!Учебный год 2024 / Чичер

422	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ	1	ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ	423

род представляет большее разнообразие и менее резкую противоположность интересов, нежели село. Тут между состояниями, положениями и занятиями устанавливается множество постоянно изменяющихся переходов. При такой подвижности элементов городское представительство скорее может быть уравновешено без ущерба тому или другому классу. Так как главную материальную основу городской жизни составляет движимая собственность и преобладающее значение имеет здесь среднее состояние, образующее посредствующее звено между крайними, то важнейшую роль в городском представительстве играет правильное устройство ценза. Всеобщее право голоса и тут ведет к преобладанию массы, составляющей язву в особенности больших городов. С другой стороны, город, при гораздо полнейшем развитии жизни, заключает в себе несравненно более общих государственных интересов, нежели село. Чем обширнее город, тем значительнее в нем интерес государства. В особенности столицы стоят в этом отношении в исключительном положении. Этим естественно вызывается контроль государства, однако без ущерба самоуправлению, которое всегда остается коренным началом городской жизни, везде, где она имеет некоторое развитие. Исторически города были главным центром корпоративных союзов, а вместе развития свободы. Мы видели, что в средние века они пользовались державными правами, тогда как села носили на себе преимущественно владельческий характер. С развитием государственных начал державные права городов отпадают, но корпоративная их самостоятельность, даже при необходимом подчинении их правительственному контролю, остается требованием, вытекающим из самой их природы.

Что касается до организации общинного управления, то при однородности элементов, там, где крупные единицы выделяются из его состава, село представляет возможность непосредственной демократии. Это — мирское управление, которое существует у нас, а также отчасти в Северной Америке, в Пруссии, в Швейцарии. Члены общины немногочисленны; они знают друг друга и легко могут сходиться; дела несложны и близко известны всем. А потому здесь возможно непосредственное решение. Выборное начало уместно только в обширных селах или при весьма рассеянных поселениях. Собрание домохозяев или выборных составляет первый существенный элемент общинного управления. Где его нет, там нет и общинной самостоятельности.

Но кроме того, нужна исполнительная власть. В небольших селах она сосредоточивается обыкновенно в одном лице, старосте. В более обширных общинах ему придаются товарищи, которые вместе с ними образуют исполнительную коллегию. Редко исполнительная власть вручается нескольким лицам вместе, без различия головы и членов; таковы, например, в Северной Америке выборные люди (selectmen). Существенный вопрос состоит в том: каким образом назначается староста? Здесь могут быть разные системы: назначение от правительства, выбор, наконец, назначение из среды выборных лиц. Первая система лишает общину всякой самостоятельности; вторая самая естественная там, где староста заведует только чисто общинными делами; третья уместна там, где ему вверяется и общее управление. При включении в общины крупных землевладельцев им может быть предоставлено самостоятельное участие в общинном управлении. Если же община образует владельческий союз, землевладелец, естественно, становится ее главой, причем ему может быть предоставлено право назначать вместо себя другое лицо, с утверждения правительственной власти.

Кроме старост и товарищей, могут быть и другие лица, избираемые или назначаемые по очереди на разные должности, как-то: писарь, окладчики и сборщики податей, хранители общественных магазинов, попечители школ, полицейские служители, сторожа и т. п. В североамериканских общинах, которые вообще пользуются наибольшей самостоятельностью и ведают самые государственные дела, такие частные должности существуют во множестве, исправляются безвозмездно и обыкновенно независимы друг от друга.

В городе основные элементы управления те же самые, что и в селе, именно: городской совет, или дума, и исполнительная власть, коллегиальная или единоличная. Но здесь неуместна непосредственная демократия: собрание было бы слишком многочисленно; притом интересы слишком сложны. Поэтому городская дума всегда является выборной. Но при разнообразии интересов здесь возможна и уместна сложная система представительства, по сословиям или корпорациям, там, где они существуют, или с различными сочетаниями ценза. Выбор той или другой системы зависит от значения входящих в состав города общественных элементов. Исполнительная власть, при обширности дел, обыкновенно вверяется коллегии, с единым лицом во главе; оно является главным представителем корпорации. Если это лицо, вместе с тем, служит органом прави-

15 — 3894

404	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

тельства, то и здесь уместно назначение его из числа выборных лиц или утверждение правительственной властью. Последнее имеет место и там, где обширность городских интересов возводит их на степень интересов государственных. Таково в особенности положение столиц. Иногда голове дается право утверждать постановления думы, причем, в случае спора, вопрос переносится на решение высшей власти. Так установлено в Пруссии.

Кроме этих общих городских властей, может существовать отдельное управление частей города, а также различных входящих в состав его корпораций. Наконец, город заключает в себе разнообразные учреждения, тюрьмы, рабочие дома, благотворительные заведения, больницы, школы, при различном участии городских властей и правительственных в их управлении. Как сказано, нормальное правило состоит в том, что в области хозяйственной правительству принадлежит контроль, а городу управление. Однако и в хозяйственном отношении город не составляет замкнутой в себе единицы. Он состоит в необходимой связи с окружающей его областью, а потому здесь возникает вопрос об отношениях его к областному управлению.

