающих) задач: увеличения доходной базы бюджетов для удовлетворения пот­ ребностей общества и создания условий для роста накоплений субъектов хозяйствования путем стимулирования их материаль­ ной заинтересованности в увеличении доходов.

К основным факторам, влияющим на уровень концентрации п

распоряжении органов власти и местного самоуправления фи­ нансовых ресурсов, относятся следующие: уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только темпы экономического роста, но и абсолютная величина валового внутреннего продукта); цели и задачи бюджетной поли­ тики, определяющие приоритетные направления распределения

1Этот образный термин встречается в зарубежных источниках.

бюджетных средств в пользу отдельных отраслей экономики и территорий; исторические и национальные традиции. Сочета­ нием этих факторов определяется конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государс­ твенной власти и местного самоуправления. Размер бюджетных фондов определяется в процессе бюджетного планирования, что предъявляет высокие требования к обоснованности определения бюджетных показателей на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, необходимости повышения эффективности и результативности предусмотренных бюджетных расходов.

Бюджет как совокупность денежных отношений оказывает огромное влияние на общественное воспроизводство. Регулиру­ ющая роль бюджета заключается в его возможности изменять воспроизводственные, отраслевые и территориальные пропорции развития экономики, регулировать темпы развития отдельных сфер и отраслей для достижения основных задач и целей финан­ совой политики. Бюджет влияет на экономические и социальные процессы через соответствующие группы бюджетных отноше­ ний —доходы бюджета и расходы бюджета. Однако доходы и расходы бюджета выступают в роли регулятора социально-эконо­ мических процессов не автоматически, а через осуществляемую государством бюджетную политику, являющуюся органической составной частью финансовой политики. При этом цели и зада­ чи бюджетной политики реализуются благодаря созданию адек­ ватного этим целям бюджетного механизма, который позволяет облечь объективно существующие отношения в организационные формы мобилизации доходов в бюджет и осуществления расходов. Бюджетный механизм определяет методы мобилизации доходов, виды доходов бюджета, порядок их исчисления и взимания, фор­ мы бюджетных расходов, принципы и порядок предоставления бюджетных средств, формы межбюджетного перераспределения средств.

Доходы бюджета представляют собой часть бюджетных отно­ шений, связанных с формированием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Основное назначение доходов бюджета состоит в создании устойчивой финансовой базы для выполне­ ния органами власти и органами местного самоуправления своих

задач. Вместе с тем доходы бюджета являются одним из важней­ ших методов государственного регулирования социально-эко­ номических процессов через установление форм финансовых взаимоотношений с субъектами хозяйствования, которые бы сти­ мулировали устойчивые темпы экономического развития и рост накоплений. Используя те или иные формы бюджетных изъятий, государство влияет на совокупное потребление, перераспределяя денежные ресурсы между отдельными социальными группами, а также изменяет структуру накоплений субъектов хозяйство­ вания.

Переход к рыночным отношениям обусловил преимуществен­ ное использование налоговых методов изъятия доходов в бюджет, регулируемых нормами права1. Они призваны, с одной стороны, обеспечивать органы государственной власти и органы местного самоуправления объемом денежных средств, достаточных для вы­ полнения возложенных на них функций и задач, а с другой —ре­ гулировать объем средств, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования, достаточный для нормального воспроизводствен­ ного процесса, обеспечивающего высокий уровень накоплений. Это, в свою очередь, создает условия для увеличения валового внутреннего продукта и роста государственных доходов. Эффек­ тивность применяемых налоговых методов изъятия зависит от выбора состава налогов, входящих в налоговую систему страны, их соотношения, изменения размера ставок налогов, их диффе­ ренциации, обоснованности применяемых правил определения налогооблагаемой базы, применения налоговых льгот.

Так, изменение соотношения между прямым и косвенным налогообложением позволяет перемещать налоговое бремя между различными категориями налогоплательщиков (юридическими или физическими лицами). Оптимальное соотношение централь­ ных и местных налогов обеспечивает разграничение налогов по звеньям бюджетной системы с целью создания во всех бюджетах доходной базы, адекватной выполняемым органами власти всех уровней возложенных на них функций и задач. Изменение ста­ вок налогов (их повышение или снижение), как и сужение или

1 В условиях административно-командной системы управления эконо­ микой изъятие налоговых и неналоговых доходов в бюджет осуществлялось преимущественно на основе подзаконных актов, регулирующих ставки и порядок исчисления обязательных платежей.

расширение налогооблагаемой базы, оказывает прямое влияние как на уровень налоговых изъятий у субъектов хозяйствования, так и на совокупное налоговое бремя в стране, что в свою очередь стимулирует или тормозит развитие общественного производства. Применение налоговых льгот, с одной стороны, способствует ус­ коренному обновлению производственного потенциала, развитию научно-технического прогресса, стимулирует рост производства, а, с другой стороны, нарушает принцип равенства налогоплатель­ щиков, создает основу для уклонения от налогов и, главное, не обеспечивает достижение целей, ради которых эти льготы предус­ мотрены. Исходя из этого стимулирующее воздействие налогового механизма достигается только при полной взаимоувязке всех его элементов и их направленности на достижение заявленных целей и задач налоговой политики.

Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных от­ ношений, связанных с распределением и использованием фон­ дов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Основное назначение расходов —обеспечить выполнение органами госу­ дарственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач. Вместе с тем расходы бюджета могут активно воздействовать на общественное воспроизводство. Бюд­ жетные расходы служат фактором, влияющим как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Стимулирование сово­ купного предложения осуществляется через бюджетное субсиди­ рование и бюджетное кредитование субъектов хозяйствования, через размещение государственных (муниципальных) заказов на поставку товаров (работ и услуг) для государственных нужд. При >том финансовая политика, направленная на стимулирование совокупного предложения, а значит, и производства валового внутреннего продукта, создает предпосылки для дальнейшего увеличения бюджетных расходов. Влияние расходов бюджета на совокупный спрос обеспечивается посредством прямых бюджет­ ных инвестиций, социальных трансфертов нуждающимся кате­ гориям населения, финансирования производства общественных благ. Тем самым уровень бюджетных расходов свидетельствует о степени участия государства в экономической деятельности об­ щества и в обеспечении общеэкономического равновесия.

Влияние бюджетных расходов на социально-экономические процессы осуществляется как через приоритетное финансирова­

п о л о

бюджетною

ние отдельных отраслей экономики, определяющих перспектин ное развитие экономики, науки и научно-технического nporpecc;i, так и через выбор адекватных форм бюджетного финансирования, нацеленных на повышение эффективности использования про доставленных бюджетных средств. Так, формы финансирования коммерческих организаций в виде субсидий нацелены на предо ставление средств для осуществления целевых расходов, при этом финансируются затраты, связанные в основном с расширением производства, его модернизацией, развитием наукоемких прои i водств и промышленной инфраструктуры. Данная форма финан сирования заменила применявшиеся ранее дотации на покры тие убытков коммерческих организаций. Эффективность применения формы финансирования бюджетных учреждений в виде ассигно ваний на обеспечение выполнения их функций, предусматриваю щее покрытие всех затрат данных учреждений, достигается только при условии обоснованного определения собственником задании по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, ори ентированных на результаты деятельности (а не на затраты), и применения научно обоснованных норм расходов. Перспективной формой бюджетного финансирования является предоставление бюджетных средств коммерческим и некоммерческим органи зациям в рамках целевых программ на конкурсной основе, чю обеспечивает большую увязку выделяемых бюджетных средств i ожидаемыми результатами, заявленными на стадии планирования.

Бюджетный фонд как форма материализации бюджет!ii . i v

отношений организован в виде баланса доходов и расходов. 11<< своему материальному воплощению доходы бюджета предспш ляют собой денежные средства, поступающие в бюджеты cooi ветствующих органов государственной власти и органов местною самоуправления, а расходы бюджета —денежные средства, предо ставляемые из бюджета на выполнение органами государственно!) власти и местного самоуправления возложенных на них функции и задач. При превышении расходов над доходами фонд балапси руется поступлениями из источников финансирования дефицит бюджета. Состав, группировка и характеристики отдельных видом доходов и расходов, а также источники покрытия дефицита pm сматриваются в последующих параграфах данной главы.

Показатели доходов и расходов весьма разнообразны;, му необходима их классификация. В соответствии с Бюджетным

кодексом РФ бюджетная классификация Российской Федерации

представляет собой группировку доходов, расходов и источ­ ников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной сис­ темы Российской Федерации, используемую для составления

иисполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности

иобеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов. Бюджетная классификация Российской Федерации включает: классификацию доходов бюджетов; классификацию расходов бюджетов; классификацию источников финансирования дефи­ цитов бюджетов; классификацию операций публично-правовых образований (классификацию операций сектора государствен­ ного управления). Утверждение бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом РФ определяет се правовое значение, заключающееся в обязательности при­ менения единой группировки показателей любого бюджета, что обеспечивает одинаковую структуру бюджетного фонда незави­ симо от уровня (федерального, регионального, местного), на котором он формируется.

Бюджетный фонд является разновидностью финансового фонда, поэтому он обладает всеми чертами, характерными для финансовых фондов: обособленным характером и самостоятель­ ностью функционирования, целевым назначением, сбаланси­ рованностью, правовой регламентацией порядка образования и использования.

Обособленный характер бюджетного фонда проявляется в ре­ зультате вычленения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения (доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства) и концентрации части финансовых ресурсов в распоряжении органов государствен­ ной власти и местного самоуправления. При этом он начинает функционировать самостоятельно, порядок его формирования, утверждения и использования регламентируется органами пред­ ставительной и исполнительной власти и органами местного са­ моуправления в соответствии с нормативно-правовыми актами.

Бюджетный фонд создается для достижения определенных целей, которые могут трактоваться в узком и широком смысле.

Вшироком смысле целью создания бюджетного фонда являет­ ся удовлетворение общественных потребностей, возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления.

Вто же время в ходе бюджетного планирования определяются и