2. Область. Область представляет такое же сочетание двух противоположных начал, как и община. С одной стороны, это союз местных интересов, с другой, стороны она образует административный округ. То или другое значение может преобладать. Средневековые области составляли самостоятельные целые, со своей особенной жизнью; они пользовались полной административной, а обыкновенно даже политической независимостью. Новое государство подчинило эти разрозненные части высшему единству; оно сделало их членами общего организма. Но в иных государствах остались исторические деления, а с тем вместе сохранилась крепость областного союза. В других же старое деление уступило место новому, чисто административному, вследствие чего здесь преобладает административный характер. Так, во Франции, революция уничтожила прежнее деление на провинции и заменила его делением на департаменты. Этим порваны были все прежние связи и отношения. Ничто так не способствовало уничтожению старого порядка и водворению нового. Но через это самое исчезло корпоративное, или общественное, значение области; она потеряла всякую самостоятельность и вполне подчинилась центральной власти. Однако и вокруг административного центра могут образоваться местные связи,

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

425

которые лежат в природе вещей. Мало-помалу административный округ наполняется новою жизнью и становится корпоративным союзом. Чем шире и полнее развитие общественной жизни, тем крепче становятся эти связи.

Из этого можно видеть отличие области от общины. Общинная связь дается сама собой, силой вещей; люди, живущие вместе, всегда имеют общие интересы. Но в области люди живут рассеянно, иногда на весьма значительных пространствах; здесь связь гораздо отдаленнее. Часто нет разумной причины, почему жители известной местности принадлежат к той области, а не к другой; самая область может быть больше или меньше. Иногда это определяется естественными данными, строением почвы, путями сообщения, племенными особенностями; но еще чаще тут действуют исторические причины, которые соединяют людей в мелкие союзы. Эти связи сохраняются, когда в народе сильны исторические начала, но как скоро, с изменением жизни, они слабеют, административные расчеты легко могут брать верх. Администрация должна сообразоваться с существующим общинным делением, но она сама может определять деление областное.

Вследствие этого корпоративное начало, вообще, гораздо менее сильно в области, нежели в общине. Все, что мы говорили о праве поселения, о принадлежности членов к общине, об ответственности последней, о дисциплинарной власти, здесь отпадает. Область открыта для всех и не отвечает ни за кого. За пределами общины более тесная корпоративная связь возможна только в отдельных сословиях, входящих в состав области, но не в области, как едином целом. Значение последней ограничивается сферой хозяйственной

иадминистративной.

Вэтих пределах круг деятельности области, как корпорации, более тесен по содержанию, но более обширен по объему, нежели круг деятельности общины. В хозяйственном отношении область может быть владельцем имущества; но оно несравненно менее значительно, нежели имущество общины. Последняя, как местная корпорация, имеет непосредственное отношение к земле и часто является настоящим землевладельцем; область же может вовсе не иметь имущества, отдельного от управляемых ею заведений. Но с другой стороны, средства ее, вообще, гораздо обширнее, нежели средства отдельных общин, ибо здесь совокупляется то, что там разрознено: небольшое обложение дает значительные суммы. Поэтому область

151

422	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

может заводить учреждения и предпринимать работы, превышающие силы отдельных общин. Она восполняет недостаток средств и слишком тесный объем деятельности последних.

То же самое имеет место и в административной сфере. Область имеет менее предметов ведомства, нежели община. С одной стороны, от нее отпадают некоторые предметы чисто местные, как-то: устройство городов и сел, водоснабжение, канализация, пожарная полиция; с другой стороны, некоторые предметы получают государственное значение. Такова полиция безопасности. В общине это прямой интерес местных жителей; в области это составляет естественную принадлежность правительственной власти. Точно так же и другие интересы, до своим размерам, переходят в интерес государственный. Так, например, областные школы более входят в государственную систему народного просвещения, нежели школы первоначальные, или народные.

Приближаясь, таким образом, к государству по размерам своих интересов, область представляет и большее количество административных сил, нежели община. Здесь больше людей и средств, шире поприще, значительнее образование и интересы, больше гласности, меньше мелких столкновений. Хорошая администрация не всегда может быть устроена в общине за недостатком средств и людей; но она гораздо легче дается в области. Последняя составляет настоящий центр местного управления во всяком сколько-нибудь значительном государстве.

Этим значением области определяются ее отношения, с одной стороны, к общине, с другой — к государству.

Областное устройство восполняет общинное. Область ведает учреждения, которые превосходят средства отдельных общин или требуют совокупного действия. Этого рода учреждения содержатся на счет общих средств или так, что общины несут свою долю расходов. В последнем случае распределение расходов и определение в них участия общин и области принадлежат к ведомству областного представительства. Однако так как область сама является здесь заинтересованной стороной и могут возникнуть столкновения между двумя корпорациями, то подобные раскладки нередко подлежат утверждению правительственной власти. Так, например, во Франции Генеральные Советы подают мнения (donnent leur avis) насчет затруднений, возникающих между общинами при распределении расходов, и представляют заключения (deliberent) насчет участия об-

1 ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

423

щин и области в местных расходах. Если же установляется общее обложение, то рождается вопрос: в какой мере это обложение распространяется на те или другие общины? Этот вопрос касается в особенности участия городов в общих расходах. Он решается различно. В Англии города свыше 50 ООО жителей и некоторые другие, образующие отдельные графства, совершенно изъемлются из областного обложения. Распределение между городом и графством некоторых общих источников дохода совершается полюбовным соглашением или в силу третейского решения центральной власти. В других странах, например у нас, города входят в состав областей и подлежат общей раскладке. Однако они существенно отличаются от сел как предметами, так и способами обложения: в селах главная податная тяжесть падает на земли, в городах на дома и промыслы. А так как при корпоративной самостоятельности общин города сами себя оценивают и облагают, то понятно, что здесь легко могут возникнуть столкновения. С одной стороны, города могут оценивать себя слишком низко, вследствие чего излишняя тяжесть падает на села; с другой стороны, богатый город может сделаться для области источником доходов без соответственного участия последней в городских расходах. Главные основания и размер обложения, очевидно, должны определяться законом; но затем, в распределении тяжестей всегда остается значительная доля усмотрения. Здесь решение должно принадлежать областному представительству, однако с утверждения правительственной власти, которая одна может соблюсти беспристрастное отношение между заинтересованными сторонами.

Областным собраниям нередко вверяется распределение податей и повинностей не только местных, но и государственных, по отдельным частям области, то есть по округам, которые, в свою очередь, производят распределение по общинам. Во Франции все возникающие отсюда споры решаются окончательно Генеральными Советами, ибо здесь область является не заинтересованной стороной, а высшей инстанцией, которой притом близко известны положение и интересы общины.

Такова финансовая связь обоих союзов. Что касается до административного ведомства, то есть предметы, которые составляют вместе интерес общин и области. Таковы дороги, взаимное страхование, продовольствие, медицинская помощь, наконец, промышленность и торговля.

422	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

Дороги, по самому своему свойству, как связь различных местностей, составляют общий интерес обоих союзов; здесь требуется участие тех и других. Однако одни дороги ближе касаются общины, другие области. Отсюда обычное разделение дорог на большие и проселочные; первые содержатся областью, вторые общинами. Разделение предоставляется областному представительству, однако с утверждения правительственной власти, ибо здесь не только сталкиваются различные интересы, но замешан и интерес государственный. Самые проселочные дороги могут иметь большее или меньшее значение, а потому здесь возможно участие области в расходах, а с тем вместе и высший контроль управления.

Напротив, взаимное страхование, продовольствие и медицинская помощь суть дела, интересующие непосредственно общины; они становятся областными только по недостатку общинных средств или там, где требуются общие меры. Здесь область приходит на помощь общинам. В особенности взаимное страхование, там, где оно становится предметом общественного управления, может быть основано только на широкой солидарности. В больших городах оно может ограничиваться пределами общины; но для сел оно неизбежно становится областным делом. Относительно продовольствия общины должны состоять под контролем области, которая, со своей стороны, оказывает им пособия, а в случае широко распространенного бедствия принимает общие меры. Область в этом деле служит естественным посредником между общиной и государством. То же самое имеет место и относительно медицинской помощи. И тут ведению области подлежат, с одной стороны, те учреждения, которые превосходят средства общин, например дома умалишенных, центральные больницы, с другой стороны, случаи, требующие общих мер, как-то: борьба против эпидемий.

Что касается до промышленности и торговли, то и они входят в круг ведомства области только в размерах, превосходящих общинные интересы. Содействие промышленности и торговле, как объяснено выше, состоит в установлении общих условий, способствующих производительности и обороту, и в устранении препятствий. Эти условия могут иметь чисто общинный характер. Таковы, например, устройство торговых рынков и пристаней, установление базаров и ярмарок; однако так как здесь могут сталкиваться интересы различных местностей, то высшее решение принадлежит областному представительству, а в случаях важных, превосходящих интере-

1 ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

423

сы самой области, требуется разрешение высшего правительства. К областным учреждениям принадлежат и специальные учебные заведения, опытные хутора и тому подобные учреждения, полезные для всех и превышающие средства отдельных общин. Наконец, к ведению области относится устранение препятствий, требующее общих мер, как-то: борьба с вредными животными.

Во всех этих делах оказывается опять существенное различие между городом и селом. Города, в особенности большие, обладают несравненно большими средствами, нежели села, а потому могут сами собою довольствоваться. Отсюда встречающееся на практике выделение городов из областного управления. Область составляет необходимое восполнение села, которому она гораздо нужнее, нежели городу. С общественной точки зрения, областное управление есть собственно завершение сельского, а не городского.

Но служа связью общин, как представитель совокупных интересов, область возвышается над ними в качестве высшей инстанции. Поэтому, кроме общих дел, областному представительству предоставляется иногда контроль над собственно общинными делами.

Мы уже видели, что в некоторых государствах он вверяется выборным областным коллегиям, в других смешанным учреждениям. Это служит гарантией от административного произвола; общественным властям ближе местные интересы. Но если контроль имеет в виду ограждение не только местных, но и государственных интересов, то важнейшие дела необходимо должны восходить на утверждение высшей правительственной власти. Это тем более уместно, что самая область находится во многих отношениях под контролем государства. Это приводит нас к вопросу об отношении этих двух союзов.

Все сказанное выше об общине приложимо и к области. Как юридическое лицо, имеющее государственное значение, область подлежит контролю государства. Правительство и здесь охраняет законное употребление средств, интересы меньшинства, выгоды будущих поколений, наконец, свои собственные интересы. Если область, обладая большим количеством сил и средств, нежели община, заключает в себе больше элементов самостоятельности, то, с другой стороны, здесь сильнее проявляется противоположность интересов между различными частями; здесь рождаются столкновения между общинами и областью; самые эти интересы, как сказано, по своей значительности и обширности ближе касаются государства, а пото-

404

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

431

му, естественно, вызывают вмешательство государственной власти.

общением женщин. И здесь это устройство обозначает господство

Поэтому обыкновенно

на утверждение правительства представля- \

демократии. Выборные советы могут, впрочем, подлежать больше-

му или меньшему контролю со стороны государства. В Северной

ются областные бюджеты, приобретение, отчуждение и способы

Америке, при полном почти отсутствии центрального управления,

употребления имуществ, заключение займов, иски, уставы обще-

ственных заведений, наконец, издаваемые областным представитель-

этот контроль не существует. В Англии же некоторые дела, как-то:

ством общие постановления. Но подчиняясь высшей власти, область,

отчуждение имуществ, заключение займов, требуют утверждения

так же как община, должна быть ограждена от произвола. Чем зна-

центрального правительства, которому представляются и ежегод-

чительнее ее положение, тем более должна быть обеспечена ее са-

ные отчеты советов графства.

мостоятельность. И тут высшая гарантия права состоит в вознесе-

Совершенно противоположно этой демократической системе то

нии спорных вопросов на разрешение высшего административного

областное самоуправление, которое существовало в Англии до пос-

судилища, пользующегося независимостью, а по делам, которые ре-

леднего преобразования. Оно состояло в

назначении всех местных

шаются усмотрением, в предоставлении окончательного решения

властей от правительства, из местных жителей бессменно и при без-

высшим правительственным учреждениям и, наконец, самой вер-

возмездном отправлении должностей, через что управление отдава-

ховной власти.

лось в руки местному зажиточному классу. Только шериф, ныне

Эта тесная связь государственных и областных интересов ведет

выборный, назначался на один год, в виде повинности; но эта долж-

к сочетанию в

областном управлении обоих элементов: правитель-

ность, некогда важнейшая в графстве, с течением времени утратила

ственного и общественного. В общине преобладает, если не исклю-

всякое существенное значение и осталась только памятником ста-

чительно владычествует, корпоративное начало; в области государ-

рины. Напротив, огромным влиянием пользовался лорд-лейтенант,

ственная власть получает гораздо более значительное развитие. Од-

всегда крупный землевладелец и пэр королевства. От него шли все

нако и здесь могут существовать различные системы управления.

представления о назначении мировых судей, на которых лежало все

Крайнюю

степень

децентрализации представляет управление

действительное управление. Они были не только судьями, но и ад-

министраторами

графства; и подати и расходы,

все определялось

области чисто выборными властями, при отсутствии всякого прави-

мировым съездом,

без всякого участия представительного начала в

тельственного элемента. Таково устройство графств в Соединенных

обложении. Это

объясняется тем, что местные

подати падали ис-

Штатах. Здесь это объясняется господством демократии и союзным

ключительно на недвижимую собственность, а мировые судьи, на-

устройством,

которое

доводит управление до наименьших разме-

значаемые в неограниченном числе из

местных землевладельцев,

ров. В северных штатах самое графство лишено почти всякого зна-

составляли главную массу плательщиков. Этим способом аристок-

чения: главный центр местного управления лежит в общине. В Аме-

ратия, не отделяясь от народа сословными привилегиями, держала в

рике нет даже областного представительного собрания; избираются

своих руках все местное управление. Гнейст, подробно изучавший

одни исполнительные лица. В Европе Французская революция 1789

эту систему, считает ее

настоящим типом местного самоуправле-

года основала на чисто выборном начале местное управление в

со-

ния.

Но в действительности это форма

чисто

аристократическая,

зданных ею департаментах; но в результате оказалось полное

бес-

притом специально приспособленная к условиям Англии. Она пред-

силие центральной власти, что, в свою очередь, повело, в виде реак-

полагает, с одной

стороны, преимущественно

судебный характер

ции, к уничтожению всякой областной самостоятельности и к на-

администрации,

а с другой стороны, парламентское правление, ко-

значению всех властей из центра. Только мало-помалу в

областное

торое

отдавало

назначение местных властей в руки правительства,

управление введено было снова выборное начало, и то

в весьма

исходящего из той же аристократии. Поэтому чем более со времени

ограниченных размерах. В Англии преобразования новейшего вре-

Билля о реформе

1832

года расширялось владычество средних, а

мени точно так же основали областное управление на чисто выбор-

затем

и низших классов,

и чем более, с

другой стороны, выдвига-

ном начале. По закону

1888 года, во главе графств поставлен совет

лись

задачи настоящей администрации,

тем более эти учреждения

(County Council), избираемый всеобщим голосованием, даже с при-

404

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

уступали место другим, основанным на выборном начале. С постепенным отделением различных отраслей за мировыми судьями оставался только призрак власти, пока, наконец, в 1888 году консервативное правительство решилось сделать последний шаг. У мировых судей отнята была вся административная часть, которая передана была выборным советам. За ними остался только суд и некоторое участие в делах полиции. Эта превознесенная Гнейстом система ныне отошла в область прошлого и едва ли когда-нибудь воскреснет в этой форме. Существенным остается начало безвозмездного отправления местных должностей зажиточными классами, что дает последним преобладающее значение на местах; но это начало, в правильном порядке, должно сочетаться с другими.

Именно на таком сочетании разнообразных начал, входящих в состав местного управления, основана система, господствующая на европейском материке. В ней совмещаются правительственное начало и выборное, однако в различных комбинациях. Высшим средоточием местной власти служит всегда областной начальник, назначаемый правительством. Он является органом государства, связывающим различные местности с центральной властью. При нем обыкновенно состоит исполнительный совет из назначаемых правительством лиц. Таковы, например, у нас губернское правление, а во Франции совет префектуры. В Пруссии вместо одной общей коллегии состоят отдельные правления (Regierangen) в каждом из административных округов или уездов (Bezirke), на которые делятся провинции. Кроме того, при начальнике области для собственно местных дел может состоять совет из выборных лиц. Такова в Бельгии постоянная депутация (Deputation permanente), избираемая областным представительством; ныне это учреждение введено во Франции, а также и в Пруссии (Provincialrath). По разным отраслям могут состоять разные советы, или чисто правительственные, или смешанные. К последним принадлежат наши губернские по крестьянским и по городским делам присутствия, лесные комитеты и т. п. Вообще, высшее сосредоточение местной власти в одном лице рождает двоякого рода отношения: 1) к другим лицам, назначаемым от правительства и управляющим отдельными частями; 2) к местным представителям.

Разделение местного управления на различные отрасли составляет существенную необходимость при сколько-нибудь развитой организации. Сосредоточение всей власти в руках одного лица, ка-

432

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

ковы, например, у нас в старину были воеводы, служит признаком совершенно младенческого состояния управления. А так как то же разделение установляется и в центре и на местах, то отсюда рождается подчинение местных органов центральным, то есть известная централизация по отраслям. Каждая часть имеет на местах своих агентов. Таковы управление военное, финансовое, путей сообщения, народного просвещения. Но с другой стороны, областное управление, составляя одно целое, должно образовывать общую систему. Отсюда рождается своего рода централизация, чисто местная. Эти две системы как бы пересекают друг друга: общая централизация требует непосредственного подчинения местных отраслей центральным властям, которые не могут действовать через органы, от них независимые; местная централизация, со своей стороны, требует подчинения тех же отраслей областному начальнику. Отсюда неизбежная сложность управления и возможность столкновений.

Вопрос разрешается тем. что областному начальнику принадлежит не управление отдельными отраслями, а надзор и содействие. Местный надзор действительнее центрального, и он вверяется начальнику области. Однако он различен в приложении к тем или другим отраслям управления, по самому различию их свойств. Совершенно устраняется всякое влияние администрации на судебную часть; это требуется независимостью судебной власти, составляющей краеугольное начало истинного правосудия. Точно так же военное управление обыкновенно отделяется от гражданского, как основанное на совершенно иных началах. Соединение их в одних руках ведет к тому, что гражданская власть вручается военным начальникам, ибо военная власть не может быть вверена гражданским правителям. Но такая система искажает характер гражданской власти. Она вводит в гражданскую область, основанную на законности и на соблюдении всех интересов, начало военной дисциплины.

Отсюда общее правило, от которого отклонение может быть вызвано только чрезвычайными обстоятельствами, что эти две власти должны быть разделены, содействуя друг другу в исполнении обязанностей. Из других отраслей народное просвещение составляет особенную систему, которая мало приходит в соприкосновение с остальным управлением, а потому здесь надзор областного начальника менее приложим, нежели в других частях; он может касаться только политического направления. Местному начальнику не мо-

I

434 404 КНИГА ПЯТАЯ. У П Р А В Л Е Н И Е

жет быть вверен и технический надзор, который требует специальных сведений, например относительно путей сообщения. Следовательно, ему принадлежит только общий надзор за гражданским управлением и принятие нужных мер, когда требуется содействие общей администрации.

Что касается до местного представительства, то оно может иметь двоякое значение: или оно может ограничиваться постановлениями о местных делах, или ему дается участие в самой исполнительной власти.

Первая система существовала во Франции со времен Наполеона I до нынешней республики. Представительное собрание играет здесь роль местной законодательной палаты. Оно делает предоставленные ему законом постановления о местных делах, обсуждает сметы, рассматривает отчеты и подает свое мнение о местных нуждах. Для этого оно собирается периодически. Но исполнительная власть всецело принадлежит областному начальнику, который, таким образом, играет двоякую роль: органа высшего правительства и исполнительной власти относительно местных дел.

Основания этой системы заключаются в том, что 1) исполнительная власть действует успешнее, когда она сосредоточена в одних руках; 2) что местные интересы и общие в областном управлении сливаются, а потому требуют общего направления. Правило, которого постоянно держалась французская администрация, состояло в том, что совещание есть дело многих, а исполнение одного. При такой системе управление, несомненно, проще, дешевле и сильнее, нежели при разделении исполнительной власти; но правительственное начало решительно преобладает, хотя и ограничивается решениями местных представителей. Последние, имея независимую от них и стоящую над ними исполнительную власть, лишаются существенного на нее влияния, через что значительно умаляется корпоративное значение союза. Здесь есть автономия, но нет самоуправления.

Несовместность такого порядка с общественным значением области, представляющей высший союз местных интересов, повела к тому, что эта система ныне везде оставлена. Представителям области дается участие в самом управлении. Однако и тут могут быть разные степени. Выборные лица либо образуют исполнительный совет, состоящий при начальнике области, либо им предоставляется самостоятельное управление собственно местными делами.

ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

435

К первому разряду относятся упомянутые выше постоянные депутации, установленные первоначально в Бельгии, а ныне введенные и во Франции, а затем и в Пруссии, где они именуются провинциальными советами. Эта система имеет ту выгоду, что местное управление не разделяется на две части, а образует одно целое, с общим направлением. Но областной начальник, ограниченный в своих действиях постоянной депутацией, получает здесь двойственный характер: с одной стороны, он остается исполнителем приказаний правительства, с другой стороны, не является исполнителем решений собрания, под постоянным наблюдением состоящего при нем выборного совета. Тут неизбежны внутренняя разладица и столкновения, из которых есть один, только правильный исход: разделение ведомства, с предоставлением собственно местных дел представителям общества, под контролем правительственной власти. Только через это начальник области получает подобающее ему положение; он является не исполнителем воли местного представительства, а органом центральной власти, имеющей высший контроль над местным самоуправлением.

Эта система существует у нас. Она введена и в Пруссии, где рядом с провинциальным советом, состоящим при обер-президенте провинции, установлена провинциальная депутация (Provincialausschuss) с самостоятельным исполнительным органом, в лице земского директора (Landesdirector), или земского начальника (Landeshaoptmann). Затруднение заключается здесь в разделении собственно местных дел и государственных. И тут нормальное правило состоит в предоставлении собственно местного хозяйства органам самоуправления. Чем более им вверяется собственно государственных дел, тем больше они должны подчиняться правительственной власти. Ограничением ведомства обеспечивается самостоятельность. Но в этих пределах им должна быть предоставлена достаточная власть для исполнения своих обязанностей. Эта власть, конечно, может прийти в столкновение с другими: где на одном поприще действуют разные власти, столкновения неизбежны. Разрешение их принадлежит высшему административному судилищу, поставленному в независимое положение. Оно составляет высшую гарантию всякого самоуправления.

Правительственный контроль необходим и для уравновешения различных элементов, входящих в состав областного представительства. Эти элементы суть крупное землевладение, города и села. Эти

422

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

элементы могут иметь сословный характер. Тогда место крупного землевладения занимает дворянство, как высшее сословие в государстве. Там, где сословные различия сглаживаются, мелкое землевладение естественно входит в состав сельских общин, но крупное землевладение остается самостоятельным общественным элементом, который имеет свой характер и свое значение и которому поэтому подобает особое место в представительстве. Это — аристократический элемент местности. В других отделах государственной науки будет доказано, что крупное землевладение всегда и везде составляет одну из существенных основ всякого прочного общественного и государственного быта; в земледельческих странах, в особенности, крупные имения являются центрами культуры и рассадниками просвещения. Здесь мы должны указать лишь на то, что юридический строй должен выражать существующее в жизни отношение общественных элементов. Поэтому и сочетание их в совокупном представительстве зависит от разнообразия исторических и жизненных условий, в которых находится народ. Общей мерки тут нет. Вообще, задача разумного законодательства заключается в том, чтобы при справедливом соблюдении всех интересов дать перевес образованным элементам; следовательно, все зависит от того, где они находятся. Чем менее развита городская жизнь, тем большее значение имеет в этом отношении крупное землевладение и тем высшее положение оно, естественно, занимает в местном представительстве.

Однако область только при небольшом объеме может служить главным центром для корпоративных интересов. Как скоро границы ее расширяются и заключают в себе разнообразие условий, так требуется меньшая единица, где бы могли сходиться однородные элементы. Таковой служит округ. Если крестьянство, естественно, преобладает в селе, промышленный класс в городе, то главным центром крупного землевладения является округ.

3. Округ. Как объяснено выше, округ имеет двоякое значение: административное и общественное. Чисто административные округи могут быть больше или меньше области. Мы видели, что французские департаменты и прусские провинции разделяются на такие административные округи. Но могут быть округи, обнимающие несколько областей как для общего управления, так и по отдельным частям. Таковы, например, наши местные генерал-губернаторства. Округи, установляемые по отдельным частям, могут даже не совпадать друг с другом. Так образуются отдельные округи военные, су-

1 ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ

423

дебные, путей сообщения, народного просвещения. Все это имеет в виду удобство управления.

Гораздо важнее округи, имеющие вместе корпоративный характер. И они, как мы видели, могут быть двоякого рода: они представляют либо соединения общин, либо подразделения области.

Первые установляются собственно с административной целью, вследствие недостаточности отдельных общин для исполнения возложенных на них задач. Но так как эти задачи суть вместе собственные интересы общин, то они имеют и общественное значение. Последнее может даже быть преобладающим; в таком случае управление их основывается на выборном начале. Таковы, например, в Англии союзы приходов (unions), составляемые для общественного призрения и других целей. Таковы же наши волости, хотя главное значение последних заключается в исполнении правительственных распоряжений, в отношении к сельскому населению, вследствие чего волостной старшина является подчиненным лицом, а волостной писарь назначается начальством. В Германии самый волостной начальник (Amtsvorsteher) назначается правительством из списка местных лиц, составляемого окружным собранием. Но так как должность его почетная и безвозмездная, то этим в некоторой мере обеспечивается самостоятельность местного управления. Рядом с ним состоит волостной комитет или управа (Amtsausschuss), составленная из общинных старост, из владельцев самостоятельных имений, а иногда и из некоторых выборных лиц.

Если соединения общин устанавливаются преимущественно с административными целями, то подразделения областей нередко имеют в виду упрочение корпоративной связи через облегчение местных сношений, затрудняемых обширностью области. Такие округи составляют настоящие союзы крупного землевладения, по существу своему выделяющегося из общин. К ним примыкают и другие элементы; но первое остается преобладающим. Таково значение прусских округов (Kreise), где в общее собрание соединяются представители крупного землевладения, городов и сел. Здесь управление основано на слиянии государственных дел и земских. До новейшего времени единственным исполнительным органом был ландрат, назначаемый королем из местным землевладельцев, по представлению нескольких кандидатов окружным собранием, должность, мало оплачиваемая, почетная и независимая. Ему вверялось все местное управление; он был служителем государства, агентом правитель-

470 КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

ства в округе, а вместе представителем и руководителем окружного собрания. Ныне, по закону 1872 года, ему придана состоящая под его председательством выборная управа (Kreisausschuss) собственно для местных дел.

Подобное же устройство имеет и наш уезд, однако с разделением ведомства. Так же как в губернии, местные дела вверены выборной земской управе. По Положению 1863 г. уездное собрание составлялось из выборных от местных землевладельцев, городов и сел. Ныне законодательство возвратилось к сословному делению: место личных землевладельцев заступило дворянство, а остальные отнесены к другим разрядам. Сословное начало сохранилось и в уездном предводителе дворянства, который председательствует как в земском собрании, так и в уездном по крестьянским делам присутствии, составляющем высший административный орган для сельского управления. Агентом правительства является исправник, заведующий полицией; но можно сказать, что главный центр тяжести уездного управления лежит в безвозмездной и почетной должности уездного предводителя, что оправдывается историческим и фактическим положением дворянства, которое составляет, можно сказать, почти единственный образованный элемент в уезде.

При таком корпоративном устройстве уезда возникает вопрос об отношении уездного земского управления к областному. Если уезд составляет основной местный союз, то в нем естественно лежит центр тяжести корпоративного управления. Область приходит только на помощь там, где требуются более обширные средства или в силу общей солидарности. Но так как область составляет, вместе с тем, высшую инстанцию в вопросах контроля и при столкновениях с правительственными властями, то она через это получает преобладающее значение. Особенно в отношениях к государству не округ, а область играет главную роль. Однако и тут все зависит от местных условий и от характера элементов, входящих в состав управления. Даже при одном и том же законе, в одних местностях преобладающее значение может получить один союз, а в других другой.

Из всего этого ясно, что относительно местного управления менее, нежели где-либо, можно установлять какие-либо общие начала и правила. Сила и значение местных общественных союзов зависят прежде всего от состояния общества, от тех элементов, которые в нем выработались и упрочились; а так как эти элементы, а равно и

ГЛАВА VIII. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

их отношения, чрезвычайно разнообразны, то столь же разнообразно и вытекающее из них общественное устройство. Призывая общественные силы к участию в управлении, законодательство не может руководствоваться чисто теоретическими соображениями. Здесь главным указателем должна быть самая жизнь, с ее бесконечно разнообразными и изменяющимися отношениями.

ГЛАВА VI

О «

Центральное управление

J •

Центральное управление гораздо менее сложно, нежели местное. Оно заключает в себе только один элемент: правительственный. Причина та, что здесь только один предмет ведомства: общие государственные интересы, которые составляют одно целое, а потому должны находиться в одних руках. Участие народного представительства ограничивается контролем со стороны законодательного собрания.

В самом управлении различаются законодательная сторона, то

есть издание общих постановлений, собственно администрация и, наконец, контроль.

Об издании общих постановлений говорено выше, в главе о законодательстве. Мы видели, что там, где постановления, согласно с существом дела, отличаются от закона, обсуждение их лучше всего вверяется высшему учреждению, состоящему из лиц, знакомых с администрацией, но непричастных деятельному управлению, а потому способных возводить изменяющиеся потребности к постоянным началам правительственной деятельности и соображать их с законами и преданиями. Таков французский Государственный Совет. В конституционных государствах, где министерства часто меняются под влиянием случайных сочетаний различных партий, подобное учреждение вдвойне необходимо.

Собственно управление, несмотря на то, что, по идее, оно должно составлять единое целое, разделяется на отдельные отрасли. Этого требуют обширность и сложность дел. Разделение может быть различное; однако есть некоторые главные рубрики, которые остаются везде, где есть сколько-нибудь развитая администрация. Таковы: 1) иностранные дела; 2) военное управление, которое разделяется

/

460	КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

на сухопутное и морское; 3) финансы; 4) управление судебной частью; 5) церковные дела; 6) внутренние дела, заключающие в себе попечение о благоустройстве и благосостоянии. Последнее ведомство так обширно, что от него обыкновенно отделяются различные отрасли со специальным характером. Таковы а) пути сообщения, требующие особенной техники; б) земледелие, промышленность и торговля; в) народное просвещение. Где есть обширные колонии, учреждается особое для них управление. Некоторые из этих отраслей нередко соединяются с другими, например, промышленность с финансами, колонии с морским министерством, церковные дела с внутренними или с народным просвещением. Управление делами церкви может быть всецело вверено церковным учреждениям, при которых состоит представитель правительства, как блюститель интересов государства. Это — форма, наиболее соответствующая правильным отношениям государства к церкви.

Означенные отрасли могут иметь различное устройство, а именно: 1) коллегиальное; 2) единоличное; 3) смешанное. На первом начале основаны коллегии, на втором министерства, на третьем коллегии, состоящие под председательством министров. Так как исполнение прежде всего требует единства действий и ответственности, то оно лучше всего вверяется одному лицу, которое обставляется надлежащими совещательными учреждениями. Поэтому в настоящее время во всех европейских государствах принято учреждение министерств.

Они состоят, под начальством министра, из отдельных частей, которые, в свою очередь, могут иметь устройство коллегиальное, единоличное или смешанное. В первом случае отдельными частями министерства управляют коллегии. Такого рода учреждения встречаются в Англии, например Адмиралтейская Коллегия, Ост-Инд- ский Совет, Торговая Палата. Во втором случае отдельные части, называемые обыкновенно департаментами, состоят под управлением отдельных лиц, директоров, под начальством которых, в свою очередь, состоят начальники отделений, так что все министерство образует иерархию с единоличным устройством во всех своих частях. В третьем случае, рядом с этой бюрократической иерархией стоят совещательные учреждения. Это — сочетание наиболее целесообразное, ибо здесь соединяется основательность коллегиального совещания с быстротой и силой единоличного исполнения.

Таково устройство различных отраслей. Но управление требует и сведения их к единству. Оно установляется или верховной прави-

451

f ГЛАВА VIII. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

тельственной коллегией, которой подчиняются отдельные отрасли, или совещанием исполнителей. Первое более согласуется с учреждением коллегий, второе с учреждением министерств. В верховную коллегию входят и заведующие отдельными отраслями, но к ним присоединяются и другие лица, из чего образуется постоянное учреждение. Таков был Правительствующий Сенат, учрежденный Петром Великим; таковы же были в старой Франции Государственный Совет и в Англии Тайный Совет (Privy Council), поныне сохраняющий чисто номинальное значение. При учреждении министерств главная ответственность за управление возлагается на отдельные лица; единство же управления установляется их совещанием.

Совещание может иметь двоякое значение: политическое и административное. Первое состоит в обсуждении важных политических мер и общего направления политики. С этой целью министры собираются по мере надобности, нередко под председательством главы государства, монарха или президента республики. При конституционных учреждениях такие совещания тем более необходимы, что здесь министерство образует так называемый кабинет, солидарно ответственный перед палатами. Там, где установилось парламентское правление, обыкновенно одному лицу поручается составление министерства, которое совокупно держится и падает, что не исключает, впррчем, частных перемен, вызываемых отдельными случаями, как-то: личными ошибками или несостоятельностью того или другого министра. Где нет парламентского правления, монарх по своему усмотрению назначает и сменяет министров; но все-таки для поддержания политики перед палатами требуется единство направления, которое одно обеспечивает правильный ход дел. Напротив, в самодержавном правлении между министрами нередко встречается противоположность взглядов и направлений. Здесь каждый министр ограничивается своей областью, а так как нет оппозиции, высказывающей во всеуслышание свои взгляды и критикующей меры правительства, то приходится допускать разноречие в самом управлении; только этим путем монарх может слышать разные голоса и не рискует попасть под влияние односторонних воззрений. Этим, без сомнения, ослабляется требуемое единство управления; но так как верховное решение принадлежит здесь одному лицу, а министры играют второстепенную роль, то проистекающее отсюда неизбежное зло представляет менее опасности.

Кроме этих политических совещаний, в видах единства управления необходимы и совещания в чисто административном отноше-